德国社会保障制度介绍

一、发展及概况

德国的社会保障制度建立于19世纪80年代。1881年威廉一世皇帝根据俾斯麦的建议在他的公告中宣布：“最大限度地保障需要帮助的人。”并且声明，这是立足于教道义基础上的国家的最高使命。1983年的工人医疗保险法、1984年的事故保险法和19年的养老保险法由帝国议会通过后，德国成为世界上第一个建立了广泛社会保险的国家。社会保险制度确立一百多年来的实践证明，德国建立广泛的社会保险是有远见的并且为其他国家起了示范作用。1911年这三个法律被汇编成帝国保险法。1911年还制定了职员保险法，1923年制定了帝国矿工联合会法，1927年制定了失业保险法，1957年制定了农民老年援助法。在这期间养老保险、事故保险、失业保险、医疗保险都进行了根本的改革和按照新的要求进行了调整。1995年又颁布实施了被称作社会保险第五大支柱的社会护理保险法，由此填补了社会保障体系中最后一块空白。

德国社会保障确立的指导思想是，把支持经济上的弱者、保障较大的生活风险和致力于社会机会平等看作社会国家有秩序发展的基石，避免在市场经济下出现“强权社会”，通过社会保障使个人自由和在与人的尊严相应的方式中生活成为可能。在这一指导思想下，德国已建立起的社会保障制度不仅为人们在生、老、病、死这些一般生活风险出现时提供保护，而且为人们在遭遇战争致损害、暴力行为致损害和公共疫苗接种致损害这些特殊社会风险时提供保护。德国的这一无所不包的社会保障网被看作是国家和所有公民共同协作的成果，公民有权利从社会保障制度中获得待遇，也就是说，公民不是国家施舍的领取者，而是制度的积极合伙人。

德国社会保障贯彻3个基本原则，即保险原则、供养原则和救济原则。按照保险原则提供待遇，是指如果社会保险成员缴纳了社会保险的保险费，那么他们将通过社会保险获得待遇，社会保险资金主要通过征收保险费筹集，但是国家也提供津贴；按照供养原则提供待遇，是指如果人们为社会作出过特殊牺牲和贡献，那么他们将通过官方获得供养，供养资金由国家从税收资金中支付；按照救济原则提供待遇，是指如果人们不能从社会保险或官方供养中获得待遇或者获得的待遇不能满足人们的需要，那么他们将通过社会救济获得待遇，社会救济资金从国家税收中支付。1997年国家为社会保障支出12361亿马克，占当年国民生产总值的34.9%。

在德国，社会保险被说成是对大的生活风险给予保护的带有强制性质的共同承担责任的联盟，认为只有通过保险义务才能做到不同群体之间没有歧视地获得社会的有效保障。在社会保险这个大联盟内所有受保险人参与风险调整，例如病人和健康人、不能工作者和能工作者之间进行调整。强制保险是公平的，因为一旦人们遇到风险，负担就落在公众身上。因此社会调整可以在不是受保险人自愿的情况下进行。但是，受保险人有按照社会法的规定，就几乎所有社会保险待遇提起诉讼的合法权利。

德国社会保障体系包括四个保障项目，即社会保险、社会赔偿、社会促进和社会救济，其中社会保险是社会保障中的核心领域。社会保险中的失业保险、医疗保险、养老保险、事故保险和护理保险分别规定在社会法典第3卷、第5卷、第6卷、第7卷、第11卷中，社会保险的原则规定在社会法典第1卷总则和社会法典第4卷社会保险通则以及第10卷行政程序中。

在医疗保险、护理保险、养老保险和失业保险中，雇员的义务保险费原则上由雇员和雇主各承担一半。1998年社会保险保险费率是雇员月毛收入的42.1%，其中：养老保险保险费率是雇员月毛收入的20.3%，护理保险保险费率是雇员月毛收入的1.7%，医疗保险保险费率是雇员月毛收入的13.6%，失业保险保险费率是雇员月毛收入的6.5%。社会保险保险费由雇主直接支付给作为法定社会保险费征收部门的医疗保险机构。雇员收入超过最高保险费收入确定界限的，参加自愿保险，自愿保险的保险费原则上由受保险人自己承担。

