总部经济地区间税收竞争与税收转移

（一）　总部经济的兴起及效应浅析

１．总部经济的概念。改革开放以来，区域经济迅猛发展，吸引投资是区域经济发展的重点。近几年来，“总部经济”作为一个新的名词和现象进入人们的视野并日趋活跃。北京、上海、广州等中心城市纷纷将吸引公司地区总部作为进一步吸引外资的战略目标，以发展总部经济作为区域经济发展的重要之一。总部经济发展模式成为新的产业经济与区域经济增长点，并已形成长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济圈三个总部经济的先导区域。

所谓“总部经济”是指某区域由于特有的资源优势吸引企业将总部在该区域集群布局，将生产制造基地布局在具有比较优势的其他地区，使企业价值链与区域资源实现最优空间耦合，以及由此对该区域经济发展产生重要影响的一种经济形态（赵弘，２００５）。公司总部是企业价值链的高端部分，包括企业高层经营管理机构、经济技术研发中心、销售中心、物流中心等。

２．总部经济的经济效应。总部经济给地区经济发展带来诸多外溢效应，包括税收贡献效应、产业乘数效应、消费带动效应、劳动就业效应、社会资本效应（赵弘，２００５）。企业总部与各级、各种经济文化组织的代表机构，以资源和文化的聚集形成产业集群效应，对提升

总部经济、地区间税收竞争与税收转移

◆　贾　　康　　阎　　坤　　鄢晓发

内容提要：近年来，许多中心城市提出了“总部经济”的发展战略，以助力于发展地方经济。总部经济固有其诸多正面的效应，但从宏观和全局来看，也加剧了地方的无序竞争和税收转移。本文从总部企业的关联交易、税收监管的困难、各地区发展总部经济的财税优惠比较等方面，结合苏州案例，对总部经济加剧地区间税收竞争的状况进行了分析，最后提出相应的对策建议：应引导地方正确对待总部经济并树立科学的政绩观和改进政绩考核标准；推进省以下分税制改革，进一步完善地区间财税关系；健全税收法治、规范税收竞争秩序以创造公平的税收环境；加强公众监督和税收征管。

关键词：总部经济　税收竞争　税收转移

一般来说，地方间税收竞争（横向税收竞争）主要有三种形式（杨志勇，２００３）：第一，减免税（税收优惠），即超越地方税收管理权限，暗中随意扩大税收优惠范围。这种情况在１９９４　年税制改革后得到有力的遏制。第二，财政返还，即变相“先征后返”，对企业已经缴纳的税款以财政奖励或补贴的名义予以返还，它的效果实质上等同于减免税。第三，地方通过综合配套措施，增加特定方向的公共支出和减少应该收取的费用。例如，将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象进行基础设施改善，或者以较低价格向特定的投资项目提供土地。这种形式起到了吸引资本的作用，但事实上减少了当地用于提高一般公共服务水平的可支配收入。还有些地方允许一些企业打上高新技术企业、新办第三产业企业、校办企业、福利企业等招牌，从而享受国家规定的企业所得税优惠（蒋富荣，２００６）。

２．税收竞争的效应。税收竞争理论作为财政联邦主义理论的重要分支，近几十年来得到迅速发展，对于我国的财政理论与实践具有重要参考意义。①　蒂布特（Ｔｉｅｂｏｕｔ，１９５６）认为个人如果对辖区（地方）所提供的公品和服务不满意，可以选择离开（用脚投票）。因此，税收竞争可以提高提供公品的效率。奥茨（Ｏａｔｅｓ．１９７２）则指出税收竞争可能会带来负面效应。地方为了吸引资金，竞相降低相应的税收，结果会导致无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金。

