城投集团是一种特殊的市场经营体，它兼具事业单位和国有独资公司的性质。这类机构的核心盈利模式是政府补贴，反映了政府在城市基础设施建设和房地产开发等领域的间接干预。其诞生于90年代初，随着政企分离政策的实施，城投公司被赋予政府在这些领域的职能，通常拥有深厚的政府背景和强大的经济实力。最初，城投公司的运作模式主要依赖财政拨款和担保贷款，但随着1995年《担保法》的出台，这种模式面临挑战。然而，2008年经济刺激政策的出台，特别是4万亿投资的推出，推动了城投公司的发展，商业银行开始大力支持国家重大项目和基础设施建设。随后，政府开始将公用企事业单位的资产注入城投公司，如供水、公交等，以增强其投融资功能。