网络化治理_公共管理现代发展的新趋势

管理世界

网络化治理:

公共管理现代发展的新趋势

何植民,齐明山

(中国人民大学公共管理学院,北京 100872)

[收稿日期]2009-02-12

[作者简介]何植民(1978 ),湖南永州人,中国人民大学行政管理专业博士生,主要从事行政管理理论研究;齐明山(1946 ),中国人民大学行政学系教授,博士生导师,主要从事行政管理理论研究。

[摘 要] 网络化治理理论是二十世纪九十年代在美国兴起的公共治理理论,它有着丰富的理论基石,并在中西的管理实践中得到了运用。网络化治理代表的不仅仅是一种全新的分析工具,更是一种挑战传统制度的治理模式,代表着治理主体、治理工具、治理结构和治理机制的深刻变迁。但是,由于管理由非营利组织组成的网络和管理公务员是明显不同的,因此,网络化治理还面临一定的风险与挑战。针对这些挑战,我们必须有效选择管理策略,提高网络化治理的水平。

[关键词] 网络化治理;治理模式;挑战;治理策略

[中图分类号]D669 [文献标识码]A [文章编号]1003-4307(2009)03-0110-05

一、网络化治理的内涵与基本理论

网络组织的研究成为20世纪后半叶社会学、经济学、管理学的重要探索领域,而网络作为一种治理形式萌发于20世纪90年代初,已成为研究组织演化的一个组成部分,并在理论研究与实践应用上获得较大的进展。网络治理理论是由美国印第安纳波利斯前斯蒂芬 戈德史密斯(Stephen Gold-smith)和德洛特研究所(Deloitte Researc h)的威廉 艾格斯(William D.Eggers)联合提出。在他们共同的著作 网络化治理:公共部门的新形态 一书中提出,网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作,非营利组织、营利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式。在这种模式下,角色发生了很大变化,从传统的管理人民、控制社会向协调资源转变,行政管理序列变得更为扁平,参与的部门也更为广泛。在传统的官僚时代,依靠占支配地位来提供公共服务、满足公共目标。目前的世界,节奏更快,权力更加分散,界限更加模糊。传统的治理模式已经不能满足人们复杂而多变的需

求,代之而起的是一种有着根本区别的公共管理模式,即网络化治理。

网络化治理范式的兴起并不是瞬间迸发的,它有深厚的理论积淀和实践积累。首先,随着治理理论的勃兴与管理模式转变在实践层面的演进,一系列探索实现良好治理格局的理论大量涌现,这其中有许多理论正是基于网络社会兴起对治理提出的新挑战而进行理论建构的,它们也为网络化治理奠定了理论基石,比较有代表性的理论主张有如下几种:

1 网络理论

20世纪90年代开始,在网络理论被引入公共领域,发展出网络理论之后,许多研究者(特别是欧洲的学者)便将网络作为一种不同于科层治理和市场治理的治理模式赋予其治理的色彩,由此形成了网络的治理研究路径。循着这一路径,他们强调治理目标的达成是多元行为者之间互动的结果,治理过程充满着利益冲突与合作的特质,他们对过去的多元主义、网络等理论进行整合,主张通过政

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2 多中心治理理论

以奥斯特罗姆夫妇为代表的学者提出的多中心治理理论反对管理主义范式内含的单中心论,主张是各参与者中 同辈的长者 ,但它不具备最高的绝对的权威,主要是承担建立指导行动的共同准则及确定大方向的任务。他们提出,通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构,以多中心为基础的新的 多层级安排 (具有权力分散和交叠管辖的特征),多中心公共论坛以及多样化的制度与公共安排,可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。多中心治理有利于消除相互依存却又运作、关系松懈的组织间的隔膜,凸显现代治理机制的民主动态特征。该理论对治理过程中多元主体之间的互动合作所进行的理论论证与实践推想,为我们分析网络治理提供了一个很好的框架。

