行政执法模式的创新与思考

　　　　　　　　　　　　　——以网络行政为视角　

杨勇萍　李祎∗　

摘　　要：网络应用的普及，网民数量的激增、网民诉求的高涨以及网络舆情的强大，使得行政机关在行政执法模式上发生转变。行政机关从传统的现实行政，转向新兴的网络行政，这是我国行政执法模式为应对网络时代的需求的必然趋势。发挥网络行政的功能，不但要求充分利用互联网集中，监督行政权力的合法运行，同时也要求积极利用网络技术平台提高自身的行政能力、完善行政执法的方式，降低行政执法的成本，提高行政执法的效率。　

关键词：行政执法模式；网络媒介；网络行政；行政理念　

随着经济全球化、信息网络化的发展，网络传媒已经成为一种重要的公共力量，一种能够影响社会的“软权力”，具有其他力量无法比拟的魔力，没有人能回避这种力量。早在２００８年，总在人民网考察时指出：互联网已成为思想文化信息的集散地和社会的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地。①２００８年以来，从到地方，互联网行政开始由浅层次的单向交流，向深层次的双向沟通发展。特别是在２００９年全国期间，总理与网友在线交流时对互联网的功能阐释：群众有权利知道在想什么、做什么，并且对的提出批评意见，也需要问政于民、问计于民，推进政务公开和决策的民主化。　

网络传媒为什么会如此迅速地进入我们的政治生活呢？要考究其中的原因，需要对我国行政执法模式的历史演变进行梳理。　

一、　行政执法模式的历史演变　

什么是行政执法模式？解决这个问题之前，有必要先弄清楚模式的含义。Ａｌｅｘａｎｄｅｒ给出的经典定义是：每个模式都描述了一个在我们的环境中不断出现的问题和该问题的解决方

∗　杨勇萍（１９６３－－），女，湖北枣阳人，中南财经大学法学院副教授；李祎（１９８５－－），女，河南商丘人，中南财经大学与行专业２００８级硕士研究生。　

①　：《在人民日报社考察工作时的讲话》，载２００８年６月２１日《人民日报》第０４版。　案的核心，通过这种方式，你可以无数次地使用那些已有的解决方案，无需再重复相同的工作。由此我们可以得出，所谓行政执法模式就是解决行政执法这类问题的方，把解决行政执法这一类问题的方法总结归纳到理论高度，就是行政执法模式。行政执法模式强调的是形式上的规律，而非实质上的规律，是前人积累的经验的抽象和升华。我国的行政执法方式和手段，从建国以后至今，经历了曲折的变化过程，并随政治环境的变化而起伏波折。总的来看，２０世纪８０年代以前，、计划与行政命令占主导地位，法律覆盖领域狭小、在行政管理中的作用有限。自８０年代以后，市场方向的改革带来了行政管理方式与手段的重大变化。随着科学技术的进步以及互联网在我们生活中的普及，我国的行政执法模式出现了一些新的方式和手段，如网络执法与网络行政的大量运用。　

（一）从“管理型”到“执法型”的转变　

１、“行政”与“管理”难分难解。长期以来，人们一直将行政等同于管理。我国古书中所谓“召公、周公行政”，即指国家政务管理。①《汉语大词典》对行政的释义有二：其一为“执掌国家政权，管理国家事务”；其二为“机关、企业、团体等内部的管理工作”。②可见，无论古今，行政均指管理，管理无论内外，均可谓之“行政”。在许多外国学者的著述和词典、辞典中③，通常也将行政与管理等同，如德国学者平纳特在其所著《德国普通行》一书中说，“行政”一词常用于超出公法的其他地方，例如“家务管理”、“财产管理”等形式。这里提到的行政（作为行依归的行政），乃是国家机器及其组织的“公共行政”（公共管理）。④原苏联行学者更是不仅将行政等同于管理，而且将行定义为“管理法”。⑤　

２、计划经济时代的“管理型”行政。建国后，我国处于计划经济时代，国家机关也有立法机关、行政机关和司法机关之分，但作为立法机关的人民代表大会很少立法，甚至很少开会，很少制定和发布决议、决定。从而行政的基本职能和任务不是执法，不是执行人民代表机关的决议、决定，而是执行党的，执行的计划，执行领导人的指示，执行上级的命令等。行政的依据主要是红头文件和行政长官的指示、命令。直至２０世纪７０年代末８０年代初，我国行政各领域尚处于基本无法，甚至完全无法的状态，此时的行政还只是“管理”（行政管理），而不是“执法”（行政执法）。尽管这个时期的行政管理与半个世纪或一个世纪以前的行政管理在内容和范围上已经有了很大的变化，但是性质上并没有根本转变。这主要与当时的社会背景和人们的思想观念密切相关。中华人民共和国成立之后，我国当时的国内外形势是十分严峻的，对内要防止残余势力的反扑，对外要防止帝国主义对中国的侵略，在那种形势下行政工作要做的是便于及其职能部门、工作人员对社会进行管理。　

