新形势下国企改革思路框架的几点思考

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效率：国企改革清晰和单一的目标

——新形势下国企改革思路框架的几点思考

傅育宁

内容提要：套正与效率是人类社全所追求的两个基本目标，国有企业一直以来被视为一种特殊的

企业．其被赋予的经营目标混合着经济、政治、社会等各种目标，涵盖了奁正与效率两个方面，从而造成了短期博彝、预算软约束、激励不兼客等种种问题。“三个代表”思想及加入ｗＴ＿０．使得我国固企的目标清

晰化和单一化成为可能井显得必委。而将效率作为国盘清晰和单一的目标这一改革思路的确立，相信可以为国企改革开拓出许多新路。

关键词：固企改革效丰套正博彝

中图分类号：Ｆ文献标识码：Ａ文章编号：１００３—３９４７（２００３）ｏｌ—０００３—０５

一、问题的提出

在中国经济改革中，国有企业改革以其重要性和复杂性而一直居于中心地位。正如十五届五中全会明确指出的那样：国有企业改革是整个经济改革的中心环节。全世界的目光也都在注视着这场改革，许多人认为，中国的改革进入攻坚阶段，主要指的是国企改革进入攻坚阶段。美国《财富》杂志（１９９９年１０月２５日）曾评论到，（中国）改革国有企业意味着要面对这个国家中几乎所有隐藏的经济和政治问题：银行体系的危险状况，与地方间的关系，城市失业与社会保障，等等。面对这样一个许多矛盾错综缠绕其中的问题，我以为目前新的形势可以为解决这个问题提供新的思路空间。

所谓新的形势，主要包括两个方面：一是党的十六大将“三个代表”的重要思想确立为我们党的指导思想，并将其写入党章；二是中国加入ｗＴｏ，逐步融人全球经济一体化。我认为，在这样两个形势背景下，我们可以明确地提出国企改革一个新的思路，就是：改革目前赋予国企众多目标的状况，特别是改变将公正与效率这两个目标同时赋予国企的状况，对国企目标进行清晰和单一化，明确提出国企的目标就是追求效率、创造财富。按照这一思路，将可形成一整套新的国有企业管理、管理机制、管理方式。当然，我们这里所提出的将效率作为国企清晰和单一的目标，主要是指要卸下国企的负担，而并非指为了追求效率可以罔顾其他，惟利是图。追求效率的行为必须受法律框架约束，且企业作为一个社会单元应具有基本的社会责任感，这与效率目标并不矛盾。

“三个代表”重要思想是借鉴、吸收了全人类文明实践的杰出结果为我所用，在总结改革作者筒介：傅青宁，招商局总裁。

开放以来、特别是近１３年来我们改革开放实践经验基础上的智慧结晶。世界文明进步的实践和我们改革开放以来的实践，都集中衷明：市场经济和计划经济都只是资源配置的一种方式而已，并不代表资本主义或社会主义；虽然市场经济自身也存在许多不足，但相比较而言，市场经济是一种更为有效的资源配置方式；和发展生产力是推动社会进步的根本。正是正确总结了这些宝贵的实践经验，“三个代表”思想明确提出中国党作为执政党，必须将发展作为执政兴国的第一要务，将是否代表先进生产力的发展要求、是否代表先进文化的前进方向、是否代表最广大人民的根本利益，作为衡量我们一切工作得失成败的标准。可以说，这一重要论断的提出，是我们党思想、与时俱进的表现，打破了思想框框，使我们对许多问题的思考不再局限于首先要问哪个是资本主义、哪个是社会主义。落实“三个代表”，首要的任务就是要和发展生产力，创造财富、追求效率，为社会公正打下基础。社会主义追求的崇高目标是社会公正，但在社会主义初级阶段，在国家生产力尚不发达的情况下，必须效率优先、兼顾公平，在极大创造财富的基础上，最终实现高水平的社会公正。如果认同这样的理解，那么，将效率作为国企清晰和单一的目标就成为可能。