德国社会保险划分为若干专门的保险营运机构，例如医疗保险机构、护理保险机构、养老保险机构、事故保险机构、失业保险机构。保险营运机构是自治的公法人组织，由受保险人和雇主各推选出一半代表组成代表大会或者管理委员会，代表大会选举董事会和业务领导人。代表大会被称作保险营运机构的“议会”，它制定机构的章程和其他自治法律，确定财政预算；董事会被称作“”，是执行机构，对内领导机构，对外代表机构；业务领导人负责日常业务和提供咨询。

社会保险待遇有服务待遇、实际待遇和现金待遇几种。服务待遇是指例如保险营运机构给受保险人提供咨询、进行指导等；实际待遇是指例如医生和牙医的治疗、医院护理等；现金待遇例如在因生病不能工作时提供病假工资、在老年或劳动能力降低时提供养老金、在怀孕和生育时提供产妇津贴、在失业时提供失业保险金或失业救济金等。按照待遇与康复相应法的规定，向受保险人提供医疗康复、职业康复待遇，而且康复在养老金之前进行。提供康复措施和待遇旨在使身体、智力、精神残疾者或者受到残疾威胁的人尽可能长时期地参与到工作、职业和社会中去。

二、社会保险

德国社会保险是社会保障体系中的核心领域，它包括医疗保险、护理保险、养老保险、事故保险和失业保险5个子项目，下面分别对它们作简要介绍。

1、医疗保险

德国的医疗保险已经有一百多年的历史，期间的法律规定历经修改，但它的核心内容和任务始终没有改变。德国医疗保险的任务是保持、恢复或改善受保险人的健康状况。受保险人应该通过有意识的健康生活方式、通过疾病预防和治疗以及康复，避免和战胜疾病以及残疾。医疗保险机构通过解释、指导和提供待遇来支持受保险人，使受保险人保持健康的生活状况。在德国，大约有90%的居民或者说7200万人参加了法定医疗保险保险，大约9%的居民即800万人参加私人医疗保险。没有参加医疗保险的群体在不断减少，目前仅占人口总数的约0.3%。自医疗保险制度建立以来，参加保险的人数在不断增加，这主要是由于法律将受保险人的范围从原来的产业工人逐步扩大到几乎所有从事雇佣劳动的就业者。

医疗保险的受保险人分为义务保险人和数量很少的自愿保险人，义务保险人是法律强制参加保险的人。没有工作的妇女、男士和子女没有参加医疗保险的义务，他们通常作为家庭成员参加家庭共同保险。这也就是人们通常所说的、法定医疗保险中的“一人参保保全家”，这就与私人医疗保险中的一人投保一人受益、多子女的职员投保就要多付费用的保障方式具有了本质上的区别。义务保险的成员是：所有年工作酬在规定界限以下的工人和职员；失业保险金、失业救济金、生活费津贴领取者；养老金领取者；在残疾人工场、慈善机构工作的残疾人和参加康复措施者；没有参加家庭保险的大学生；农民医疗保险法中规定的农业企业主和他们共同劳动的家庭成员；经营的艺术工作者、新闻工作者。年工作酬超过规定界限者和年收入低于收入标准1/7者，免除保险义务。前者可以参加自愿保险或者私人保险，后者可以获得医疗救济或者参加家庭保险。自愿参加保险人员的养老保险费用全部由自己承担。

医疗保险机构向受保险人提供现金待遇、实际待遇和服务待遇。例如，在现金待遇中，病假工资为一般酬的70%，最高不得超过90%，病假工资按天支付，整月的按30天计算。病假工资是免税的，但是要从支付额中减去雇员的护理保险、养老保险和失业保险费。生病者在3年之内因同一种疾病不能工作的，最初获得6周工资，然后获得最长72周的病假工资，之后或者重新工作，或者领取劳动能力降低养老金或者社会救济。孕产妇津贴在分娩前6周至产后5周所谓的保护期内支付，每天25马克，但不能超过以前纯工资标准。此外，在孩子出生以后，母亲或父亲可以获得每月600马克总共24个月的养育津贴。对于在19年1月1日已经是法定医疗保险机构的成员和家庭保险参加者，在他们死亡时支付丧葬费，数额为：成员2100马克，家庭保险者1050马克。提供的实际待遇有为预防疾病和发现疾病早期症状而进行的检查、医生的治疗、医院的护理、药物、为了改善或预防病情恶化而进行的医疗康复等。通过提供各种待遇达到普遍提高受保险人健康和寿命的目的。受保险人可以自己选择所有许可的医生和牙医，治疗费直接由医疗保险机构支付。1996年法定医疗保险机构的支出是2699亿马克，其中用于医院治疗的支出为781亿马克。义务保险的成员资格从雇佣那天开始，雇主在招聘工人或职员以后立即向医疗保险机构申，在劳动关系结束时医疗保险关系也随之结束。退休人员的成员资格从提出养老金申请之日开始。失业人员的成员资格从领取失业保险待遇之日开始。高校学生的成员资格从注册或到之日开始。自愿保险的成员资格从参加医疗保险的那天开始。