3 协商民主理论

自从1980年约瑟夫 毕塞特在 协商民主:共和的多数原则 一文中首次使用 协商民主(de-liberative democracy) 的概念后,经伯纳德 曼宁、乔舒亚 科恩及罗尔斯与哈贝马斯等政治哲学家的构建和发展,协商民主政治理论已经成为20世纪后期和新世纪西方政治理论发展的新方向。从治理的视角来看,协商民主是一种治理形式,它特指 平等、自由的公民在公共协商过程中,提出各种相关理由,说服他人,或者转换自身偏好,在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商,从而赋予立法和决议以政治合法性 [1]。该理论的独特之处在于主张 政治决策应该通过协商而不是金钱或权力的途径进行,同时协商判断的参与度应该尽可能平等和广泛 [2]。协商民主契合了网络信息时代公众参与的新特点,这种新型的民主模式契合了网络治理所强调的充分发挥社会公众在治理过程中作用的价值取向,并为这一目标的实现提供了有效的操作模式。

4 社会资本理论

20世纪90年代以后被学术界广为重视的社会资本问题,主要是指建立在信任和互动合作基础之上的社会关系网络。福山认为, 社会资本是一种有助于个体之间相互合作,可用事例说明的非正式规范。在经济领域中,它能够降低交易成本,在政治领域中,它可以促进那种为有限和现代民主的成功运转所必需的协作生活 [3]。社会资本理论研究中所强调的信任、公民参与网络以及互利互惠规范,对研究网络社会下的治理,提供了重要的研究路径和分析视角的选择。

二、网络化治理的构成要素

网络化治理包括一个网络领域所有参与网络的行动者,他们具有相互依赖的利益,努力寻求在集中的、非层级节制的层次上,通过集体行动解决问题。因此,网络化治理代表的不仅仅是一种全新的分析工具,更是一种挑战传统制度的治理模式,代表着治理主体、治理工具、治理结构和治理机制的深刻变迁。

1 治理主体

传统统治将组织视为中心和主体而治理理论认为,治理是政治国家与公民社会的合作、与非的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与资源的合作。网络化治理既包含高程度的公私合作,又意味着对公私合作网络的管理能力强。现代社会,无论是,还是公民社会组织,都没有能力拥有单独行动所需的足够的信息和知识,每个治理主体在其熟悉的特定领域都具有比较优势,可以发挥最佳的治理能力,公共事物的良好治理就是由许许多多单个治理主体 各得其所,各尽所能 的结果;仅仅治理主体的多元化不一定就保证了各个主体都享有充分的权力保障和地位,应该对各个主体进行平等的赋权,实现权力多元化。在公共治理体系中,公民社会组织之间结成的是网络结构,并无单一的权力中心可言,因为治理权力的分布是网络化的。网络是开放的、延伸的、非等级化排列的,没有固定的权力中心,网络的任何一个节点(单个组织)都有可能成为一个中心。公民社会组织网络外部,社会的自主自治因为得到了社会契论和人民主权原则的根本保障,对形成了强有力的外约束,再也不可能垄断一切权力,成为多中心中功能比较特殊(公共利益的维护者)的一元。不可以侵犯其他权力中心的地位。

2.治理工具

在网络治理模式中,以规制性和强制性工具的第一代治理工具已经被主要包括激励、沟通工具以及契约的第二代治理工具取而代之。传统管理运用的政治权威,通过发号施令、制定和实施对社会公共事务实行单一向度的管理。网络治理主要通

111过确立认同和共同的目标,建立合作、协商、伙伴关系等方式解决公共议题。作为在网络中具有 驾驭 (steering)能力的主体,灵活地运用各种治理工具,影响和协调其他主体的行为,发挥 领航 (goa-l oriented)的作用,实现对目标群体行为的改变,达到预期目的。根据国外的经验,非组织与、企业的伙伴合作方式也有很多,如 公办,商、民共助 , 商办,公、民共助 和 民办,公、商共助 等等。通过多种方式鼓励非组织和企业组织共同参与过去通常由直接提供的社会公共服务,并整合为一种更为强大的力量共同承担。如业务合同出租;通过合适的方式鼓励私人资本投入到学校教育、廉租住宅、医疗服务等领域。