我国地方间的税收竞争很大程度上是一种制度外的无序竞争。它带来了一系列的弊端：第一，税收竞争的结果可能会使生产要素从最能得到有效利用的地区，转向利用效率低但税负也较低的地区，从而干扰资源在地区间的有效配置。第二，对不同企业主体不同的税收对待，破坏了市场机制和公平竞争，并且使全国统一的税法得不到准确、规范的落实，淡化或抵销了国家税收优惠的宏观效果。第三，地方对投资者做出的税收优惠承诺得不到法律的保护，这种随意性加大了投资者的风险。第四，制度外税收竞争造成税收流失（刘笑萍，２００５）。从表面上看，地区间税收竞争只是税源在不同地区之间转移，没有涉及利益。但实际上会使整个国家的税收收入受损，并且各地因过度税收竞争而背负的债务以及致使其公品供给不足等问题都将由来解决。第五，损害税收法制的权威性，阻碍税收法治化的进程（蒋荣富，２００６）。

二、总部经济对地区间税收竞争的影响分析

（一）　总部经济增加了当地的税源

按照现行税法，企业在其工商注册地照章纳税。为了增加税源，许多中心城市出台了一系列税收优惠措施，但由于中心城市的劳动力成本以及其他一些相关的生产成本较高，企业很难把生产基地放在中心城市。于是，根据价值链分工原理，许多企业把总部（管理总部、投融资总部、研发总部、销售总部）放在中心城市，而把生产基地放在其他城市。

企业总部可以给当地带来丰富的税源。如果总部企业仅仅是管理部门，由于它本身不创造利润，在不合并纳税的情况下，管理型总部可以给所在地带来个人所得税、房产税、契税、土地使用税、车船使用税和印花税等等税收收入。虽然不涉及和企业所得税等主体税种，但税源稳定。如果总部是销售中心，那么它可以通过收入转移与合并纳税的方法，将其他地区的子公司、分公司的利润汇总至企业总部，为当地贡献大量的企业所得税和。在这种情况下，总部企业对所在地税收的贡献可以超过其自身创造的税收（杨虹，２００４）。

（二）　总部企业通过关联交易以转移价格方式进行税收转移

对于外资企业通过关联交易转移利润的避税方法，我们早有所知。但对于境内企业内部的关联交易的研究和监管则明显不足。

关联企业是指在资金、经营、购销等方面直接或间接地被同一利益集团所拥有或控制的有关企业，如总机构与分支机构之间、同一总机构的不同分支机构之间、母公司与子公司之间、同一母公司的不同子公司之间以及总机构与其分支机构的子公司之间等。企业关联方之间的交易就是关联交易。

①我国１９９４年之后实行的是分税制的财政，而分税制的财政被认为实际上就是一种财政联邦主义制度。经济学意义上的联邦主义不同于

政治学中联邦的含义，它指各级都提供公共服务，并拥有事实上的分级、分地决策权。

当总部企业所在地与其子公司所在地的税率、优惠不同时，总部企业可以通过关联交易，以转移价格方式实现税收由高税率地区向低税率地区的转移（谭恒，２００６）。转移价格是总部企业进行税收转移和避税的常用手段。转移价格指关联企业之间的商品、劳务、技术等的交易价格，关联交易采用的转移定价方法通常有市价法和成本法。成本法的计价基础是企业内部的成本核算资料，缺乏市场可比性，而市场价格则是公允的，但关联企业通常采用成本法，而不采用市价法。何玉润（２００６）对北京、深圳两地制造业的外商投资企业进行问卷调查并进行回归分析，得出结论：有中方参与经营管理的企业倾向于使用市价法，而外方独资经营管理的企业倾向于使用成本法；拥有高新技术的外商投资企业一般会选择成本法。可见，外资企业尤其是高新技术企业，常常利用成本法的转移定价方法进行税收转移和避税。表１表示关联企业如何通过转移定价进行避税。

（三）　主要城市制定的支持总部经济发展的财税优惠比较

近些年，许多城市先后出台地方法规，以支持总部经济的发展。表２列出了一些城市出台中的财税优惠，以便比较。除了表中列出的财税优惠之外，地方还在特定公共服务支出、综合配套措施、经贸权、收费、土地使用等许多方面进行优惠照顾。