德国法定医疗保险财政几乎全部来自征收的医疗保险费。联邦只为退休的农民提供医疗津贴，这项津贴占法定医疗保险总支出的0.8%。由于德国的医疗卫生不是由国家或联邦规定，而是由各州根据的有关规定确定本州的医疗卫生，因此医疗保险的保险费率在各州也是不一样的，16个州的保险费率在11.5%—15.5%之间。【3】自愿参加保险的人员，其医疗保险费率由各医疗保险机构根据自己的章程自行决定。医疗保险机构确定医疗保险的原则是确保收支平衡，即征收的保险费以及其他收入必须与预算计划中规定的支出和必要的储备持平。法定医疗保险是所有受保险人实施互助的联盟，每一个受保险人按自己收入缴纳相同比例的保险费，并且不受本人的身体状况、性别、年龄和免缴保险费的家庭人数的影响。这就是说，受保险人及其参加家庭保险的成员，在因健康原因享受较高的医疗保险待遇时，不必比收入水平相同而保险风险较低的受保险人缴纳更多的医疗保险费。

雇员应承担的50%义务保险费由雇主直接从工资中扣除，雇主再补足自己承担的另一个50%，然后将全部的医疗保险费连同以同样的方式筹集的养老保险费和失业保险费交给作为社会保险费用代征机构的医疗保险机构，医疗保险机构再将养老保险费和失业保险费划拨到相应机构。

医疗保险机构按地区和行业分为：地方医疗保险机构、手工业医疗保险机构、企业医疗保险机构、补充医疗保险机构、海员医疗保险机构、矿工医疗保险机构、农民医疗保险机构。所有医疗保险机构在财政和组织机构上都是的，但在国家的监督之下。这种自我管理实体通过其内部机构来运作。这些机构就是管理委员会和理事会。选举产生的管理委员会制定章程和自治规定，自治规定只适用于该医疗保险机构的受保险人，章程的内容主要是法律没有规定的待遇和缴费比例。管理委员会还有确定预算，聘用、监督和罢免理事会成员的任务。

1996年，德国为约8100万人口的健康支出了约5250亿马克，占国内生产总值的11.5%。其中的一半以上用于法定医疗保险支出】如此高额的资金足以保证优质的医疗服务。

德国在1972年才建立了农民医疗保险，这不仅提供了一项社会保障，同时也降低了农业企业的经济风险，因为在此之前，一个家庭成员的一场重病会很快地危及到企业的生存。农民医疗保险的受保险人是农民、共同劳动超过15年的家庭成员和终老财产者。妻子、子女和其他有赡养权者参加农民医疗保险，在一定条件下免交保险费。农民只能在农民医疗保险机构参加医疗保险，而不能象法定医疗保险那样受保险人可以自由选择保险机构。

农民医疗保险待遇与法定医疗保险待遇原则上没有区别。然而农业企业主在生病时获得的不是病假工资，而是在一定条件下的企业援助和家庭援助。

在资金筹措方面共同承担经济责任的原则也适用于农民医疗保险，也就是说每一个人应该按照自己的经济能力缴纳一定的费用。但是由于确定农民的收入非常困难，因此医疗保险机构只能依据所谓的收入替代标准来加以确定。医疗保险机构依据收入替代标准设立20个保险费等级，并且为每一个保险费等级确定应缴纳的保险费数额。最高保险费额不得低于最低保险费额的六倍。【5】

