基于电子政务的服务型建设_模式与整合

佟德志

[摘 要]电子政务与服务型的建设是互相支持的,这体现在以公民为中心的关系模式、以服务为导向的内涵模式和以流程为突破的技术模式等三个方面。文章首先分析了这三种模式中电子政务与服务型的契合与互动。在此基础上,本文认为,这三种模式构成了电子政务与服务型相契合的 三位一体

架构,互相影响,互相促进。以公民为中心的关系模式会直接影响到服务导向的内涵模式,并对机构、业务流程产生影响。反过来,职能的改变与流程的优化也会影响到公民中心地位的确立。因此,本文提出应加强这些模式的互动与调适,并使其适合中国国情。

[关键词]电子政务;服务型;模式

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)09-0079-04

随着我国职能转变的进一步深入,建设服务型已经提上日程。与此同时,电子政务的建设也逐渐成熟。作为我国管理创新的两个重要方面,服务型与电子政务建设之间有什么样的关系?如何实现两者之间互相促进?这显然不仅是一个重要的理论问题,而且有着迫切的实践意义。本文试图从服务型的基本理念出发,结合电子政务论证基于电子政务的服务型的可能与趋势。

一、以公民为中心的关系模式

就 !公民关系来看,服务型与传统的根本区别就在于,传统是以为中心,而服务型是以公民为中心。服务型建立于对与公民关系重新定位的基础上,需要一种全新的 !公民关系模式作为支持。在这种模式下,每一个公民都是公共服务的用户、消费者,他们在 市场中同发生 消费关系。在这种关系中,活动的目标定位在为消费者提供公品。将更加依赖于 消费关系来采集和解读公民的 消费偏好,增强与作为 消费者的公民的联系。实际上,只有将事务的中心定位在公民,将公民视为服务的客户,树立客户至上、公民中心的观念,服务型才会扎下自己的根基。因此,服务型涉及的一个根本转变是,重新定位与公民的关系,建立以公民为中心的 !公民关系模式。

服务型据以为基础的这种新型的 !公民关系模式也是电子政务关系模式的核心。在一些重要的电子建设纲领、理论文章中大量出现 客户、 用户、 消费者等词[1],这种称呼上的变化更多地反映了 !公民关系模式的变化。传统管理模式下的公民在现代管理的不同领域中以不同的身份出现。在计算机领域,他们更多被称为 用户;在公共事务领域,他们更多被称为 客户;从公共服务生产的角度,他们更多被称为 消费者。但是,这里有一个共同的特征,那就是突出了服务的内涵。

在成功的电子政务实践中,这种以公民为中心的关系模式定位基本上得到落实。在消费主义的推动下,英国的电子政务建设形成了一种 客户导向,这种 客户导向体现了电子政务以公民为中心的目标取向。[2]其它国家也在电子政务的建设过程中强调了以公民为中心的定位,如挪威等国也提出了 用户导向等。实际上,电子政务的技术环境就是基于 客户机!服务器架构的网络管理环境,这种环境同服务型的基本理念是契合的,直接影响到以公民为中心的 !公民关系模式。

在对电子政务实践的观察中,人们发现,与公民的关系应该被视为服务提供者与客户之间的关系。世界著名的电子政务公司埃森哲(A ccent ure)公司在∀电子政务领导!!!将规划变为现实#的报告中指出: 因为是世界上最大的服务提供者,其所提供的服务种类繁多,如能更好地了解客户,就可以取得更大的效益。[3]这甚至被视为 信息时代特别关键的一个部分,即:信息时代的治理依赖于 消费关系。[4]在∀信息时代的治理#一书中,英国电子政务专家克里斯汀∃贝拉米和约翰∃泰勒认为,信息通讯技术 不但降低了公共服务的成本,同时,它还有助于重建与公民之间的关系。[5]

服务型需要重新定位 !公民关系,建立起以公民为中心的事务模式,而电子政务为此提供了重要的手段。以电子政务为基础,确立以公民为中心的服务型不仅减轻了外部主体和个人的负担,同时优化了公

共服务、顾客和服务的提供者之间的关系。[6]电子政务能够使更加方便、快捷地掌握每个公民的个人信息,这使的个性化服务成为可能。比如,英国电子政务的建设使通过电子虚拟记录从庞大的数据库中提取信息,不但使服务的内容更加准确、丰富,而且更加个性化。[7]以公民为中心的关系模式不但会更进一步提高行政能力,而且有利于公民有组织的政治参与,反过来加强了公民的中心地位。从这个意义上讲,服务型实际上是政治民主化进程在管理领域的一个体现,是民主行政的一种模式。在电子政务的框架下,公民更加方便、快捷地参与事务,能够有效地增强公民越来越匮乏的社会责任感。[8]公民的参与反过来又使以公民为中心的关系模式得到巩固。

