公共管理视角下我国食品安全管制存在问题的原因分析

时间:2009-11-30 17:52来源:未知 作者:admin 点击: 235次

【摘要】民以食为天，食以安为先，食品是人类赖以生存和发展的物质基础，关系到人的生存和身体健康。我国的食品安全管制在近20年取得了长足的进展,在保障消费者健康、促进国际食品贸易、发展国民经济方面发挥了重要的作用。但由于管制水平较低,我国食品安全管制还存在许多的不完善之处,以致发生了“苏丹红”、“三鹿”等恶性食品安全事件，严重损害了人民的利益。本文从管制观念，管制体系，管制经验和管制者本身来分析我国当前食品安全管制水平较低的原因。从公共管理的角度提出，要界定好在食品安全管制中“为”与“不为”的界限，该做的事做好，如完善、规范经济运行的游戏规则。不该做的事勇于放手，交给市场，不去越俎代庖。

　　【关键词】食品安全市场失灵管制

　　管制是指为纠正市场失灵，保证市场秩序，拥有法律授权的管制者，依照相关法律、法规对被管制者所进行的一系列管理、控制和监督活动。依据管制主体不同，管制可分为管制和非管制两大类。管制是指基于公共利益或者其他目的，依据制定的法律法规对被管制者的活动进行的管制。管制作为一种工具，是治理的手段之一，是为实现目标而经常采用的具体治理方式。作为管制行为的一种，食品安全管制是有关部门根据国家的食品质量安全法规和食品安全技术标准，对生产和流通领域的食品进行检验和监督，实现对食品安全的有效控制，以保护消费者、生产者和社会公共利益的活动。食品安全应该包括数量安全与质量安全，本文的食品安全主要是质量安全。在我国食品安全关系到13亿人的健康和生命安全，而食品安全问题的出现构成了对13亿人健康和命安全的威胁，也影响了食品行业自身的有序发展，对食品安全进行管制是维护消费者和合法生产者的利益，提高我国食品安全水平，消除社会对食品不安全的防范心理，降低社会成本的有效手段，是社会稳定、和谐发展的重要保障。

　　我国食品安全管制中存在的问题主要有多头管制，权责不明，管制的交叉与空白问题突出；管制的法律法规不健全；管制所依据的标准体系不完善等问题，总体表现出食品安全管制水平较低，管制效果不理想。究其根本既有客观原因也有主观原因：

　　一、我国人口众多，食品安全涉及面广，在食品安全管制方面的经验较少

　　我国食品安全管制模式经历了计划经济时期的集权模式和转型时期的主导模式两个阶段：计划经济时期，我国建立的是高度集权的国家控制体系，政企不分，国家社会高度一体化。国营企业是食品生产的主体，生产安全的食品在很大程度上是的责任，各行业主管部门既直接参加食品企业的生产又对食品企业实施管理监督。在食品安全管制过程中，既是运动员又是裁判员。由于民众对食品安全需求层次较低，在当时权力高度集中的计划经济下，集权模式基本能够满足食品安全的管制要求。改革开放以后，我国从计划经济向社会主义市场经济过渡，政企分开，过去对食品企业实行计划管理的制度被取消，主要对食品市场实施宏观指导和市场管制，形成了主导管制模式。

　　由于时间较短，我国主导管制模式下的食品安全管制工作处于认识和实践的摸索阶段。因市场经济发育不足及其制度缺陷，关于食品安全的法律和管制制度也未能及时地建立和完善起来，加上食品生产技术越来越复杂，我国幅员辽阔，人口众多，是一个食品生产和消费大国，各地发展不均衡，食品生产从简单的手工作坊到现代高科技方式同时存在，管理难度大，管制方式单一，手段也只限于行政干预，缺少市场力量、社会中介、行业自律等多种途径和力量的参与，管制水平较低，效果有限。食品安全问题日益凸显，呈现出“市场失灵”和“失灵”的双重特点。

　　二、管制部门对食品安全管制的重要性认识不够，责任意识淡薄

　　首先，我国各级缺少对食品安全现状的系统调查和研究，主管部门对食品安全管制的重要性尚未形成统一认识，没有从职能和全局的高度关注食品安全，缺少科学、规范地进行食品安全管制的意识。其次，相关部门责任意识淡薄，使食品安全检查成了“轰轰烈烈”走过场，难以发挥管制应有的效果。如，阜阳劣质奶粉事件发生后，当地工商、卫生、质监等部门开展大规模联合执法，对劣质奶粉展开拉网式清查，并公布了不合格奶粉的黑名单。然而当调查组到达阜阳的第二天，在阜阳市太和县实地调查时，又从太和县张翠芳糖果厂查获黑名单中的“三代人”婴儿奶粉0袋。花费如此大的人力、物力、财力的执法检查，由于没有具体落实责任，使得执法检查常常只停留在形式和数字上。