①夏书章：《行政管理学》，山西人民出版社１９８５年版，第１页。　

②罗竹风主编：《汉语大词典》，汉语大词典出版社２０００年版，第９１５页。　

③高永伟主编：《新英汉词典》，上海译文出版社１９８５年版，第１５页；《俄华大辞典》，时代出版社１９５６年版，第１１页。　

④　［德］平纳特：《德国普通行》，朱林译，中国大学出版社１９９９年版，第１５页。　

⑤　［俄］瓦西林科夫：《苏维埃行总论》，姜明安等译，北京大学出版社１９８５年版，第１—４页；［俄］波巴瓦伊：《苏维埃行总论》，法律出版社１９８２年版，第１页。　３、“管理”到“执法”的转变。随着我国政治和社会的稳定，经济的发展，人们政治、法律意识的提高，特别是随着福利国家理念在我国的传播，行政权对人民权益的侵害越来越受到人民的关注。人民也越来越意识到对行政权控制的重要性。①对行政权最有效的控制便是行政立法，从法律上限定行政权。我国行政从“管理”到“执法”的转变（即性质上的根本转变）是从８０年代中期开始的。１９８４年，当时的全国常委会委员长彭真同志在一次与新闻界人士的座谈会上明确提出我们国家要开始一个历史性的转变：“要从依靠办事逐步过渡到不仅依靠，还要建立、健全法制，依法办事”。②此后，国家立法，特别是行政领域的立法，明显加快了步伐。１９８４年至１９９０年制定的法律和重要行规就达几百件之多。我国的行政在整体上应认为已初步实现了由“管理型”到“执法型”，由“人治型”到“法治型”的转变，行政管理在很大程度上已转化成了行政执法。③　

（二）网络行政－－－－行政执法模式的新形式　

面对实践中遇到的各种新情况、新问题，原有的行政方式已逐渐显现出难以灵活应对新环境和有效解决新问题的无奈与困惑，这就使得应用先进的科学技术辅助行政管理的需求表现得比以往任何时候都更加强烈。网络正在促使一个崭新的行政执法模式逐步成型，网络行政的核心价值取向是民主、公开以及行政机关与公众的互动，其基本目标是改善行政机关的公共服务，提升行政的治理水平。　

１、网络行政的含义。互联网可以最大限度地集中民智、集合、集约民力，通过互联网联系群众、凝聚民心、开展工作，已经形成一种普遍现象，成为衡量行政水平的重要手段。网络行政是相对于传统的现实行政而言的，是快速发展的现代电子信息技术行政方式相结合的产物，是指各级行政机关应用现代信息和通信技术，通过网络进行开放的交互式行政和服务，实现行政流程的重组优化，超越时间、空间和部门分割的制约，全方位地向社会提供优质。规范、透明、高效的管理与服务。网络行政的核心就是各级行政机关运用和依靠网络，提高民主行政、科学行政和依法行政的能力，并通过科学分析和合理运用，使网络最终体现在公共决策和执行过程中。　

２、网路行政的特点。　

（１）时代性。信息网络技术给人类社会带来了无限的发展空间，创造了无限的机遇，行政机关在此影响下，开始变革传统的行政执法模式。众所周知，任何一种组织结构要发挥其应有的功能，必须与当时的社会、历史以及文化环境相吻合。信息技术带来的最大影响之一就是缩短服务提供者与接受者之间的距离，使行政主体的运作处于开放状态。网络行政正是体现了当前信息化时代发展的要求。　

①关保英主编：《行思想史》，中国大学出版社２００８年版，第５４４页。　

②　载１９８４年４月８日《人民日报》第１版。　

③其实“行政管理”与“行政执法”在字面涵义上并非是对立的，在现代，行政管理也必须通过行政执法实现，行政执法就是实施行政管理。但是，这里使用“行政管理”与“行政执法”是将二者作为行政的两种特定模式，赋予了二者某种特定化的涵义：“行政管理”特指人治状态下的行政，此种行政以长官意志为依归；“行政执法”特指法治状态下的行政，此种行政以体现人志和利益的法律为依归。　（２）虚拟性。网络行政从某种意义上讲是虚拟的，网络行政以电子信息技术为媒介扩大了行政机关活动的范围和空间，正如有学者所言，“使活动从单一实体环境到另外的虚拟环境，从而增加了行政的空间和资源，使行政输出从原来直接的实体输出增加为实体输出和虚拟输出两个通道。”①任何个人、组织可以直接通过交互式的网络技术手段表达和传递信息。公众通过网络与行政机关打交道；行政机关也是在通过网络履行职能和行使权力，并通过网络收集、分析反映社会状况以及公众和企业的要求、意见等数据资料，为其做出决定提供依据。　