二、以服务为导向的内涵模式

以公民为中心的理念一旦树立,主动为公民提供服务就不再仅仅是公务员基于道德自省的主观愿望,而且会成为事务制度化的客观要求,以服务为导向的服务型就会成为管理创新的必然要求。服务型改变了传统偏重统治与管理职能的职能导向,把事务的中心转向了服务,提出了 公共服务导向等战略,更多强调了能否为公民提供更准确、更完善的服务。

在这一点上,服务型与电子政务的基本理念是契合的。电子政务以现代化的信息通讯技术拉近了公民与之间的距离,使职能更倾向于为公民提供服务。从西方国家的实践来看,随着信息化程度的不断提高,电子政务的管理功能趋向于减弱,而服务职能却得到持续而快速的发展。在信息化程度较高的国家,如美、英等国,电子政务的管理职能已经让位于服务职能。网上服务,尤其是电子公共信息服务等形式逐渐成为电子政务的主题。

从本质上看,管理职能与服务职能并不是此消彼长的零和博弈过程,两者之间是互相促进、相辅相成的双赢关系。因此,如何协调两者之间的关系,以使两者能够殊途同归、相得益彰才是根本的解决之道。

就这一点来看,电子政务与服务型的建设也是耦合的,这反映了两者在实施的时机和程度方面的一致性。信息化程度高低不同,电子政务的职能定位就不一样。这种情况反映了信息化建设中职能的一般规律:当一个国家信息化还处于早期时,应该规范管理、加强立法,规制电子商务的发展,管理职能较为显著;在市场基本稳定、制度规范得以建立后,电子政务职能的重心即由早期的管理转向服务。

以公民为中心的关系模式还会使从企业管理中获得灵感。在管理中应用 客户关系管理就是一例。这一管理本来运用于企业,其主旨就是以客户为中心,发掘客户,留住客户,为客户服务,提高在客户身上的盈利。在传统管理中,管理基本上是以为核心展开的,客户关系管理基本上被忽略。在服务型的建设过程中,引入客户关系管理有着重要的意义,客户关系管理体现了以公民为中心的关系模式,体现了以服务为导向的内涵模式,成为服务型的一个重要特征和表现。

与此有异曲同工之美的是,电子政务就是建立在客户关系管理的基本理论基础之上的。考察全球范围内网站的建设,我们会发现,这些的门户网站基本上都是围绕着 !、 !公务员、 !企业、 !公民四种关系模式组织职能的。埃森哲公司连续三年考察了包括中国在内的24个国家,在其评估体系中,客户关系管理水平的权重达到了30%,被视为衡量电子政务发展的重要指标。

现代服务型不仅追求高质量的服务,同时还注重低成本的投入。与传统不同,现代把绩效评估引入管理,强调对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测,不仅注重服务质量、顾客满意度,同时还把效率和成本收益等纳入对的绩效考核。克林顿时期,美国即以 创建一个高效、低成本的作为改革的总体目标,把 做得更好、花得更少作为改革的口号。[9]在这一点上,电子政务更是服务型强有力的推动器,有助于推动服务型实现更高质量的服务、更低成本的投入。实际上,克林顿就是为了实现这一目标而下决心推动电子政务建设的。据统计,1992年至1996年,美国通过推进电子政务减少了24万员工,关闭接近2000个办公室,减少开支1180万美元。不仅如此,电子政务还会提供更高质量的服务。通过信息通讯技术,甚至能够在某些业务上实现7%24小时工作,并使服务更加高效、快捷。与此同时,服务的质量和个性化程度会得到全面提高,甚至可能塑造一种 应召服务型。[10]

应该说,电子政务与服务型的建设实际上体现了一个双向互动的过程。从良性循环来看,服务型为电子政务的建设提供基本理念,电子政务为服务型的建立提供技术支持,这会从根本上推动电子政务与服务型的同时发展。然而,两者之间的恶性循环却也会使两者互相掣肘。没有服务型作为职能转变的基础,电子政务提供的技术也只能留于形式;没有电子政务的建立,服务型的建设就缺少了强大的技术动力,使服务型的建立受到阻碍。

三、以流程为突破的技术模式

服务型是以公民为中心的,这一基本理念不仅会确定服务导向的职能定位,同时也会给事务带来一系列技术上的变化。以公民为中心、以服务为内涵的政务模式是流程重组与优化的动力,必然会带来业务流程重组的结果,这对服务型与电子政务来说都是一样的。这种变化不仅要求结构要素的变化,同时也会改变结构要素之间的关系,以业务流程改造的方式表现出来。