　　三、我国食品安全管制体系存在缺陷

　　我国现行的食品安全管制工作由国家和地方的管制机构共同负责，管制的特点主要是采取多部门联合监管和按品种监管的。在《食品卫生法》规定的监管中，卫生部门占主导地位。经过几次调整，形成了多部门分段监管为主，品种监管为辅的。这种表面上看分工明确，职责清楚，但是实际效果却并非如此。这一的缺陷是常常导致职责不清、管理重叠和管理缺位等问题。社会上流传的说法：“八顶抓不住一个杀猪的，十个部委管不住一个造假的。”正是对这一缺陷的描述。在基层的监管实践中，哪些是流通环节哪些是生产环节，界限难以明晰的事例不胜枚举。监管分工的背后，其实是各部门的利益格局。当前以“罚”执法的现象十分普遍，多头管制造就出来的部门利益，已成为改变现状的最大阻力。执法部门往往遇到好处就抢，遇到责任就推。另外，分段监管是从行政本身的角度出发，对各部门职能的描述往往用概括化、化的语言，具有模糊性和弹性，难以避免职能交叉和空白。虽然按照现行管制，食品药品监督局是食品安全管制的综合协调机构，但是由于级别与权威不够，不能充分发挥协调功能，没有起到应有的作用。

　　四、管制者的趋利行为，使食品安全管制失灵

　　在我国现阶段，食品安全管制中出现的许多问题，与管制部门不合理的利益追求直接相关。

　　（一）为追逐利益寻租、设租，进行地方保护

　　管制通常是以法律政令为基础来实施的。由于多方面的原因，有关法律和政令的表述并非完全严谨，存在着政令和法律难以明确表达清楚的地方，因而管制当局拥有一定程度的自主裁决权。如，在实施准入管制中，准入条款有一定的灵活性，管制当局拥有自主裁决权，这为寻租者带来了寻租、设租的空间。在食品安全的管制中更有一些机构与，擅自越权执法，甚至滥用职权，寻租、设租以谋取更多的利益。郑州“馒头办”本质上体现了地方自行“设租”和“寻租”的意图。郑州市、区两级争夺发放馒头生产经营许可证，除了冠冕堂皇的保护百姓生命安全的理由之外，实际上另有隐情。因为，收费已经成为市、区两级“馒头办”的重要创收渠道。“馒头办”许可证收费为1100元一个，区“馒头办”则1600元左右。郑州市平均每个区有近30家企业在区里办过许可证。这是典型的主动“设租”、“寻租”，滥用职权、滥设机构，创造制度壁垒，强制性地参与企业“分租”以获取制度收益的失败现象。另外，区“馒头办”还要求取得区许可证的企业必须拿着“馒头办”开具的三联单在其指定的几家面粉厂买面粉，并规定每月购买面粉的数量，“馒头办”又可从中获益不少。管制引致“租”的存在，加大了交易成本，造成社会资源的净损失。而市、区两级“馒头办”机构的设置和运行，需要支付人员经费、购置办公设备，不可避免会耗费大量资源。显而易见，管制馒头生产经营的成本远远高于收益，尤其是对市场主体的培育显然不利，与管制的初始目标相悖。“馒头办事件”，就是近年屡屡上演的此类事件中的一件。过度管制造成的寻租利益，已经使某些部门成了小集团、小地方、小部门利益的代言人，完全丧失了维持市场公正的功能，只是徒增了纳税人、消费者的负担。

　　此外，食品安全管制过程中，还有些地方和当地食品企业形成利益关联结构，导致畸形的地方保护主义。地方从发展地方经济利益出发，公开或暗里支持当地企业的造假行为，对食品安全问题疏于管制，玩忽职守，许多假冒伪劣食品证照齐全就是例证。