3 治理结构

网络治理作为一种治理模式的结构而言,经常是在与科层和市场相比较的过程中得出其特征。从实践来看,这种新的治理范式与传统的科层治理和市场治理存在着明显的不同(参见表1)。因而,它是人类社会治理范式在网络信息时代跃迁的新走向,契合了网络社会治理的新要求。

表1 治理结构的类型

范式

参数科层治理市场治理网络治理规范基础雇佣关系契约 财产互补关系

组织形式正式组织、权威结构分散、正式与非正式组织正式与非正式组织、复杂网络弹性程度高度低度中度行动基调与氛围正式的、官僚的精确计算与(或)怀疑的开放的、相互有利的行动者的自由度低度高度中度

行动者的偏好依从的的相互依赖的沟通工具例行惯例价格关系

参与态度疏离计较积极参与者的自愿度低度中度高度

相互间的承诺程度中度低度高度

信息分析的程度低度中度高度

凝聚力量的基础奖惩制度管理要求满足信任

解决冲突的方法行政命令 管理监督争论议价 诉诸法庭互惠的规范 信誉的考量

4 治理机制

网络治理机制有能力平衡在四重维度环境中的竞争与合作需求,将有效突破市场机制与科层组织不能治理团体间网络交易行为的局限,从而形成一套有效的治理机制,进而实现共同的结果。一是信任机制。信任是治理网络得以形成、发挥作用的关键因素。行动主体之间存在着相互得以形成、发挥作用的关键因素。行动主体之间存在着相互信任,可以推动网络治理中的合作,有效解决彼此间的分歧,减少集体行动的障碍,约束行动者自觉遵守网络规则,为实现共同的目标通力配合;二是互动机制。互动机制是网络治理的内生机理。互动机制的运作,表明个体或团体具有通过直接或间接的纽带对其他参与者施加影响的能力与对环境的反应能力。通过互动机制,个体或团体能获得进入其他个体或团体资源的机会与实施对隐性资源或知识的交流;三是适应机制。具体而言,面对治理环境的急骤变化,需要网络治理结构中的每个结点都有能力和动机相互合作,打破信息隔离和不对称现象,彼此共享信息,实现在自己的优势范围内尽力协作。如果说互动是网络组织的内生机制,它促进着交流、沟通和演化,那么适应则保证了互动的产生并使互动向着最终形成协调的集体行动的方向发展;四是整合机制。整合机制服务于网络成员的创新活动,通过对关系序列的非有序重组,使之能迅速地组织精干的群体形成攻关团队。整合机制在两个方向上运作:一是水平整合,二是垂直整合。通过以上分析可以发现,网络治理的各种机制之间是相融互补的,它们影响甚至决定着网络治理的有序运行与绩效产出。如果说建立在互动与信任基础上的整合机制赋予了网络治理以驱动力,适应机制使得网络治理能够应对复杂多样的环境变化达成治理目标。

三、网络化治理的实践运用

网络治理是治理实践演进的必然趋势。从治理的角度来看,随着网络信息科技和互联网的运用,传统的

112治理模式不断进行调适,已经产生了许多新的名词来形容的新形态,例如连线(wired government)、虛拟国家(virtual state),以及大家已经耳熟能详的电子(electro nic g overn m ent)和数位化(digital government)等,特别是近年来发生在西方发达国家的多层治理(mult-i level governanc e)、网络状治理(network governance)等治理模式的践行,国际关系领域对多边合作(mult-i lateral cooperation)、全球治理(global governance)等的实践探讨,以及地方改革中出现的地方辖区(multiple local jurisdiction)、多中心治理(polycentric governance)等实践都在昭示着治理结构的调整,它也在实际上代表着一种新的治理范式的出现。如在美国,美国私人公司管理着全国范围近70%的污水排放业务,拥有超过53%的固体废物处理设施。[4]全国上下随处可见各种环境领域的公私伙伴关系;在英国也是如此,越来越利用非机构提供各种服务。英国的许多地方都已经建立起公私伙伴关系委员会,以维持公私伙伴关系中服务供应商和机构之间的直接联系。1980年,大不列颠的机构还负责提供着该国大部分的社会服务,只有14%的服务是由私人公司提供的。然而,不到20年的时间里,这一数据已经跃为40%。[5]