与法定医疗保险不同，为了减轻农民家庭的负担，联邦为农民医疗保险提供援助，1996年联邦援助金额为20亿5千万马克。【6】

2、护理保险

在1994年以前，对于生活不能自理的人，按照联邦社会救济法第6、第69条的规定提供护理救济。统计表明，护理救济是社会救济中费用最巨大的救济，它占到社会救济总支出的三分之一以上为约26万需要护理者提供约68亿马克的待遇）。社会救济机构之所以在这么大的范围承担如此巨大的费用，是因为法定医疗保险不为需要护理者提供风险保险。【7】制定一个内容广泛的保护需要护理者的新规定成为酝酿以久的计划。经过长期斗争之后，社会护理保险在法定医疗保险的覆盖范围作为社会保险的支柱，于1995年1月1日生效并付诸实施。由于社会护理保险填补了社会保险体系中的最后一块空白，所以被人们称作“社会保险宏伟建筑物上的拱顶石”。【8】

社会护理保险的目标是，从法律上和经济上改善护理保障，建立巡回的或者家庭护理。在家庭护理或者部分住院护理不足的情况下，承担有条件的完全住院护理费用。

护理保险中的受保险人原则上是法定医疗保险中的所有受保险人，包括共同保险的家庭成员。几乎90%的公民参加了护理保险。

护理保险机构设在疾病保险机构中，也就是我们通常所说的一套人马两套班子，以此避免建立新的组织和出现过高的管理费用。

需要护理者是指对于每天日常事务至少连续6周需要提供帮助的人。护理保险待遇依据需要护理的程度提供，所以，需要护理者被分为三个护理等级：一级护理是指个人日常事务每天至少需要一次帮助和家庭事务每周需要几次帮助的受保险人；二级护理是指个人日常事务每天至少需要3次和家庭事务每周需要多次帮助的受保险人；三级护理是指个人事务每天24小时需要帮助和家务每周需要多次帮助的受保险人。统计表明，1996年底，有173万人获得护理保险待遇，其中1级护理占40%，2级护理占43%，3级护理占17%。

受保险人在出现需要护理的情况时可以获得在家护理待遇。受保险人可以由护理人员护理，也可以由自己寻找的护理帮手护理。护理保险机构可以提供作为护理实际待遇的、由护理人员进行的在家护理援助，援助标准每月1级护理750马克、2级护理1800马克、3级护理2800马克。对于特别严重的3级护理需要者，最多可以提供3750马克，这主要适用于例如癌症晚期的情况；护理保险机构也可以提供作为护理现金待遇的、由自己寻找的护理帮手进行的在家护理津贴，护理津贴的标准每月1级护理400马克、2级800马克、3级1300马克。受保险人可以在老人院或者其他机构进行住院护理，每月最高标准为1级护理2000马克、2级护理2500马克、3级护理2800马克，最严重者为3300马克。据1996年的统计，巡回护理占73%，住院护理占27%。1995年法定护理保险为需要护理者提供的待遇达2400亿马克。

另外，为了避免给以后的老年养老金带来不利，在1992年的养老金改革中对护理人的老年保障进行了改善，即社会护理保险为那些由于从事护理不能工作或者每周工作少于30小时的护理人，向法定养老保险缴纳养老保险费和向法定事故保险缴纳事故保险费。保险费的标准由需要护理的程度和护理工作的范围来确定。社会护理保险为护理人提供以上保护是基于这样的认识：“仅凭法律条款是不够的。制度和机构固然重要，但是更重要的还是人。没有乐于助人的人，再好的法律也不过是一副冰冷的外壳和一部空转的机器。”【9】

在通常是几代人生活在一个家庭的农民家庭中，扶养着严重的或者特别严重的需要护理的家庭成员，农妇是首当其冲的护理者。1995年建立起的社会护理保险，使需要护理者的社会保障得到极大地改善。在农民医疗保险机构下设有一个农民护理保险机构。

在农民医疗保险机构参加保险的农民、共同劳动的家庭成员、终老财产拥有者或者自愿参加保险的人，是农民护理保险机构的成员。配偶和有极少数自己收入的有权利被抚养的子女通常免除缴纳保险费而一同参加社会护理保险。

与法定护理保险一样，农民护理保险也分为3个等级。此外需要护理者必须事先完成一定的社会护理保险的等待时间。社会护理保险待遇有在家护理和住院护理两种形式。住院期间的膳宿费必须由受保险人自己承担，如同在家护理一样。【10】