　　（二）管制部门为追逐利益，对市场机制自身的作用不重视

　　与市场都是资源配置的手段，它们有各自的优势和缺陷，市场有失灵，也有失败。从长期表现来看，迄今为止历史上还没有其他任何经济比市场经济拥有更高的资源配置效率。“在食品安全市场上，市场机制自身能解决的问题应交由市场通过供求规律、价格规律和竞争规律来解决，当市场机制出现失灵或者市场效率受到非经济因素的影响时，需要遵循市场原则，依靠的力量来有限度的弥补食品安全市场机制本身不能克服的缺陷”。

　　管制部门对市场机制自身的作用不重视表现之一就是开辟的食品行业参与管制的渠道十分有限。食品行业是食品的提供者，有效的食品安全管制，离不开食品行业的参与。食品行业包括食品的生产者、销售商、市场服务机构等，行业参与是保障食品安全的基础。目前，我国在开辟食品行业参与管制的渠道十分有限，食品行业没能充分参与到我国食品安全管制法律法规的出台、标准的制定、检验检测体系的建立和认证认可体系的建立中来。缺少行业参与的许多法规、标准的制定并不能充分了解实际情况，这样就容易造成管制“虚化”的问题，很多具体管制措施在实际工作中难以执行。

　　五、管制自身的局限性

　　从经济上看，管制失灵首先在于部门面临的不完全信息所决定的有限理性。管制者信息的严重不足产生在以下几方面：其一，在公共部门里不存在指导资源配置的价格，没有传递市场信息的渠道，决策者必然受到信息不对称的困扰，难以准确地了解企业的成本和需求。其二，管制者通过审计等非市场手段了解信息的能力是很有限的，没有精力审计所有的企业，难以掌握真实成本。更何况还可能被收买与企业合谋。其三，企业不会把它所知道的信息告知，甚至还可能提供虚假信息。政企之间的博弈加重了的信息不完全性和决策失误的可能性。其四，由于缺乏有效的激励，管制者不一定有积极性去获取有关的信息。因此，正如斯蒂格利茨所说的：“不完全信息和不完全市场作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的。”而信息不对称则意味着管制存在着严重的结构缺陷，其效用有限，很少能达到资源配置的优化。

　　从政治上看，管制失灵的原因有以下几个方面：第一，所具备的公共性与机构、的行为目标之间的差异和矛盾。从理论上说，管制行为必须代表公共利益，然而现实中的是由具体的人和机构组成的，他们的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致。当二者发生矛盾时，就有可能出现为追求自身利益而做出有损公共利益的决策。第二，所具备的强制性和普遍同质性，使得管制可能引起再分配上的不公平和寻租的产生。正如查尔斯•沃尔夫所指出的，任何一种国家干预都是由一部分人将手中的权力强加到他人的头上，总是有意地交给一些人而不给予另一些人。国家政权的这种强制力给收入再分配上的不公正和滥用权力提供了机会。的经济管制可能造成某些资源的人为短缺，这就为寻租活动提供了可能，而寻租的产生，使管制的实际效果与社会公共目标产生进一步偏差。第三，管制者是垄断者，其行为难以监督。在缺乏有效监督的条件下，谁能保证运用行政垄断权来纠正经济垄断就能代表社会利益，提高经济效率呢？而且面临着多重的目标，不仅要维护市场秩序，提高经济效率和社会福利水平，还要注重社会安定；不仅要追求经济、社会目标，更要注重政治目标。可以利用自己的优势在这多重目标之间进行切换，如管制者可能会为了某一方面的任务而将其他方面的资源挪用过来，进行所谓的“套利”。因此，对管制者的行为及其后果进行准确估价和监督就是一件非常困难的事，这在客观上为管制失灵的产生提供了土壤。第四，管制机构设置不合理，缺乏完善的、透明的管制程序，也为管制失灵提供了可能。与此同时，管制行为还具有内在扩张性，管制者会从供给一方推动管制的膨胀，这就进一步强化了的过度管制，导致管制失灵。

　　总之，我国要建立社会主义市场经济，其核心是发挥市场对资源配置的基础性作用。尤其是在微观领域，就企业的生产经营活动而言，应当充分尊重企业的自主权利，让理性的企业在遵循国家基本游戏规则的前提下，自行决策并承担风险与责任。要界定好“为”与“不为”的界限，该做的事做好，如完善、规范经济运行的游戏规则。不该做的事应勇于放手，交给市场，不去越俎代庖。因为，超越界限的硬性介入只会导致市场秩序更加混乱，干扰市场真实信息的传导，造成资源浪费。