（３）超越时空性。不同地区和部门通过网络进行连接，相互之间协调与合作，增强了行政效能，突破了原有的行政机关的封闭与阻隔，网络一体化的实现可以突破地域的。

②正如卡斯泰尔在《网络社会的崛起》中指出的：“网络通过改变生活、空间和时间等物质基础来构建一个流动的空间和无限的时间”；网络行政的推行，可以使行政机关内部之间、行政机关与公众之间，在互联网上实现直接双向互动的信息交流，公民、法人和其他组织可以不受空间和时间的，全天候接受无缝隙的“一站式”服务，“２４小时”，这样使与公众间的联系变得更为紧密。　

（４）无纸化。传统行政中要求必须以书面形式进行的行政行为，现在可以通过电文数据的方式进行；原先需要行政公务人员与公众面对面进行的行政行为，可以转为以电子设备作为中介，公众通过网络向行政机关提出申请或要求，行政机关以电子形式进行回复，呈现出无纸化的特点。行政机关采用计算机及网络技术，使行政机关文件的生成、修改、存储、发送与接收都可以实现无纸化，有助于提高行政机关的工作效率，减少公文差错。　

３、网络行政的内容。网络行政的内容十分广泛，从范围上看，可以分为三个方面：　（１）内部行政方面。行政机关内部的电子化和网络化办公和行政机关之间通过计算机网络进行信息共享和实时通信。行政主体的会议通知、信息传达、宣传、法规颁布、意见调查等，均可以电子邮件的方式处理，加快信息的流通，提高行政效率。　

（２）行政服务方面。行政机关通过网络与公众进行双向的信息交流，在网上设立电子法律、法规资料库，提供法律法规检索和法律援助。又可以开展在线办理、、网上申请、网上报名、网上交税、市民办事、企业办事、行政许可网上申请、工商局网上年检、网上查询交通违章信息、护照申请以及水电费收取等项目。还可以处理各种社会福利如事业保险、养老保险等问题，通过网络将的各种社会福利支付给收益人。　

（３）监督行政方面。拓宽了行政监督范围与途径，可以开展网上复议，网上起诉等新的权利救济形式。相对人对行政决定不服的，可以在网上进行复议、起诉，这就减少了现实中行政复议和行政诉讼的时间和金钱成本，而且网上复议、诉讼避免了现实中由于对权力的畏惧而忍气吞声的局面，可以更好地监督行政主体。　

①刘宝润：《对电子政务与电子概念的理解和关系比较》，载《天津职业院校联合学报》２００６年第４期。　

②杨桦、廖原：《论电子政务与行治》，湖北人民出版社２００８年版，第７７页。　二、网络行政模式出现的必然性　

从“管理型”、“人治型”行政到“执法型”、“法治型”行政，再到网络行政，这显然不是一个单纯管理方式、方法变革的问题，尽管其中包含着管理方式、方法的变革，并且管理方式、方法变革在整个行政执法模式转变中也占有重要地位。行政执法方式的转变和手段多样化是现代公共行政发展的必然结果。①网络行政模式是信息技术发展与行政改革相结合的产物，是各国建立高效的必然选择，它的出现具有历史必然性：　

（一）是行政执法方式由集权转向民主的要求。民主要求社会公众有广泛和平等的参与机会，民主行政要求公众的需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利或利益应高于行政机关自身的利益扩展和利益满足。②网络恰恰迎合了民主政治发展的这一需求，为公众行使民主权利和参政议政开辟了一条有效的途径或者说是提供了一个技术手段。③网络对于民主的促进作用可归纳为参与的便捷性和主体的性。网络使得公民无需别人代表自己，公民本人即可自主地利用网络来行使言论自由权利，使得直接民主有了相应的空间。网络行政本身就是网络技术与现代民主理念相结合的产物。网络行政提供了互动平台，行政机关信息上网，公民接受、处理信息的能力也得到了加强，并且公民参与与表达利益的费用低廉，公民参与的可能性无限扩大。　