应该指出的是，强调效率，并不意味着社会公正无关宏旨。相反，社会公正是一个社会的最高理念，是得到广泛认同的价值基础，赖有这个基础，社会才能建立良好的秩序，追求不同利益的个人才能遵循共同的行为准则，社会力量才能得以整合。特别是对于像中国这样一个处于深刻转轨过程中的国家，改革愈深入，整个社会越需要建立新的社会公正感。ｔ｜：耳“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，实现市场效率和维护社会公正应由不同的组织去承担，国企作为牟利的组织追求效率乃其根本的职责。

如果说“三个代表”重要思想为将效率作为国企清晰和单一化的目标提供了可能性的话，那么加入ｗＴｏ就使之具有了非常迫切的必要性，加人ｗＴｏ，本质上意味着我们要参与全球的竞争，遵循全球的竞争规则。特别是面对那些通过市场在全球范围内配置资源的竞争对手，我们就必须要有世界眼光，置于全球内考察、寻求代表先进生产力、生产力的最好方式。作为我们国家经济体系中主要微观经济主体的国有企业，如果将公正与效率的目标揉杂在一起，如果在混杂不清的目标下企业扭曲的行为仍不能得到有效厘正的话，在开放、竞争的市场当中就难以谈什么竞争力。参与国际竞争，就必须具有与国际竞争对手同样的目标和行为：效率的目标，全力追求效率的行为。

二、回顾与目前的讨论

简要回顾与总结国企改革的历程及评述目前关于国企改革的主要讨论观点，可以帮助我们更好地理解和认识国企改革新的路向。

中国的国有企业改革是经济改革中的一个“最老的话题”，与中国经济改革渐进式道路一致，国企改革走的也是一条由易到难、逐步推进的路。其中有经验、有教训。从人类社会经济制度演进的规律看，任何经济制度的演进都是一个不断试错的过程。国企改革同样也不例外。

首先必须要肯定国有企业对促进我国由农业国向工业化迈进过程中的重要作用。我们国家的国有企业是为了在资金短缺的经济中去优先发展不具有比较优势的资金密集型重工业而形成的，正如林毅夫（《经济社会比较》２００２年第２期）所指出的那样：建国初期，出于赶超

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发达国家的愿望和战略的考虑，以扭曲利率、汇率、工资、物价、原材料价格为特色的宏观环境来降低工业企业的投资和经营成本，从而形成价格剪刀差。为保证经由剪刀差集中到企业的剩余会被投资国家优先发展的项目，企业必须国有化。也正是通过这一安排，使得中国迅速建立起了自己完整的工业体系，缩短了工业化进程。

但随着中国经济的发展和国有经济规模的扩大，国有企业的固有弊端开始逐步体现。作为中国经济改革主要内容的国有企业改革从上个世纪７０年代末开始逐步展开。总体而言，国企改革是一个思想的过程，也是一个对国企问题认识深化的过程。

一开始，我们认为国企的问题主要是缺乏自主权和缺乏激励，于是从１９７９年开始了以放权让利为主要特征的第一阶段的改革，给企业下放了１４项自主权，并实行了利改税等措施。这虽然在一定程度上增强了企业自身利益与经营努力程度的相关性，但由于放权后相应的约束机制未配套建立，许多新的问题逐步暴露。于是从１９８４年开始，国企改革进入以建立经营责任制为主要特征的第二个阶段，开始推行厂长负责制、承包制、租赁制等。这虽然在短期内明显地促进了企业效率的提高，但由于信息不对称、风险收益不对称等造成的承包指标难以准确厘定、短期行为严重等问题日益明显。

总体来看，直到１９９２年十四大将建立市场经济确立为改革目标之前，国企的改革取向都是在计划经济的框架内寻求改善办法；改革都是单兵突破，“头痛医头、脚痛医脚”，相配套的其他改革滞后；而且，改革也仅局限于经营权的调整，并未上升到产权改革和制度创新上。这种简单的调整式改革，引发了许多新的问题，其中比较突出的是道德风险问题和企业非理性扩张问题：在扭曲的价格环境中，一个国有企业的盈利或亏损，并不取决于企业的管理水平，而取决于它所面对的产品和投入价格的扭曲程度；在封闭的缺乏竞争的市场中，一个企业该有的盈利水平也没有客观的标准，在国家作为所有者和企业经理人员对企业经营存在严重的信息不对称的情况下，给企业经理人过多的自主权，反而造成经理人利用手中权力多吃、多拿、多用的风险问题。同时，由于企业利润的多寡对企业经理人的影响并不大，而企业规模越大经理人的权力就越多，在这种效用判断的影响下，经理人必然形成规模偏好，利用自主权在只要不亏损的最小利润的约束下，不顾风险大肆投资，追求规模最大化，最后形成许多窟窿。这类例子在我们身边随处可见。

