结论：村镇银行是一种特殊的股份制商业银行，不同于传统的国有企业。它们通常由国有银行（如中国银行）持有50%以上的股份，但同时也接受非国有资本，包括企业法人和个人投资，因此带有一定的政策性银行性质。村镇银行的设立是为了填补农村地区金融服务的不足，它们专为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。这些金融机构的功能多样，包括吸收公众存款，发放各类贷款，进行国内结算，承兑和贴现票据，进行同业拆借，以及提供银行卡服务和代理债券发行等。此外，根据国家规定，村镇银行还可能代理其他金融机构的业务，如政策性银行、商业银行、保险公司和证券公司的部分业务。总的来说，虽然村镇银行并非完全由国有企业控制，但它们在农村金融体系中扮演着重要角色，为农村地区的经济发展注入了金融活力。