（四）　总部企业“候鸟式”迁徙，税收监管困难

由于制定的地方优惠有一定年限，许多企业在优惠到期时，会迁往别的城市，以继续享有新的所在地的优惠。虽然企业迁徙有一定成本，但作为管理、研发和销售中心的总部进行迁徙的成本相

表１　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市价法与成本法的比较

表２　　　　　　　　　　　　　　　　几个主要城市制定的支持总部经济发展的财税优惠

比于生产基地的迁徙成本要低得多，并且在新的总部所在地继续享有优惠带来的利益远比其迁徙成本要大。

总部企业迁徙后，对其关联交易的监管更加困难，有时需要两地的配合。作为总部迁出地的会千方百计阻扰总部企业的迁徙，但迁入地却十分欢迎。这样一来，就加大了对总部企业税收监管的困难。

三、总部经济与地区间税收竞争：以苏州为例

（一）　苏州工业园区的外资企业总部迁徙

苏州工业园区自设立以来，财政收入一直保持较快增长速度。１９９４～２００４年，园区全口径财政收入连续１０年飙升，年均增长６８％。然而，２００５年，园区一般预算收入的增幅只有２４％，全口径收入的增幅只有２１％，第一次低于全省、全市的平均水平。这其中很大的原因就在于近两年受总部经济影响，企业税源向其他中心城市转移。

诺基亚、耐克、阿迪达斯、美孚等大型公司的中国公司以前总部都设在苏州。近两年来，这些公司纷纷把总部迁往别的中心城市（诺基亚总部迁往北京，耐克、阿迪达斯、美孚总部迁往上海）。苏州只是作为分公司（生产基地），并且公司内部采取成本加成的定价方式，使苏州的和国家税收减少。以诺基亚公司为例：园区的诺基亚设立于１９９８年，总投资１．７亿美元，主要生产基站产品。２００３年起，诺基亚开始启动资产重组计划，２００４年底，经商务部批准，北京诺基亚以吸收合并的方式和东莞诺基亚、园区诺基亚实行合并，新合资公司在北京办理了新的工商登记，园区诺基亚成为其非核算的分支机构。这样一来，按现行税法，园区诺基亚的企业所得税就需要

在北京总部缴纳。园区诺基亚的大部分产品销往其北京总部，在产销量大幅增加的情况下，销售额不升反降。由于其总部始终拒绝举证价格下降是市场因素造成，因此存在集团内部通过关联交易人为操纵价格的重大嫌疑。据国税部门测算，２００５年园区诺基亚转移到北京的税源总额约４亿元（１．２亿元，所得税２．８亿元），而如果没有人为调节价格，正常应该转移的所得税应仅有约５０００万元。

（二）　昆山市外资企业总部迁徙

在昆山，随着一些地区税收优惠到期，许多外资企业把生产基地留存当地，而把企业总部迁往别的地区，以继续享受别的地区的优惠。许多人将这种外资企业转移形象地称之为“候鸟式”转移。

由于地区间税负不平衡，一些企业通过两地注册的办法进行税收的隐性转移，最终达到少缴税收和各项基金的目的。这类企业往往通过设立总分机构等手段，千方百计脱离原企业所在地的行政管辖，造成主体税收转移，严重扰乱了市场经济秩序和税收属地征管秩序。如一些企业利用昆山和上海之间的税负不平衡，同时在昆山和上海两地注册，利用昆山资源从事生产，在上海公司销售、缴税，致使税源外流。据昆山市财政局对其下辖与上海交界的淀山湖的三家企业调研分析，估计年转移开票金额为１５０００万元左右，流失５２５万元左右。上海与昆山的税负差异主要有三个方面：一是上海对企业的优惠返还，一般为３％～１０％；二是上海地区对企业的所得税带征率较低，以年销售收入１００万元计算，上海缴所得税为１万元，昆山缴１．８９万元，多缴８９％；三是江苏基金和收费项目多、数额大、企业负担重。