在法定社会护理保险中，保险费率为有缴纳保险费义务收入的1.7％。保险费的这种计算方法对于农民是比较困难的，因为农业和林业的实际收入往往不能确定。因此向农民护理保险机构缴纳的保险费算作向农民医疗保险机构缴纳的保险费的附加费。1997年在原联邦领域附加费为法定医疗保险中平均保险费率的12.7％，在同一时期新州为12.8％。共同劳动的家庭成员的护理保险费由企业主承担。农民老年养老金领取者、企业停业养老金领取者或者调整补贴领取者的护理保险保险费率为待遇的1.7％，由待遇的领取者和农民养老保险机构各承担一半。联邦为农民养老保险机构承担一部分，1997年联邦投入的资金约为4500万马克。【11】

与法定护理保险一样，对于那些本职工作不是护理、而要在自己家中护理一位每周至少需要护理14小时的需要护理的家庭成员、因而不能工作或者每周工作少于30个小时的人，由护理保险机构向农民养老保险机构缴纳保险费。保险费的标准也是按照需要护理的难度和由此表明的必要的护理工作的范围确定。此外，护理人在从事护理工作期间免除缴纳法定事故保险的保险费。

3、养老保险

养老保险旨在使几乎所有的工人和职员以及他们的家属、一定的经营者和自愿保险者，在收入减少、老年和死亡所有这些大的风险出现时获得有效的保护。通过在职的一代人缴纳的保险费为那些暂时或长期被淘汰出职业生活的人提供生存保障；养老保险旨在通过实施康复措施，使受保险人尽可能长时期地保持健康和坚持工作；通过向长年从事有保险义务工作的人支付养老金，以保障他们和他们的家庭有一个没有经济顾虑的晚年生活。养老保险是对所有有保险义务者的具有强制性特征的社会保险。提供待遇所需要的巨额资金大约80%来自受保险人缴纳的保险费，20%来自国家提供的津贴。1997年雇主和雇员缴纳的保险费为3000多亿马克，联邦津贴为830亿马克。【12】

在1957年以前，德国养老保险采取资金积累模式。由于积累起来的资金不是用于养老保险，而是有可能被合法地用于其他地方，所以具有一定的危险性。另外，如果让养老保险机构这样的准国家机构拥有如此之多的资本，以至于可以驾驭经济，也会影响到社会秩序。因此，从1957年开始，采用现收现付模式筹集养老资金。根据现收现付模式，用日常国民收入来支付的养老金，其安全性不是建立在财富的基础上，而是在于这种筹资方式的持续性，即由于养老保险是义务保险，总有下一代步入职业生涯的人在缴纳养老保险费。由于绝大多数劳动者有参加保险的义务，因此由在职的一代人用缴纳的保险费养活已经领取养老金的那些人就成为可能，或者说，下一代缴纳的费用用于支付上一代的养老金。所以说，义务保险是现收现付模式不可或缺的前提条件，也是受保险人获得将来领取养老金资格的前提条件。德国把养老保险的这种现收现付筹资模式称作“代际合同”。

在现收现付模式下，除了每年只储备次年第一个月的养老金外，当年收入与当年支出基本相符。在资金运行中，没有大量的储备资金，在精确测算出当天保险费收入和养老金支出以后，将赢余部分进行短期投资，但要保证资金可以随时抽出。1998年通过短期投资得到的利息收入为34亿马克，恰好用于当年34亿马克的行政管理费开支。【13】

养老保险分为工人养老保险、职员养老保险和矿工养老保险三种。

义务保险人是所有的雇员、在残疾人工场工作的残疾人、一定的经营者、病假工资、失业保险金、失业救济金等的领取者、养育子女者、服兵役者和服代替兵役的民间役者等。1995年缴纳保险费的人数为3140万，领取年金的人数为1800万。

获得养老保险待遇的条件是，基于养老保险的义务或者自愿保险缴纳了法律上规定的保险费和至少有5年的等待期。养老金待遇必须依申请提供，15岁以上的未成年人可以自己提出养老保险申请。