在通过业务流程改造的方式实现创新方面,电子政务更是被改革者们看好。在电子的业务流程中, !公民关系会因流程重组而更合理地联结在一起,即在服务的提供者和需要者之间形成了一种紧密的联系,[11]而这正是高质量的服务型必然要求的。电子政务的建设

将进一步简化事务运作的环节与程序,给业务流程的重组与优化带来希望,从而更有益于建立服务型。电子政务对过程的创新主要体现在机构内部的业务过程改造上,它包括了现存机构水平范围内的重组和生产、分配、交换、消费垂直范围内的联系。依托电子政务对现代信息通讯技术和管理科学的融合,有望打破传统的组织划分和工作流程,进一步整合古典管理中的地域原则和群体原则,对业务过程进行重组。

在结构方面,电子政务为精简机构提供了可能。电子政务的应用会把部分事务从手工操作阶段推进到信息自动化处理阶段,从而精简机构的设置。基于资源整合的考虑,人们在企业资源规划的基础上进一步提出了资源规划的问题。在电子政务的推动下,资源规划将会更合理地配置资源,更合理地设置机构。会根据公民的人口统计特征、社会经济特征、问题特征等进行机构的合理配置,从而实现资源整合的效果。在流程方面,基于电子政务的服务型将会在过程上避免传统的种种弊端,更好地实现流程优化。机构的横向联合与纵向沟通是机关之间有机结合的关键因素。电子政务的应用不但会削减复杂的组织化所造成的费用,而且会使这种联系更加快捷、方便。电子政务的实行有利于机构实现更大范围的综合,从而减少的结构层次,这不但有利于加强间的联系,而且有利于发挥地方的自主性。从 !公民 关系来看,电子政务不但能够通过更方便、快捷的信息采集实现服务的个性化和优化,而且能够抛开组织和功能的界线,更好地将这一服务传送到公民手中。

在业务流程改造方面, 一站式服务 成为电子政务对服务型的一大贡献。为了实现一站式服务,以公民为中心重新设置机关,并在此基础上实现跨部门、跨地区的合作,这已经不再是理论假设,而是实践安排。由于有了电子政务方式,传统实行的所谓 政务超市 、 一窗口服务 变得更为可行。借助于电子政务, 无缝隙 必将从过程改革的理想变成过程的现实。

就西方发达国家的已有经验来看,电子政务的应用势必使服务进一步贴近服务的对象,从而优化过程。其中,比较成功的方式有邻里式办公、一站式服务、区域化管理等。另外,社区论坛和地方委员会等电子政务方式的应用无疑会进一步打破传统政务的区域化,形成一种以问题为核心的过程。

电子政务的实行改变了传统的业务流程。电子政务系统的建立将使传统的机构内部产生前台服务和后台办公两个明确划分的机构。这样,前台服务和后台办公中的某些工作就可以直接交给网络计算机来处理,把公务员从一些规律性的、重复性的工作中出来,实现了及时、准确、快捷、高效的工作。同时,接受服务的公民亦可足不出户就可以及时、快速地得到公共服务。

通过以上分析,我们看到,在整个业务过程中,过程的优化是综合而复杂的。有些是机构内部的改革,

如电子传输服务、业务流程再造,有的是作为外延向客

户端提供改革的内容,例如信息站点、电子公共信息服务等整体的传输服务。而将这些要素进行合理配置,保证流程顺畅是流程优化的重要目标。在这种模式下,公民的服务要求以数字化的方式提交,对这一要求提供的服务亦以数字化的方式回馈,服务过程成为一个信息过程,它打破了流程在时间和空间上的,既克服了对人力、物力的浪费,又摆脱了时间和空间的,从而实现了管理的创新。

四、模式的整合与调适

以公民为中心的关系模式、以服务为导向的内涵模式和以流程为突破的技术模式构成了电子政务与服务型相契合的 三位一体 架构。三种模式之间存在着联动效应,也就是说,这三个模式之间互相影响,互相促进。以公民为中心的关系模式会直接影响到服务导向的内涵模式,并对机构、业务流程产生影响。反过来,职能的改变与流程的优化也会影响到公民中心地位的确立。在公民中心地位还没有确立的情况下,某些因地制宜的改革可能会带来职能的转变和业务流程的优化,这些改革会在一定程度上逐渐为公民中心地位的确立打下基础。