（二）是行政执法方式由封闭转向公开的要求。公开是行政民主化的基本标志，也是行政执法的基本原则。行政执法方式由封闭到开放，将建立一个非常有意义的平台，这个平台有利于公民、法人和其他组织主张权利，参与和监督执法过程；有利于改善执法者与公民、法人和其他组织的关系，提高其他参与者的地位和作用；有利于抑制非法交易、减少行政。网络没有属地划分，具有巨大的公开性，网络行政正是行政执法方式由封闭转向公开的结果，是行政执法方式由封闭转向公开的一个很好的途径。　

（三）是行政执法方式由双边转向多边的要求。行政执法方式有双边转向多边是行政执法主体与行政相对人及行政相关人的革新，实现行政执法由“行政主体←→行政相对人”方式向“行政主体←→行政相对人＋行政相关人”方式的转变。这一转变赋予了行政相关人在行律关系形成和变更中的程序和权利，将更有利于保护行政相关人的权益，并促进行律关系稳定。而且进一步增强行政执法的社会参与性，积极推动行政民主化的进程。由于网络信息传递的快捷，网络是个公众参与的平台，网络行政体现了行政执法方式由双边转向多边这一转变。行政相对人给行政机关的留言或者行政机关将行政处理过程或者结果放在网站上，这都可以使行政相关人在第一时间看到行政争议的启动、处理，从而使行政相关人参与到行政争议的处理中。　

（四）是行政执法方式由刚性转向柔性的要求。柔性化要求行政执法方式由权利转

①彭贵才：《行政执法理论与实务》，北京大学出版社２００５年版，第３１２页。　

②杨桦、廖原：《论电子政务与行治》，湖北人民出版社２００８年版，第６４页。　

③齐爱民、刘颖主编：《网络法研究》，法律出版社２００３年版，第７５页。　向保障权利。①长期以来，由于官本位观念、执法人员素质低下等方面的原因，当然也包括制度方面的原因，行政执法总以强力姿态出现，执法方式简单粗暴甚至野蛮霸道。随着我国法治化进程，我国的行政执法方式也渐渐向柔性化靠拢，网络行政体现了这一要求，互联网的普及，使行政机关与行政相对人在网上交流成为现实，这样既方便双方的交流，又可以节约行政执法成本，包括行政相对人可以少走弯路，获得权益的保障和权利的救济，这不能不说是行政执法方式柔性化的体现。　

（五）是社会转型时期公民利益诉求表达需要的必然要求。网络媒介的大面积普及，为公众的政治表达和政治参与提供了广阔的空间。２００９年１１月底，中国互联网络信息中心发布的《第２４次中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国网民已达３．６亿，较２００８年底增长１３．４％，继续领先全球；报告还显示，我国网民规模、宽带网民数、国家顶级域名注册量等三项指标仍稳居世界第一，网络普及率稳步提升。我国数量庞大的网民在网上发表意见、交换信息，把一些生活中提出迫切需要解决的问题，及时、不断地提出来，以引起社会和有关部门的关注，使问题得以快速解决。网络行政正是迎合公众的这一诉求，网络行政模式下，公众足不出户即可把自己的想法、意见传递到行政部门。　

（六）是我国行政主体行政执法理念的不断转变与更新。这是因为“理念是所有制度的惟一基础”。②建立正确的行政执法理念将会对行政执法实践起到不容忽视的指导作用，必将有助于我国行政执法水平的提高。总在十七大强调建设服务型，这说明在政治文明不断发展的现代社会，广大人民群众的主体地位得以尊重和保障，他们对于受自己委托的和执政者的政治行为，享有知情权、参与权、表达权和监督权，从而使各种的制定和执行符合最大多数人的意志和愿望，最大可能地实现社会正义和公平。在和谐社会建设中，将承担更多的服务职能，以服务为导向，这就对我国具体行政执法机关及人员提出了更高的要求，所以要在理念上率先转变，以适应现代社会所要求的“服务主义”精神。网络行政正是适应这一行理念的需求，网络行政为公众办事节约时间和金钱成本，可以更好地服务于公众。　

三、网络行政模式的功能和价值　

网络行政作为一种新型议政、问政方式，创新了民主形式，使各种社会力量“汇聚”到网络上，形成民间的强大磁场，成为中国特色政治文明的一道亮丽的风景线。③　（一）提供集中民智、集合、集约民力的新平台。网络的应用和普及，为广大网民参政议政提供了广阔的平台。由于网络的方便快捷、时效性高和传播速度快等优势，使得网络舆情成为当今中国社会公民的民愿与诉求的风向标。作为行政机关，应以积极的态度面对网络在集中民智、集合、集约民力上的作用，在制定法规、规章，以及执法的过程中，