（三）　地区间恶性税收竞争与企业“候鸟式”迁徒行为

企业进行“候鸟式”迁徙，固然有企业市场战略布局和劳动力成本等方面的原因，但地方出台的优惠往往是外资企业选择搬迁的主要原因。一些地方各自为政，从自身利益出发，竞相出台名目繁多的税收减免、土地批租优惠等，成为外资企业“候鸟式”迁徙现象的决定因素。

目前许多地方是以优惠而不是以改善投资环境来吸引外资。各地在招商的优惠上新招频出，除了税收的优惠外，各地还大打“土地牌”，土地出让价格早已突破了国家规定的最低底线甚至出现了零地价现象。对那些租用土地与厂房的外资企业而言，搬迁时，其只需承担生产设备的搬运费，搬迁成本较低，搬迁损失完全可以从搬入地所给予的优惠中得到补偿。搬迁收益大于搬迁成本为外资企业搬迁提供了直接的动力，各地招商的严重失序为外资企业转移提供了可乘之机。因此，地方之间的无序竞争在一定程度上加剧了外资企业“候鸟式”转移的步伐。

“候鸟企业”专注于优惠，在给当地提供一时的经济发展数字、政绩、形象的同时，却造成了国家、社会利益的流失，同时也危害着区域经济的持续稳定发展。追逐优惠、不时搬迁的“候鸟企业”往往不重视长期发展战略和未来的可持续性，也不在乎与区域环境、居民的协调发展，几乎不可避免地引发区域经济波动、就业需求变化、环境（生态）的破坏、居民利益受损，造成当地经济、社会的不稳定并影响市场的公平性。

四、关于总部经济加剧地区间税收竞争的对策

（一）　促使地方正确对待总部经济

总部经济是一种产业集群的特殊形态，因有提升景气、增加当地税收等效应，自然会受到地方重视。但如以过度的税收优惠和地区间的无节制税收竞争来发展各自的总部经济，从全局和长期看，却是一种对国家利益的损害，同时也不是各地实现可持续发展的正路。因此，和有关管理部门，应促使地方正确对待总部经济的发展，正确认识和评价税收优惠对招商引资的作用，努力实现以招商为主向以综合优势招商为主的转变。在发展总部经济时不应只注重提供财税优惠，而更应该注重“软件”方面的建设，即注重创造和维护公平竞争的环境，健全经济法律法规，建立安定的社会秩序，形成良好的信用制度环境，提高机构的办事效率，加强廉政建设，构建高素质人才梯队，强化各种支持和服务等等。以良好的公共服务吸引更多的投资，再以更多的税收来提供更好的公共服务，方可形成良性循环的长效机制。

（二）　按照科学发展观改进地方的政绩考核标准

总部经济导致地区间恶性税收竞争，与不恰当的政绩观和现阶段不恰当的政绩考核标准是分不开的。在“ＧＤＰ挂帅”的政绩导向下，一些为了吸引投资，提高本地区的ＧＤＰ，不惜牺牲本地区未来利益和国家利益，透支发展来出政绩。所以在相当大的程度上，地区间税收竞争不仅是地区经济社会发展的竞争，也是们政绩上的竞争。为此，应大力提倡科学的政绩观，摈弃以ＧＤＰ为中心的政绩观。必须通过制定更全面的政绩考核制度，完善选拔任用制度，形成合理的长期预期与长期行为，使之更加关注地方社会经济的可持续性发展。

（三）　推进省以下分税制改革，进一步完善地区间财税关系

地区间税收竞争与分税制改革不彻底（与地方之间的事权划分不明晰，财权与事权不匹配）有很大关系，也反映出地区间财税关系有待进一步完善。应在公共财政框架下明确地方财政职能、逐步划清间事权和支出责任，在减少地方财政层级的同时，逐步完善地方税收体系，调整优化各级间的财力划分，加大转移支付力度和改进转移支付结构（贾康、阎坤，２００５）。应积极推行“扁平化”改革试验，分类指导，因地制宜，实质性落实省以下分税分级改革（贾康，２００５），逐步使地方事权与财权相匹配、职责与可用财力相一致，并提高财税管理的规范性。这样将缓解地方间的利益冲突，减少不当税收竞争。