以公民为中心的关系模式是三种模式整合的核心和根本,它决定着服务导向的确立,并会直接影响到业务流程的优化。只有公民的中心地位确立起来,服务型的理念才会得到认可和推行。一旦公民的中心地位确立起来,人们就会发现,职能的内涵会必然地转向服务,并且会打破传统的以为中心的流程,使流程围绕着公民中心进行重组和优化。相反,如果公民不具有中心地位,的职能转变就会取决于的意志,从而使服务型流于形式,电子政务的流程优化也会落入空想。电子政务的施行确实为服务型提供了广阔的前景,然而,没有服务理念的转变,纯技术角度的电子政务对服务型的影响是有限的。例如,在进行业务流程改革的过程中,电子政务的执行遵循什么样的流程常常是建立在职能转变的基础上的。没有简化审批流程,有了电子政务也不可能对服务的廉洁和高效发挥积极作用。

在现阶段,我们必须认识到,无论是电子政务,还是服务型,都必须根据中国的国情进行调适。比如,在当代中国,公民中心地位的确立是一个渐进的转化的过程,在这一转化过程中,依靠来推动公民中心地位的建立仍然有其必要性。在市场经济还并不完善的情况下,在加强服务的同时加强管理也是不可或缺的。如果公民中心地位和服务导向没有得到落实,流程改造这种更多技术内涵的转变亦很难实现。因此,尽管我们认为电子政务为更好地建设服务型提供了更为诱人的前景,但是,以电子政务推动服务型的建设还需要根据中国的国情进行相应的调适。

以公民为中心是服务型的关键。我们看到,在当前中国,以公民为中心还任重道远,但管理仍然在某些方面逐渐向以公民为中心转变。比如,政务超市、行政许可

中心等管理模式就是以公民为中心设置机构并优化流程的。在处于转型时期的中国, !公民关系正在不断的磨合中,一方面是公民的素质有待进一步提高,公民社会有待进一步培养;另一方面,在确立公民中心地位的过程中仍然处于主导地位,如何更好地发挥作用,推动向公民中心转型具有重要的意义。

以服务为导向是职能转变的大趋势。然而,就中国的国情来讲,管理与服务两个职能的发展并不是均衡的。 善治的目标值得追求, 善政的目标亦需要加强。由于信息化程度偏低,网络安全、信用、规范等方面暴露出很多问题,中国电子政务的管理职能仍然需要加强。 行政管理的廉洁和规范化、公共服务的高效和最大化仍然是电子政务的目标定位。[12]

就过程来看,我国结构的纵向机构层级过多,容易造成管理脱节、信息不通等现象;横向机构管理职能交叠,容易造成机构臃肿、政出多门等现象。这种现象直接制约了服务型的建构。精简机构,优化流程,推动结构向扁平型发展是总的目标和方向。运用电子政务建设服务型必将会进一步减少我国服务的中间环节,加强与公民之间的有机联系,从而跳出以往机构改革 精简!膨胀!再精简!再膨胀的怪圈。但是,我们也应该看到,这一过程并不仅仅是一个技术过程,它同中国管理改革也联系在一起。

信息化发展的力量使人们意识到, 将电子政务的推行与职能转变切实结合起来成为 实现信息化与改革的整合,实现从管制型向服务型的转变的新希望。[13]尽管如此,这一趋势并不是一蹴而就的,还需要一个长时间的过程,它不仅涉及到诸种内在要素的互相调适,还取决于种种外在条件的实现,需要谨慎地把握时机和条件。行

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(作者单位:天津师范大学政治与行政学院副教授、副院长,天津300387)

(责任编辑 林 娜)

Service oriented Govern m en t and E G overnm en t:M odels and In tegration

T ong D ezh i

[Abstrac t]T he construction o f E G overnment and serv i ce or i ented govern m ent is co inc i ded i n three m ode l s of c iti zen orien tati on, service o rientati on and process or i entati on.The author firstl y ana l y zes the i nte raction bet w een e gove rn m ent and serv i ce o riented gov ern m ent i n three m ode ls.O n the basis o f th i s,t he aut hor conc l udes that t he t hree models co m pose the i nfra struct u re o f the comb i nati on of e govern m ent and serv ice or i ented governm ent,wh i ch i nfl uence and pro m ote each other.

T hus,t h i s paper suggests to i ntegrate t hese mode l s and m ake t he m s u it for the nationa l cond iti on i n Chi na.

[K ey word s]e government,serv i ce or i ented govern m ent,c iti zen or i entati on

[Author]T ong D ezh i is A ssoc i a te P ro f essor and D eputy D ean of P o litics and Pub lic A d m i n i strati on Schoo,l T i anji n N o r m alU n i versi ty,T i anji n300387