①肖金明、冯威：《行政执法过程研究》，山东大学出版社２００８年版，第５８页。　

②姜明安：《行政执法研究》，北京大学出版社２００４年版，第２７１页。　

③　《“网络问政”考验执政能力》，载《政工研究动态》２００９年第１３期，第４６页。　

应充分和慎重的关注网络上的民愿与诉求。所以，的网络行政为行政决策提供了集中民智、集合、集约民力的新平台。　

（二）丰富与群众联系的途径，实现行政执法方式上的多样化。通过在线访谈、网民对话、公开邮箱、开博客、建ＱＱ群等拓宽了与群众联系的途径。现实中公民参与社会管理的不足，可以通过网络弥补。在信息化时代，实际上形成了两个场，一个是由报纸、广播、电视、期刊等媒体形成的传统场，另一个是由互联网、手机等媒体形成的新兴场。事实表明，网上回帖的确是畅达的好形式，网络不仅能让弱者表达不同意见，更能让民众在传统大众传媒上无法实现的个人言论自由得到展现，这成为实现公民权利、参政议政、谏言献策的有效途径，很多不错的建议都得到了采纳。　

（三）加强与民众的互动。现代行治社会，行政执法行为已经由过去被认为是一种主权者的命令理念向人性善的基本价值演变。基于这种人文精神，行政执法行为是行政执法主体在相对人合作下所为的一种公共服务行为。网络实际上是一个上传下达的好桥梁、好渠道，也是一个信息平台、协助管理平台。由于重视网络，执法人员开始自觉地依靠内心的民本情怀，依靠与民心相通的道德律，做到了问政于民、问计于民、问需于民。行政部门设立了一些网上调查、留言板、网上论坛等栏目，这为与民众的交流提供了便利的条件，有利于建立良好的政民关系。　

（四）有效监督公权力的合法合理运行。在行治不断发展的现代社会，广大人民群众的主体地位得以尊重和保障，他们对于受自己委托的和执政者的政治行为，享有知情权、参与权、表达权和监督权，从而使各种的制定和执行符合最大多数人的意志和愿望，最大可能地实现社会正义和公平。比如有些部门建立网站，网站上公开的信息以及对有关事件的处理报告等，给群众提供了一个很好的监督的途径，这也是当前信息公开所要求的，而且更有利于防止执法权力专横，有利于实现行政相对益的保障。　

（五）提高的行政效率，降低的行政成本。如即时通讯视频系统召开会议、邮箱、留言板ＢＢＳ、论坛等渠道反映民情，及时解决民众问题。比起传统的执法方式明显提高的行政效率。视频会议的召开具有即时、即地的特点，需要参加会议的人就地参加，而不再需要从不同的地方聚集到一起，这就节约开水的时间，避免了一些不必要的费用开支，在一定程度上提高了的行政效率，降低的行政成本。留言板ＢＢＳ的运用，只要给留言，就可以让知道自己的需求、想法，这就避免了本人直接到部门的而产生的费用和时间成本，不仅降低了行政成本而且提高行政效率。　

（六）彰显公开透明的行政形象。法国启蒙思想家孟德斯鸠说过一句堪称经典的话，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验，一切有权力的人使用权力一直到有界限的地方休止。”权力导致，绝对的权力导致决对的。所以现代需要像玻璃鱼缸中的金鱼，应当时刻置于公众的监督之下，就像一壶已经烧开的水，如果还使劲捂着盖子，结果只能是连壶底都被烧穿；而盖子一揭，尽管有可能会烫着自己的手，但沸腾的也就会变为蒸汽慢慢消散。网络行政这种民主和现代科学技术结合物的出现，使以往的信息封堵变得不可能。这就要求行政公务人员要深刻意识到在信息化时代的新形势下必须要敢于增强透明度，直面公众。　

四、网络行政的现状分析和完善建议　

网络行政的开展尚处于起步阶段，作为一个新事物，不可避免存在一定的问题和缺陷：　（一）网络行政的现状分析。　

１、制度层面：　

（１）缺乏统一的网络行政建设指南。目前无论还是地方，都没有对网络行政进行全面规划，各有各的标准，呈现多样化，对网络行政缺乏行之有效的组织方式和管理办法，在全国还没形成将网络行政充分有效地开发和利用的态势，网络行政存在着、运行机制上的问题。如果继续让这种各搞一套的局面发展下去，将来行政机关与公众之间及行政部门之间的互联互通势必难以实现。　