正是由于认识到了这样一些问题，从１９９２年开始，国企改革从调整转向制度创新，以适应市场经济的要求，并在１９９７年的十五大上明确提出了要以建立现代企业制度作为国有企业改革的方向。十五届五中全会上又就国企改革和发展的若干重大问题作出了具体决定。这个决定虽然没有明确提出将效率作为国企清晰和单一的目标，但已经开始关注解决国企的性负担，尽量减弱赋予国企的社会目标、政治目标。

目前，对于国有企业改革根本出路的讨论，有两种代表性观点。一种是以林毅夫为代表的“市场竞争决定论”，他们认为企业效率与产权的归属变化没有必然关系，而与市场竞争程度有关，在充分竞争的市场环境中，企业间的激烈竞争会形成一种平均利润率，可以低成本地传递企业代理人努力程度的信息，成为所有者监督与考核经营者的手段，从而促进企业经营绩效改善。也有学者进而研究提出“超产权论”，认为在考虑竞争因素后，企业的治理机制与产权归属在长期的竞争均衡中是可以分离的。而另一种观点是以张维迎为代表的“所有权安排决定论”，认为适当的企业所有权安排是公司提升经营绩效的基础，效率最大化要求企业剩余索取权与

瓤巍；弧、酶纛滋蠡潮谶淌豳敞黼醚黼麟瓣蠹剩余控制权应该对应、匹配。这两种观点，在实际上涉及到了主流经济学迄今没有正确解答的

一个重大问题：产权制度与经济效率到底有多大关系。我们姑且不去评价这两种观点的正确与否，但应该看到的是两种观点都从同一个基本事实——传统的国企效率低下——出发，提出了不同的改革建议，并且二者都把效率假定为国企清晰和单一的目标。

三、单一效率目标与博弈优化

在国有企业目标混杂不清的情况下，国家出资者与国企经理人员之间的博弈对于出资者而言必然是一个不合理的博弈，主要表现在三个方面：一是短期博弈问题，二是卸责问题；三是

激励不兼容的问题。

首先看看短期博弈问题。博弈论研究结果表明，当博弈只进行一次时，每个参与者只关心

一次性的支付；但如果博彝重复多次，参与人可能为了长远利益而牺牲眼前利益从而选择不同

的均衡战略。要形成一种社会规范和达成理性合作，必须构造一种重复的长期的博弈，而构造这样一种博弈，就应该有个比较确定的环境和逻辑规则，也就是要使参与者对博弈支付函数有

比较清晰的认识和预期。但在国企下，经营者面对的是一个不确定的环境。国有企业的经

营目标一般都混合着经济、社会和政治的目标，其中既有市场效率的要求，又有社会公正的要求，而这些目标往往很少能清晰地表达出来，在优先次序上也没有保持一贯性，甚至目标本身

也经常变动。这样，屋企经营者就无所适从，他很难判断实现了哪一个目标才算经营的成功，很

难预期自己的努力多大程度上会得到回报和能使博弈重复进行下去。事实上，出资者代表也很

难作出这样的判断，这样，就使得国企经理人员很难有长期打算，难以有积极性从长期博弈角

度去选择均衡战略，进而很难进行良好的管理，特别是长期投资进行有效安排和管理。而如果

将国企的目标清晰化和单一化，只要创造财富和具有不低于平均水平的效率，就判定为经营成功，经营者就可获得相应回报并继续将这一企业经营下去。这样经理人员就会为使博弈重复进