如果受保险人劳动能力降低，则由养老保险机构先提供康复待遇，然后提供劳动能力降低养老金，这就是所谓康复优先原则。康复优先旨在使受保险人的劳动能力得到恢复和保持，防止受保险人的劳动能力减退或者提前从职业生活中被淘汰出来，使他们尽可能持久地重新参与到职业生活中去。养老保险为受保险人提供医疗康复和职业促进康复措施。受保险人在接受医疗和职业促进康复措施期间不再继续领取工资或薪金的，有领取改行津贴的权利，改行津贴的标准是受保险人最后领取的工资的80%，最高为纯收入；养老保险还向受保险人提供作为补充待遇的交通费、生活费救济、康复体育费用和参加训练班的费用；此外，养老保险机构为他们缴纳医疗保险、养老保险、事故保险和失业保险的保险费。

工人和职员养老保险中的养老金有这样几种：丧失职业能力养老金、丧失劳动能力养老金、老年养老金、寡妇养老金、鳏夫养老金、孤儿抚恤金、以前配偶养老金。1999年的养老金改革法规定，从2000年1月1日起丧失职业能力养老金和丧失劳动能力养老金被有两个等级的劳动能力降低养老金所代替，这就是说，在受保险人劳动能力降低的情况下，只对受保险人的健康状况予以考虑，而对劳动市场的情况不予考虑。受保险人每天能够工作3小时的，获得全额劳动能力降低养老金，能够工作3-6小时的，获得半额劳动能力降低养老金，能够工作6小时以上的，不能获得养老金。

老年养老金有：从65岁开始符合5年等待期的一般老年养老金；从63岁开始有35年等待期的长年保险的老年养老金；从60岁开始有15年等待期的妇女老年养老金；从60岁开始有35年等待期的丧失职业能力养老金和丧失劳动能力养老金等。等待期包括缴纳保险费时间、替代时间、养育子女时间、扶养补偿时间。

养老金的标准与受保险人缴纳的保险费有关，或者说与受保险人的工资有关，也与要算入的免除缴纳保险费时间和向死亡者遗属支付的养老金有关。1992年养老金改革法实行一个新的养老金计算公式，即月养老金金额=个人收入点数ⅹ养老金种类因数ⅹ当年基准养老金。个人收入点数是受保险人的工作酬与当年所有受保险人平均收入的比。例如，受保险人的年收入恰好与所有受保险人的平均收入相符，那么收入点数就是1；如果他的年收入比所有受保险人的平均收入高20%，那么收入点数就是1.2；反之，他的年收入比所有受保险人的平均收入少20%，那么收入点数就是0.8。用收入点数的总数乘以养老金开始时的养老金种类因数，得出个人收入点数。社会法典第6卷第67条对各类养老金种类因数作了规定，例如老年养老金为1.0、丧失职业能力养老金为0.667、低额鳏寡养老金为0.25、全额孤儿抚恤金为0.2等等。

当年基准养老金是一个变动的养老金计算因数，旨在确保每年在工资或薪金变化时对养老金也能做相应调整。1998年7月1日至1999年6月30日这段时间的平均基准养老金在旧联邦州为47.65马克，在新联邦州为40.87马克。

例如，奥托考夫曼先生，1933年5月30日出生，1998年3月4日申请从65岁开始的正常老年养老金。他积累了45个保险年，达到54个收入点数，这样在他整个保险生涯平均达到所有受保险雇员的平均工作酬的120%。他的月养老金金额为：

54ⅹ1.0ⅹ47.65马克=2573.10马克

养老金的计算，上不封顶，下不保底。如果缴费年限短，缴费工资低，计发的养老金不能维持基本生活时，受保险人可以申请社会救济。在德国，大约有1.3%的退休人员因养老金水平较低而享受社会救济待遇。【14】

养老保险机构还要从其中扣除受保险人的一半医疗保险和护理保险的保险费，另一半由养老保险机构支付。

自愿保险的保险费额最低为每月125.86马克，最高为1705.20马克，受保险人可以在最低和最高保险费之间选择适合自己的保险费额。

在手工业者名册中登记了的手工业者有养老保险的义务，他们至少要有18年参加强制性义务保险，才能获得基本保障权。手工业者的义务保险费标准是雇员每年的平均保险费额。

矿工只要义务保险，没有自愿保险。这不仅有利于矿工的社会保障，而且有利于他们的遗属在劳动能力降低、老年和死亡情况下的社会保障。

1997年有190万人获得丧失职业能力和丧失劳动能力的“提前养老金”、有1370万人获得老年养老金、有590万人获得鳏、寡养老金和孤儿抚恤金，共计2150万人。

德国的社会保障制度从一开始是把着眼点放在不是经营的雇佣者身上的，就是在今天，法定社会保险制度仍然以关注雇员的利益为其特征。在这种情况下，经营的农民的社会保障需要就没有给予考虑。在不断加强欧洲农业一体化的过程中，农民社会保障的必要性首先得到普遍承认。人们认为，一个良好的农民家庭社会保障可以增强他们的竞争能力和对他们的生活状况发生有利的影响。于是1957年农民老年援助制度应运而生，由此迈出了建立一个的农民社会保障制度的第一步。