（２）缺乏相应的法律支持。“任何文明的社会都离不开法律，法律是解决各种纠纷、维持社会秩序的重要工具。网络社会也同样需要法律来对其进行恰当的界定和规范，指导和激励其进一步发展。”①网络对社会的影响并非虚拟，而是现实的，网络行政既可以让虚假丑恶无处遁形，也可能带来非理性“惩恶”的民粹暴力，缺乏法律规范，已成为网络行政的最大硬伤。②因此，对网络依法依规进行监管十分必要。与西方国家相比，我国网络行政发展较晚，相应的立法还处于探索阶段。当前，属于法律层面的网络立法只有一个，即全国常委会颁布的《关于维护互联网安全的决定》，其他立法位阶较低，以部门规章为主。而且在这些立法中，主要的内容和价值定位都在于监管，以保护某一权利或者利益为目的，立法对相关危害社会或者他人利益的行为进行禁止，而没有法律或者法规甚至规章从促进网络参与的角度作出规定。　

２、行政主体的网络行政能力遇到了挑战：　

（１）网络没有属地划分，在现实中，各地基本遵循属地管理原则，网络事件的特点，是各地网民就某一地的某件事形成快速的、规模性的聚集，有关部门要在短时间内整合现有资源，做到快速联合反应，确实是对行政能力的考验。谁都无法否认，网络已经成为各种信息、思想、言论的集散地，忽视网络的存在或者一味采取封堵的，躲避主义、鸵鸟或者堡垒意识，都不是一个合格的行政人员。执法人员的素质和技能是否能适应新的工作环境，将直接影响行为的效能能否得到充分发挥。这就要求行政工作人员要触网、用网，学会在网络世界中工作，提高在网络时代的行政能力。　

（２）网络中突发事件的处理与应对能力问题。网络媒体由于其使用上的便捷性和广泛性，

①谢新洲：《网络传播理论与实践》，北京大学出版社２００４年版，第１７４页。　

②傅达林：《“网络反腐”尚需法律支持》，载《党政干部文摘》２００９年第７期，第２７页。　突发性事件等热点问题很容易在网上形成波涛汹涌般的，一起突发事件，往往瞬间就会有海量跟帖，当事人有口难说是与非，很快形成“网络审判”之势。还有人趁机散布对社会的不满，对他人进行恶意人身攻击。而要引导好这股强大的，必须即时发布信息，力争在最短的时间内把党和的主张、处理问题的态度和解决问题的做法等告知广大网民，从而使谣言等不良消息的传播空间遁形无踪，这可有效地满足公众的知情权、化解他们心中的疑惑和矛盾，从而以最快的速度把网络和公众情绪引导到健康理性轨道上来。　

（３）网络中非理性问题的处理与应对。传统媒体以公开、真名实姓的方式传播，而互联网则以隐匿、虚假、虚冒的方式传播。从心理学和传播学角度分析，当人处于公开状态时，说话做事都会顾忌到法律、规则和规范等的约束，多以理性姿态出现；而在非公开状态，人说话做事就容易失去约束，流露出情绪的过激性，这一定程度上使互联网成为社会各种情绪的渲泄途径。①因此少数人缺乏为自己在网络上的非理性行为承担责任的意识，网民情绪化地参与网络传播，若再有敌对势力想利用网络达到不可告人的目的，就会使网络传播更具有冲突性、震荡性和破坏性。　

（４）网络行政行为方面：网络行政的公信力遭遇考验。通过网络实施的行政行为影响范围很广，一旦失信其负面效果难以估算。这使人不能不想到不久前的“周老虎”事件，上级部门在事件发生后并没有非常及时地参与到这个事件当中来，拖延近十个月后，部门才发布调查结果：“周老虎”是一只纸老虎。这样的做法显然使在这场网民探寻的战中没有切实掌握主动权和主导权，最终损害了的公信力。目前亟需加强网络行政的公信力。关键是要防止执法人员做摆设、作秀。要保证，有人提出来问题，就能得到重视，行政执法人员们会认真地去做。　

３、网络行政监督方面。　

（１）绩效评估缺乏公众参与。把绩效评估纳入到网络行政中作为考察管理、服务质量和水平的重要措施，可以加强对效能的监督，促使根据社会公众需求提供公共信息和公共服务，又根据社会公众对网络行政提供的公共信息和公共服务的满意度来评价绩效，从而确定网络行政为社会公众服务、具有更高效率、更好服务品质和更低行政成本的管理模式和运行机制。网络行政的实施加强了与公众的互动，为公众参与绩效评估创造了便利条件。目前我国网络行政系统，并没有使公众参与到绩效评估中，这是有待加强的地方。　

（２）网络行政中网站管理者的责任问题。网络行政的实施，从原来的行政机关、行政相对人双向行律关系，而转变为网络管理者的参与。网络行政中网站管理者又承担什么样的责任呢？在网络进行留言、聊天、评论、发贴时涉嫌实施“网络暴力”应该怎样追究其法律责任并不是一个轻松的话题。网站的管理者只须承担删除责任，避免不良影响进一步扩大还是应当承担审查责任，避免社会危害性的发生？当网络言论已经造成不良的社会影响或