在我国,传统的公共管理是占绝对主导地位,主要依靠自身的公共部门(国家机关、事业单位等)来提供公共服务。近年来,已经意识到这个问题,开始进行一些网络治理方面的尝试。主要的形式有:1 电子(e-government)。通过建立办公业务网站来公布信息、上传办事资料、提供咨询服务,但目前进展不大,网站仅限于公布信息、发布服务材料,审批和材料提供仍然需要到部门办理;2 一门式服务中心(one-stop door)。这种形式主要是把具有审批权和办事权的部门集中起来,设立有形的公共服务平台,使公民在一个平台内可以办理原本需要到多个部门才能办的事情,力争一次告知、一次缴费、一次受理、一次办结。主要形式有招商引资服务中心、社区公共事务受理中心等;3 首长问责制(nowrong door)。即不管一个公民首先找的是哪个部门,也不管他要办的事情是不是这个部门的职责,这个部门都需要负责到底。属于这个部门权限的事情要直接办理,属于其他部门权限的要负责引导办理。

四、网络化治理的挑战

由于网络治理更少地依靠雇员,而是更多地依靠由合作伙伴、承包商联盟组成的网络来提供公共服务,能够更友好地处理和以外各类组织的关系,有效降低纳税人的负担。因而,网络治理具有适应性强、善于创新、专业化与高效率等优势。但是,管理由非营利组织组成的网络和管理雇员是明显不同的。如何来整合程序、雇员需要什么样的新技能,这些问题对网络治理带来了一些风险和挑战: 1 目标的一致性问题。要想在公共部门中实现目标的一致不是一件简单事。负责建立提供某种服务的网络,而这种服务的成效是不明确的,也很难测量。再者,网络中各个组织的使命与竞争也是难以协调得很好;2 有效的监督管理问题。许多忽视了对公私伙伴管理进行有效的监督管理。经常处于疏于监督与微观监督这两种产生混乱的钟摆效应之中。如此,带来的结果则是成本超支与服务失败;3 沟通与协调问题。当一项服务是由组织内部机构提供时,非正式沟通渠道会增大正式沟通的工作量和信息流。而这些 水冷式 沟通渠道通常会在网络模式中受挫。此外,有时将一些不必要的保密约束强加与承包商,就会进一步干扰信息的流动;另外,网络化一般要求在多级、非营利组织和营利公司之间进行协调。每一方都有自己的支持者,当问题的复杂性高而职责又不明确时,协调问题就会阻碍网络的运行;4 公务员的能力素质问题。管理网络化需要与管理公共雇员不一样的内在能力,如个人的技能参与、广博的经验、超前的预测能力、优秀的谈判能力、项目管理与合同管理能力等,这些方面的知识与技能在公共部门中是比较稀缺的。

五、网络化治理水平的提升策略

网络化治理是一种过程、一种模式。针对网络化治理发展面临的一些挑战,我们必须有效选择管理策略,提高网络化治理的水平。我们认为,网络化治理要重点关注以下三个层面的问题:

1 理念层面:重视公共价值

公共价值是同个体或私域价值相对应的范畴,是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公共民众(公众、民众)需要所产生的效用和意义,它主要由或社会团体设计、开发、制造、组织、治理,提供、分配给公众进行消费和享受的公品和公共服务。它具有公众性、社会层面性、大规模性、宽广性、公众参与性、非资本性和非市场性等特征。因此,在网络治理中,当问题涉及到一个更大的公共时,需要鼓励首先确定出他们想要实现的重要的公共成果是什么,及其伙伴能否在价值观及目标上达成共识,然后再去想如何更好的解决问题;其次,重视公共价值将逐渐改变的思维方式,公务员的职能是如何通过