1957年10月1日德国农民老年援助法生效，标志着对经营的农业企业主和他们的共同从事农业生产的家庭成员实行一种特殊的老年保障制度。立法的初衷是，在终老财产之外向他们支付一些补充性现金，条件是企业主必须把他的庄园交给他的继承人经营。最初补充现金的标准已婚者为每月60马克，未婚者为每月40马克。【15】

1995年1月1日生效的农业社会改革法对农民老年保障进行了大幅度的改革，将农民老年援助中的零花钱发展为有收入补充功能的一种真正的部分养老保险，制度的名称也从原来的农民老年援助改变为农民养老保障。这就意味着，农民养老保障被归入社会保险领域而不再是社会救济领域。从1996年7月1日起已婚者获得的老年养老金最高额达到每月1226马克。【16】无论农民老年援助还是农民养老保障都旨在谋求农业结构的目标，例如提供老年养老金的依据始终是农业企业主把他的企业转让给他的继承人，使他的继承人可以继续经营农业企业。

1995年农业社会改革的核心是在农民养老保障中对农妇实行的保障。所有在1995年1月1日改革法生效时不满65岁的农民的配偶，从1995年1月1日起和企业主一样参加养老保险，即农业社会改革法要求农妇有自己的而不是派生出的老年和丧失劳动能力的社会保障。

在农民养老保障中有保险义务的人是：所有的农业和林业企业主，包括葡萄酒、水果、蔬菜和园林以及养渔业企业主；农民的配偶；主要在农业企业从事共同劳动的、农民的家庭成员或者他们的配偶。

农民养老保障的待遇有：年龄达到65岁时的老年养老金、丧失劳动能力养老金、在劳动能力受到严重威胁时的康复待遇和在此期间提供企业援助和家庭援助、在受保险人死亡时的遗属养老金和渡过难关补贴。通过提供这些待遇，使企业在企业主生病或者死亡时仍能继续运营。此外，只有在农民养老保障中为收入不景气的企业提供保险费津贴。同样，只有在农民养老保障中通常依据转让、出卖或者出租企业作为提供养老金的条件。

提供养老金的条件是：符合最低的参加保险的时间，也就是所谓的“等待时间”。老年养老金的等待时间为15年，丧失劳动能力养老金和遗属养老金的等待时间为5年。

在法定年金保险中，养老金的标准依据以前的收入。而在农民养老保障中所有的受保险人都缴纳相同数额的保险费，因此所有的受保险人将来也都领取相同数额的养老金。差别只能通过缴纳保险费时间的长短来体现。共同劳动的家庭成员只缴纳半额保险费，所以只能获得半额养老金。

在所有的社会保险中，农民养老保障是唯一的在一定条件下向受保险人提供保险费津贴的社会保险。从1986年开始实行这项待遇的原因是，所有受保险人缴纳同样标准的统一保险费对于收入减少的农民来说在经济上是一种苛求。提供保险费津贴依据收入状况，收入状况依据在缴纳所得税时的收入证明。收入最多为16000马克的受保险人获得最高津贴额，数额为保险费的80％。1997年保险费每月为328马克，那么津贴为262马克，受保险人每月只需缴纳66马克。收入超过16000马克的，每超过1000马克，当年保险费降低3.2％。收入超过40000马克的不提供津贴。【17】如果夫妇双方不是都经营企业，即夫妇中有一方不是农民，那么经营企业的配偶的收入给夫妇双方各算一半。在所有的受保险人中大约2/3的人获得保险费津贴。津贴依据申请提供。