①肖芃：《试论网络传播对社会管理的影响》，载《湖湘论坛》２００６年第３期第２０页。　使受害人蒙受损害时，网站管理人只有配合责任还是赔偿损失？在网络行政中，网络管理者的责任构建是不容忽视的，目前我国在这方面还是缺位状态。　

（二）完善网络行政的思考。　

１、针对制度层面，我们可以采取以下做法：　

（１）统一网络行政的组织和标准。推动行政信息化和网络行政关键要搞好整体规划，制定统一的技术标准，这是国外发展网络行政的一条普遍经验。我们可以借鉴美国经验，在各级及其工作部门设置首席信息官，并由他们组成信息委员会，以确保网络行政建设的专业化和实施的统一化。①这样就可以在全国范围内进行对网络行政的整体规划，对网络行政进行体系化建设。　

（２）建立健全网络立法制度，规范网络行政。任何立法都必须在一些基本原则的指导下进行，这种立法原则是在立法过程中乃至以后的执法中都能起主导作用的准则，是这部法律的灵魂，相对于具体的法律规范，它更具指导性和概括性。网络行政立法应贯彻以下原则：　

①综合性原则。网络技术作为渗透到现实社会各个领域、各个层面的一项全方位的高新科学技术，使社会形成了“网络社会”。但网络技术又不是孤立于社会其它各个领域之外的，它与社会其它领域相互交融、相互作用的趋势日益显著，这就要求在进行网络行政立法时要有广阔的视野和总体的设计，综合考虑，统筹兼顾。　

②渐进性原则。由于网络行政尚处于起步阶段，目前要准确地预测其发展和社会后果为时过早，因而网络行政立法只能在尽可能全面体现和把握网络行政的特点及其规律的前提下逐步地进行。　

③可行性原则。进行网络行政立法，必须进行可行性分析，绝不能脱离实际，盲目超前。网络行政立法要具有充分的可操作性。在目前网络行政还不太健全的情况下，法规、条例也不是越先进越好，最重要的是看它是否具有可行性，是否与相应社会经济发展状况相适应。毕竟法律是建立在一定社会经济发展基础之上，是为一定社会经济基础服务的。②网络的管理中仅有法律是不够的，还要有网络伦理道德和技术规则，甚至包括民间法和一些约定俗成的习惯，网络法只有和以上这些因素共同发挥其应有的作用，同时还必须加强信息网络方面行业自律的立法，鼓励行业自律。③　

２、加强网络时代的行政能力。　

（１）与网民在平等的基础上进行沟通和对话。在交流中求得理解，在沟通中取得共识，在讨论中凝聚人心，引导社会沿着理智、建设性的轨道发展。行政主体要高度重视网民中一些典型的、好的解决方案，并将意见及时的反馈给网民。这样，既能为行政部门解决问题提供帮助，又能极大的提高网民参与积极性和网站的影响力。　

（２）重视对互联网语言的研究。发展和培养一批有良好的网上语言表达能力的网上评

①高家伟：《论电子政务法》，载《中国法学》２００３年第４期。　

②詹福满：《当代中国行问题研究》，中国方正出版社２００１年版，第４６５页。　

③秦绪栋：《网络立法应当慎行》，载张平主编：《网络法律评论》法律出版社２００２年版，第２卷第３１１页。　论员，培养和建没一批有高度热情和责任感的网上宣传员，依靠他们运用网民的语言进行引导，以掌握话语权，提高引导的有效性，有利于形成网上正面的强势。　

（３）优化执法人员的知识结构，大力提高现代办公技能。要针对工作适应现代行政管理发展的新需求，更加重视提高执法人员的现代科学文化素养，提高岗位技能，尤其是掌握计算机、互联网络、价值工程、动态测评等先进技术和知识，努力营造“学习型”。　

（４）引导网络，净化网络环境。　

①应当在法律制度上上落实公民言论自由等权利。对网络中非理性问题的法律规制，前提是确保公民权利不受损害。在上，公民有言论自由的权利，有对国家机关和提出批评建议的权利，更有对丑恶现象举报揭露的权利，网络只不过是行使这些权利的一个通道。只有从立法理念上认同这一点，才能有效避免动辄追究网民发言的法律责任。　

②积极回应，迅速澄清事件。稳定网民情绪，可利用领导信箱、领导博客等手段，或请、专家以及当事人进行网络访谈，对网民表达的意见作出及时解答，正确引导网上。互联网最大的特点是自由、平等，每个网民具有同等的话语权和选择权，完全把互联网管理成一个无菌环境，在现有条件下难度很大。关键是要形成正面的强势，对重大问题上要旗帜鲜明。①　