行下去，调动最大潜能去提高企业的效率，追求效率的最大化。

二是关于卸责问题。可以这样说，只要目标混杂，就难免卸责问题。卸责（ｓｈｉｒｋｉｎｇ）是经济

学中的一个重要概念，指行为人对自己的行为结果不必负责任。由于国企的目标混杂，特别是

如果国企被赋予了效率以外的目标，那么实现这些目标的负担就天然地应由承担起来。而

在信息不对称的情况下，难以分清性亏损和经营性亏损，企业就会把经营不力的责任

卸给，把任何的亏损都说成是为了实现效率以外的其他目标而造成的亏损，在难以区

分性亏损和经营性亏损的情况下，只有把所有亏损的责任都背负起来，从而形成企业预算

的软约束。只要国企的预算约束没有硬化，国企经理人员的危机感就不会产生，国企追求效率

的要求就不会迫切。而只有将除效率以外的其他目标都扣除了，才不再负有给国企性

补贴和性优惠的责任，国企才难以将自身经营问题、管理问题的责任转移、推卸。这样，企，业经营好坏的责任才真正属于自己，其他有关股份改造、上市等产权改革和公司治理结构

的改革才有意义。

三是关于激励不相容的问题。在具有委托一代理关系的现代企业中，出资者与经营者间的

激励不相容、信息不对称、责任不对等是三个基本属性。正如通过一些制度安排，可以有效地改

善信息不对称的状况一样，现代企业也通过对剩余索取权的适当分配等制度安排，比较有效地

改善了激励不相容的状况，将出资者与经营者的激励都最大限度地引到了企业效率的提高上，

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使出资者与经营者的博弈成为一个纳什均衡。而国企由于混杂了不同的目标，特别是作为出资

者代表的国企主管部门又往往是某个社会功能的主管部门，其部门目标本身是多重的，这样，

效率往往并不成为作为出资者代表的主管部门的激励，或者最起码可以说不是其主要激励，国

企经营的好坏对其影响并不大，其更关心的是国企是否实现了其他的目标，如稳定、就业、巩固

执政基础，等等。而这些对于出资者代表具有激励的目标，对于国企经理人又不具有激励。这样．就使得激励不相容问题在国企内比一般现代企业显得更为突出，企业的许多行为不能成为

一种制度推动下的可以自动实施的行为，而必须靠加大行政力度和加大监督成本去推动。而如

果我们将国企的目标单一化为效率，相应的出资者代表的激励也限定为单一效率目标，就有可

能通过一些制度安排将出资者代表与国企经理人的激励共同引到效率的目标上，从而形成一

个满足基本激励相容约束条件的合作性博弈。

四、建议

如果我们能认同将国企的目标清晰化和单一化为效率这一改革思路的话，那么以下一些

措施就是自然而然的安排。

１．设置的国企出资人代表机构。要实现国企目标的清晰化、单一化，国企出资人代表

机构就必须于任何社会功能主管部门，并应明确它的惟一目标和惟一责任就是使所管辖

的国有企业创造效率。

２．出资人代表对国企实行市场化的管理。国企出资人代表必须尊重市场规律，通过市场

化的手段而非行政手段对国企履行出资人的权责，要建立起各种有效的激励和约束机制，特别

是对国企经理人的选择机制要实行市场化的原则，从是否能创造效率而不是以一个党政干部

的标准去选择国企经理人，同时对国企经理人的评价、激励、约束也完全按照企业经理人的通

行标准要求进行。出资人代表对于国企经理人具有选择权的同时，也要建立相应的机制使其对

选择结果切实负起责任。

３．改革和完善党对企业的领导方式。由于国企不再具有维护公正等效率以外的其他目标。党的组织在企业中的作用到底如何体现？党如何把对以效率为单一目标的国企的领导和党

的最高纲领相统一，是执政党在今天必须明确的重大课题。

４．统一国企的战略规划。从本质上说，全国的国企都属于同一利益主体，从资源使用效率

最大化出发，国企应在战略上具有统一的规划，以避免目前存在的国企间资源重叠使用、相互

恶性竞争的状况。国家应对国企的资产、产业结构进行必要的重组、调整，充分发掘国企资源的

配置效率。同时，在ｗＴｏ规则的允许下，应通过制定国企的统一战略规划，维护国家的战略性

利益。

（责任编辑：孙宽平）

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效率:国企改革清晰和单一的目标--新形势下国企改革思路框

架的几点思考

作者：傅育宁

作者单位：招商局

刊名：

经济社会比较

英文刊名：COMPARATIVE ECONOMIC AND SOCIAL SYSTEMS

年，卷(期)：2003，""(1)

被引用次数：9次

1.期刊论文王福林.贾生华代理效率——国企改革的核心问题-商业研究2002,""(18)

代理效率是指由于国企改革中所有权与控制权分离而产生的代理收益与代理成本的比例,是衡量国企改革成败的主要因素.通过研究国有企业改革代理效率的演进过程及与西方发达国家国有企业代理效率的比较,可以得出国企改革代理效率问题与企业所有制性质无关,而且应该改进我国国有企业代理效率的机制设计及实施对策.

