《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，国有土地上未建造房屋的土地使用权可以抵押。抵押时，地上建筑物和其他附着物也一同抵押。土地使用权抵押需签订合法合规的抵押合同。法律分析；国有土地上未建造房屋，土地使用权可以抵押。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十二条的规定，土地使用权可以抵押。第三十三条规定，土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。第三十四条规定，土地使用权抵押，抵押人与抵押权人应当签订抵押合同。抵押合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。拓展延伸；国有土地上未建造房屋的抵押权利与限制。