③要理性地去伪存真，仔细筛选和甄别网络信息。网络信息具有无限性和可操纵性，一般民众并没有鉴别能力，各种利益集团就可能从自己的利益出发，在网络上发布各种信息，误导，导致的非理性和非规范性。行政门要收纳真正的，否则有可能被错误的误导，从而造成的决策行为不当。　

３、完善网络突发事件应对机制。　

①设置网络或网络管理机构。笔者认为我国机关可以设置网络或网络管理机构，并且具有公开的标志，如果网络出现有害信息，应及时公开地提醒公众，这样可以降低突发事件出现的概率。　

②即时发布信息，引导和规范网络和公众情绪。当突发事件初现端倪，应及时发布信息，澄清事实，而不是遮遮掩掩，玩“”。　

③依法处理散布不良信息的网民。对散布不良信息的网民，要公开依法处理，对网络管理要防患于未然，这比事后追责更具效果与善意。　

４、树立的良好形象，提高网络行政的公信力。　

（１）加强道德建设。有德才有威，这是我国传统观念对权威的形象概括。可见，道德在权威中具有重要的作用。行政机构要有权威，就要取得人民的信赖。这就要求行政机关在办事的同时，还必须具有一定的道德价值。要让人民感到行政机关存在的价值，人民才会对行政机关产生信赖与崇敬。②　

①印小玲：《和谐社会构建中加强党的执政能力建设探究》，燕山大学文法学院硕士学位论文，第４８页。　

②关保英主编：《行思想史》，中国大学出版社２００８年版，第５５２页。　（２）建立有效的身份识别系统。网络行政中公众和行政机关是通过网络进行交流，公众无法确认对方的真实身份，笔者建议可以采取一种身份有效识别的系统，为行政机关的各个网络行政通道设置门槛，行政机关工作人员拥有一组代码，可以成为登陆网络的密钥，进而表明自己的身份，这样公众就知道自己是在跟行政机关交流而不是其他网民。　

（３）设立公众举报和不良行为公示制度。笔者建议可以建立不良行为公示制度和公众举报制度。哪一个部门的网络行政发布的消息，公众说是一个假消息，就要调查处理，并把调查处理的结果向社会公示，增强网络行政的公信力，而且把它制度化。　

５、完善网络行政的监督机制。　

（１）强化公众参与绩效评估机制。绩效评估要改变由传统的层级监督形式中评的封闭式做法，建立起多元的绩效评估机制，特别是要发挥社会公众的评估监督作用，因为“社会公众才是提供的公共服务的最终受众，所以他们的评估结果才是最真实的，对的工作也是最具指导意义”。①这样可以弥补内部评估的不足，保障绩效评估的客观、公正。　

（２）构建网络管理者的责任制度。笔者认为网络管理者对于网民的发帖言论具有审查责任，如果有网民散布不良信息，而造成突发事件，不仅要依法追究该网民的责任，而且要追究该网站管理者的审查责任。这一方面可以监督网站管理者履行监管职责，另一方面网站管理者作为网民言论发表的第一道审查通道，在一定程度上可以净化网络环境。网站管理者如果发现不良信息，要进行删除，并审查该言论发表者的身份，向行政机关举报。　

结语　

开启互联网之门，官民交流将不再是一种奢望，它将以前所未有的交流信息量来使公众与充分的沟通，增加理解和互信，增强监督和互容，开启民智，使一些建设性意见得以充分的重视。将网络行政与现实行政紧密结合，正是我国和谐社会建设中亟待解决的问题。网络行政时间短、经验少，不可能一蹴而就，需要一个逐步的摸索创造时期。网络行政是对我国各级的一种挑战，必须直面这种冲击和挑战，积极应对，加快行治改革的步伐，努力争取互联网带来的正效应。网络行政作为当前执政方式的新思维，新模式，尽管存在一些不足之处，社会在发展，时代在前进，网络行政也将不断发展与成长。网络行政出现的时间虽然不长，但它是信息时代的必然产物，是世界各国信息化建设的重要内容，是国际政治经济新格局对与之相适应的管理平台的呼唤。网络行政有着广阔的发展空间，将成为未来行政的主导模式。

①郑吉萍：《试论地方绩效评估机制改革》，载《行政与法》２００６年第９期。　

行政执法模式的创新与思考——以网络行政为视角

作者：杨勇萍， 李祎

作者单位：杨勇萍(中南财经大学法学院)， 李祎(中南财经大学)本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Conference_7536704.aspx