2.学位论文向永胜产权、竞争、效率的关系剖析及其对我国国有企业改革的借鉴意义2002

中国目前正处于经济转轨时期,在这一阶段,国企改革及相关制度环境建设成为改革的焦点和中心.该文试图从当前关于国企改革争论的焦点出发,以新制度经济学理论为立论基础,一方面进行理论的分析和诠释,另一方面对中国国企问题进行深入探究,并由此提出国企改革的方向、道路和相关措施.该文正文部分包括五章内容,其框架结构分别为:第一章,分别剖析前人对产权、竞争、效率关系的观点、理论主张,并根据生产力与生产关系、制度内部规则和外部规则的理论和中国国企改革的实际情况阐述该文的论点:竞争对于效率更为重要,但产权改革必须先行.第二章转入对中国国企产权、竞争问题和改革历程及对国企改革中存在问题的实证分析和思考.其中重点突出产权问题的分析,指出中国国企产权及由此引起的委托—代理区别于一般委托—代理的特殊性,因而治理的核心应在于培育真正意义上的支配者.第三章对制度及其相关理论进行了概述,并从中国国企改革的制度创新障碍和紧迫性出发,指出必须对国企存在的合理性、国企规模与边界、国企改革的主动性和速度问题上有深刻的认识和观念更新.第四、五两章是该文对中国国企改革制度创新的路径探讨和建议.第四章提出产权制度创新的思路.提出外部产权主体明确和内部治理结构完善,推动人力资本产权化等来实现产权清晰,并加强产权保护和完善信用制度.第五章提出了市场制度创新思路.重点探讨职能转变、资本市场和经理市场创新以及实现养老等社会保障制度改革等四方面,以达到塑造良好竞争环境,培育市场竞争主体,实现按市场规则办事,公平竞争的目的.

3.期刊论文胡元东国企改革中效率与公平探析-现代商贸工业2010,22(11)

通过对中国国有企业改革中企业绩效数据的分析,肯定了国有企业改革所取得的成绩,同时也系统的概括了改革后存在的不足之处.结合我国的实际情况,提出了关于国有企业改革的性建议,以至于进一步提高国有企业的竞争能力.

4.期刊论文杨海燕.鞠晴江对国企改革目标的再认识-重庆邮电学院学报（社会科学版）2004,16(3)

中国国有企业的经营目标在改革前呈现多元化,涵盖了公平与效率两个方面.而目标多元化则被认为是过去国企经营效率低下的重要原因.但改革又能否将目标单一化?从宏观来看,国企改革目标应兼顾效率与公平两个方面,但两目标间应有优先顺序;从微观来看,改革目标在不同行业的企业间应作分解,企业目标则应单一化并呈现差异性.

5.学位论文张桂芳对证券市场的效率问题与国企改革的分析和研究1998

6.期刊论文孟伟.MENG Wei国有企业改革的若干问题研究-边疆经济与文化2007,""(10)

公司治理结构的本质是所有权与经营权分离后资本所有者利益如何保障的问题.随着我国国企改革的不断深入,完善公司治理结构已成为顺利完成国企改革的重要手段.我国国企改革的根本原因是存在低效率.我国国企在治理结构改革中应注意产权安排问题;委托-代理问题(规避内部人控制产生的风险).