113配置和指挥资源网络最大限度地增加公共价值。在当前中国,公务员需要将培育发展非组织放到推动社会和谐发展、满足社会多元需求和促进社会经济发展等高度去认识。从世界范围看,非组织在社会发展中发挥更大的作用、承担更大的责任已成为一种趋势。

2 制度层面:构建科学的网络治理结构制度

首先,要有机地梳理参与治理过程的各个主体间的权责配置以及各个主体之间的相互关系,有效划分、企业和非组织三大治理主体之间及其相关机构的公共责任和权责关系。这是促成公共治理多元主体之间合作互动的基础,是网络治理基本的激励机制和策略空间的构成基础。就中国现实情况来看,必须切实转变职能,把市场能够做的事情交给市场,把生产经营的权力交给企业。同时,还权于民,将本来由社会自身能够管理好或通过扶持能够管理好的社会事务,让渡给社会自行管理;其次,要建立有激励效应的动员机制。由于对网络各行为主体的主要约束是依靠规则、规范、制度等文化因素,因此网络模式是相对较为松散的。网络管理者要建立动员机制,保持网络的稳定性,调动各行动主体的积极性和行为的一致性,这就包括提倡公识、进行教育培训、协商制定行动规则、建立奖惩机制等措施,把文化因素等内在约束外化,转化为网络成员的集体行动;最后,要强化非组织的自律和社会监督机制,促进非组织建立健全内部管理制度,促使其形成自我管理、自我发展和自我约束的良性机制。

3 能力层面:不断提升多元主体的治理能力

首先,要开发自身的一系列核心能力。当越来越多的机构与第三方组织形成伙伴关系的时候,机构的绩效就会在很大程度上依靠伙伴关系管理的好坏。为了在这种环境下取得高绩效,就必须在今天缺乏专业人才的许多领域开发以下三种核心能力:构思网络能力(能够透过壁垒建立各种关系,这些关系可能创造价值并经常被忽视的基础性问题,如要产生什么样的结果等)、集成网络的能力(有效管理网络并监督网络运行的能力)、跨部门、跨组织的知识共享能力;[6]同时,还要通过多种手段提升非组织自身素质和自我管理的能力。我们需要创造一系列条件,发挥市场和第三部门的积极作用:一是要健全非组织的内部管理制度,对其行为进行规范和引导,增强其管理和发展的能力;二是要主动为非组织创造一个良好的环境和平台,使其得以和一起向社会提供公品和公共服务;三是通过加大对公品和公共服务的项目投入,扩大非组织的收入来源,促进其发展。

六、结语

随着社会、政治和经济变化过程的相互依赖性、偶然性和不确定性的凸现,治理过程已经不局限在的正式结构之中,公共的制定和执行是通过大量的正式和非正式的机构、机制和过程来完成的。作为对传统的与市场二分法的超越,网络治理的核心思想是治理过程,已经不再局限于的正式结构之中。治理是一系列公共和私人行动者在信任互动的基础上通过公开的协调以实现资源组合的优化,最终达成善治目标的过程。由于它综合考虑了层面与非层面有关治理的众多用法,它对当前公共治理的发展路向作出了很好的预示,网络治理在新的社会历史条件下为众多的行动主体彼此合作、共同参与公共事务管理提供了一种具有启发性的理论视野和一个具有可操作性的实践框架。因此,它对我国的改革与管理创新具有重要的指导意义。当然,作为一种全新的治理模式,其走向成熟与完善需要一个过程,在当前的理论研究与实践操作中仍面临着许多矛盾和困境,例如网络治理的界限、的角色定位、合法性与责任性的张力、网络治理的绩效评估、官僚制与后官僚制的冲突等,这些仍需要我们进一步研究与成熟规范。

参考文献:

[1]陈家刚.协商民主:协商民主引论[M].上海三联书店,2004: 3.

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[责任编辑:薛 玮]

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