　（四）　健全税收法治，规范税收竞争秩序

地方之所以基于局部利益任意运用税收优惠，税收法治不健全是一个重要原因（黄春蕾，２００４）。税收法治的不健全体现在税收立法制度、税法监督制度和税收司法制度等各个方面。今后应该进一步加强收入管理，大力健全税收法治，规范税收竞争秩序，将土地使用权批租收入等地方收入纳入预算统一管理。应继续推进试点改革和统一内、外资企业

所得税，清理与合理调整税收优惠，提高优惠的透明度，创造公平、统一的税收环境。

（五）　加强公众监督和税收征管

为遏制地方任意提供财税优惠，以及总部企业通过关联交易转移税收和避税，应努力加强民主化的监督机制，将地方行为尤其是财政行为置于公众的监督之下。应继续清理整顿各地税收优惠，严格地方税收征管，减少由于各地征管力度不一造成的税负不公。上级税务部门和有关部门，应协调地区间的税收利益，并加强地区间税收信息的沟通，国家、地方税务机关需全面、及时、准确地了解税源的地区间流动与分布情况，加强合作，共同预防和打击总部企业通过不当关联交易的非法避税。

参考文献

（１）贾　康、阎　坤《改进省以下财政的中长期考虑与建议》，《中国财政》２００５年１２期。

（２）赵　弘《２００５－２００６：中国总部经济发展报告》，社会科学文献出版社２００５年版。

（３）蒋荣富、毛　杰《税收法治：规范我国税收竞争的利器》，《税务研究》２００６年第６期。

（４）杨志勇《国内税收竞争理论结合我国现实的分析》，《税务研究》２００３年第６期。

（５）曹荣湘《蒂布特模型》，社会科学文献出版社２００４年版。

（６）刘笑萍《国内税收竞争的经济效应分析》，《税务研究》２００５年第２期。（７）杨　虹《总部经济模式下的税源特点分析》，《财经大学学报》２００４年第１２期。

（８）谭　恒《不同价值链分工模式下的总部企业税源分析》，《财会研究》２００６年第６期。

（９）何玉润《企业转移定价方法选择对税收监管的影响》，《税务研究》２００６年第７期。

（１０）黄春蕾《当前我国国内横向税收竞争的实证分析》，《税务与经济》２００４年第１期。

（１１）《苏州市财政局调研资料汇编》。

（１２）各地出台的支持发展总部经济的相关法规。

Headquarter-based Economy, Regional Tax Competition and Revenue Transfer

Ｋａｎｇ　Ｊｉａ，　Ｋｕｎ　Ｙａｎ　＆　Ｘｉａｏｆａ　Ｙａｎ

Abstract: In recent years, many Chinese central cities have been advocating the stratagem of ¡°Headquarter-based Economy¡± in order to develop local economy. Although the headquarter-based economy can bring about some positive effects, it will worsen competition and cause revenue transfer among local governments. Based on the case of the SuZhou city in Jiangsu Province, this paper analyzes how headquarter-based economy to worsen the regional tax competition by detailing the affiliated transactions of the enterprises located in the headquarters economy and the difficulties in tax regulation and comparing the preferential fiscal and tax policies in several central cities. Some pertinent suggestions are finally shown as follows: guiding the local governments to establish the proper achievement concept and assessment criterions, pressing ahead the fiscal decentralization of under the province, perfecting the fiscal and tax relation of the local governments, standardizing the tax law and the order of tax competition to make the tax circumstance impartial and enhancing public supervision and the tax collection management.

Key words: Headquarter-based Economy Regional tax competition Revenue transfer

作者单位：财政部财政科学研究所

（责任编辑：吴小海）