7.学位论文吴涛我国证券市场的绩效研究——基于国企改革的制度经济学分析2007

我国证券市场作为中国经济改革的重要工具和载体，诞生于中国经济从计划向市场转轨的宏观背景之下，已经成为社会主义市场经济框架中一个不可或缺的组成部分。然而，由于我国证券市场脱胎于计划经济，先天地带有一些计划经济所遗留下来的性缺陷，加之发展时间短，速度快，在各个层面上都存在一些较为突出的问题，严重制约了证券市场作用的充分发挥。迄今，证券市场仍然处于较低层次的发展阶段，其突出的特点是低效率。较低的效率影响了证券市场资源配置职能的发挥，必将拖累整个金融市场的稳定和宏观经济的发展。

论文分析了我国证券市场效率低下的深层次的原因，指出其中制度缺陷是证券市场低效率的根源。而这些制度性缺陷中最为根本的是，出于“父爱关怀”，受“诺斯悖论”影响的按照“路径依赖”原则对由强制制度变迁形成的证券市场进行频繁的不当干预。同时国有企业正是凭着的这种“关怀”转轨不转制，内部人员更是利用国有出资人的缺位，以利己为出发点从事进行各种违规交易，对证券市场的有效运行构成了极大威胁。

本文认为，提高我国证券市场效率，必须通过制度创新，实现市场发展模式由“控制型”向“市场取向型”演进；在市场功能的定位上，由为企业融资为主向提高资源配置的效率为主转变。同时国有企业继续深化股份制改革，尽快建立起现代企业制度。具体措施包括：矫正角色定位，解除的隐性担保责任、严格市场标准，消除上市公司质量隐患、建立健全上市公司退出机制以及提高违法违规行为的机会成本，建立连锁责任追究制等。 本文的创新之处在于：从制度经济学的角度对国有企业和我国证券市场深层次上的直接关联性进行深入探讨，指出国有企业改革的深层次矛盾之所在及对证券市场绩效的影响。同时结合目前的股权分置改革这一现实问题指出证券市场在功能上的缺乏和效率上的低下。这对于提高我国证券市场的绩效有极强的现实意义。

8.期刊论文刘蕴国有企业改革与社会公正问题研究-西南大学学报2004,6(5)

市场经济从本质上说是一种公正经济,国有企业改革作为我国经济改革的核心内容,在追求经济效率的同时,必须重视实现和推进社会公正.不可否认,在国企改革过程中产生的社会不公现象,影响了改革的进程,甚至威胁到社会的长治久安.应当尽快建立和完善社会保障体系,在国企改革和社会公正之间找到最佳的平衡点,促进国企改革在维护社会公正的前提下展开.

9.期刊论文刘艳红国企改革对企业内部审计的影响-商业经济2006,""(7)

随着国企改革的不断深入,对现行企业内部审计的范围和内容提出了新的挑战和要求.现行企业内部审计的内容将更加复杂多变,审计对象的范围不断扩大.需要运用先进科学的审计方法,以规避审计风险,提高审计效率和审计质量.

10.期刊论文廖家勤公共财政与国企改革--兼评提高自生能力是国企改革的根本出路的不可行性-南方经济

2004,""(9)

公共财政的内在属性决定了市场经济下的国有企业只能是提供准公品不以赢利为目的公共企业.国企改革之所以未能解决国企效率低下的根本问题,关键就在于没有按公共企业的性质对其重新定位,而是在承认既有国企存在的合理性的前提下来"搞活"国有企业的,因此提高自生能力不可能是国

企改革的根本出路,国企改革的根本途径只能是按照公共财政的基本要求走公共企业之路.

1.陈永霞.贾良定.张君君所有权与进入权分离--国企改制的性质与效率分析[期刊论文]-南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学） 2005(2)

2.关业文一站式电子政务行政许可服务平台建设绩效及其影响因素研究——以肇庆市为例[学位论文]硕士 2005

3.孟令国中国企业管理层隐性激励机制研究——兼论显性激励的不完全性[学位论文]博士 2005

4.白永秀.严汉平试论国有企业定位与国企改革实质[期刊论文]-经济学家 2004(3)

5.陈凌.熊艳艳从到市场:国外国有企业民营化文献综述[期刊论文]-经济社会比较 2004(3)

6.袁仲雪中国高校校办企业改革研究[学位论文]硕士 2004

7.肖劲松上海国有中型房地产开发企业改革与发展对策研究[学位论文]硕士 2004

8.于克信国有企业改革过程中的管理重组研究——一种打破并重构组织惯例的理论模型与实证分析[学位论文]博士 2004

9.吕庆华国有企业盈利性目标及其实现方式探讨[期刊论文]-求实 2003(12)

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