农民养老保障待遇所需费用通过保险费和联邦资金筹措。农业养老保障实行统一保险费原则，所有缴纳保险费者的保险费标准是一样的，企业规模不予考虑。共同劳动的家庭成员的保险费是统一保险费的一半，并且由农业企业主承担。由于农民养老保障谋求农业结构目标以及缴纳保险费人数与获得待遇人数之间的不利比例，联邦资金在农民养老保障资金中占绝大部分。1996年农民养老保障总支出为60亿马克，保险费收入为18亿马克，联邦通过提供津贴弥补了42亿马克。【18】此外，农民可以参加法定养老保险。

在农业和林业领域从事有养老保险义务工作的雇员可以获得旨在补充养老金、改善老年整体供养状况、由补充供养机构提供的统一的补充待遇。未婚者为72马克，已婚者为120马克。

德国农民社会保障的主管机构是保险营运机构。农民保险营运机构是自治的公法人团体。以农民养老保险机构为例，在德国，有3个直属联邦的养老保险机构、16个直属州的养老保险机构。农业企业由它所在地的农民养老保险机构管辖，或者说农民养老保险机构对它辖区内的农业企业有地方管辖权，经营几个农业企业的，由经济价值最大的企业所在地的农民养老保险机构管辖。受保险人在有保险义务的工作结束之后，农民养老保险机构按照受保险人或者遗属的住所地或者惯常逗留地行使地方管辖权。受保险人迁往外地或者居住在国外的，由最后征收保险费的农民养老保险机构管辖。例外情况是联邦统一的园艺养老保险机构始终保留着管辖权，如果最后一次保险费交给它的话。在待遇资格方面，提出申请时的地方养老保险机构有管辖权；在孤儿补贴方面，仍健在的配偶所在地的养老保险机构有管辖权，在其他情况下，最小孤儿所在地的农民养老保险机构有管辖权。

4、失业保险

社会法典第3卷首先对劳动促进的目标和任务作了规定，这就是：联邦劳动厅通过提供劳动促进待遇支持劳动市场调整，在人们进行培训和寻找工作时，就劳动市场及其发展变化给予指导，充分利用空闲工作岗位和减少人们对一种职业的歧视。劳动促进待遇与联邦社会、经济、财政相适应，由此使它们得以实施。努力使劳动者的劳动岗位得以建立、保持和不受到威胁。1996年联邦劳动厅支付的失业保险金为557亿马克、进修和改行费用156亿马克、用于为获得工作采取措施和工资津贴115亿马克、职业康复46亿马克等支出总计1056亿马克。此外，还从联邦资金中支出242亿马克的失业救济金。通过所有改善劳动市场的和措施，使得失业和劳动市场上的其他问题能够得以解决，将失业控制在最低限度。

劳动促进和失业保险的待遇，在雇员方面主要有：就业指导、介绍培训和介绍工作、职业培训补助金、残疾人参与职业待遇、失业保险金和失业救济金等等；在雇主方面有：劳动市场指导、介绍培训和介绍工作、劳动能力降低雇员参加工作时的工资补贴、培训补贴等。

【NextPage】 

所有从事有劳动酬的工作的人和参加职业培训的人都有保险义务，此外，实施职业促进措施的年轻的残疾人、服兵役和服代替兵役的民间役者、病假工资领取者也是义务保险者。

失业保险金的标准是权利开始之前最后52周的毛收入平均值的60%，失业者至少有一个有权利获得儿童津贴的孩子的，待遇率提高为67%。

不符合失业保险金等待期时间因而没有失业保险金权利、找到了一份每周至少15小时工作、贫穷、从事了5个月的有保险义务的工作、在劳动局进行了失业申和提出了失业救济金申请的失业的雇员，有获得失业救济金的权利。失业救济金只提供360天。失业救济金的标准为以前毛收入的53%，失业者至少有一个孩子的为57%。

失业保险金、失业救济金领取者是法定疾病保险、护理保险和年金保险中的义务保险者，劳动局为他们缴纳各项保险的保险费。

在农业领域，由农业职业特征所决定，国家没有设立失业保险制度，而是设立了在农业企业结构发生变化并进行调整时给予援助的制度，即促进停业的农业企业制度。

在1996年12月31日以前提前歇业的农业企业的农民，在1996年12月31日这个规定日期年满55岁或者年满53岁而丧失劳动能力者，可以获得企业停业养老金。年纪较大的农业雇员和共同劳动的家庭成员在一定的条件下可以获得调整补贴，如果在这个日期由于企业停业而使他们失去劳动岗位的话。企业停业养老金和调整补贴最长提供至权利人可以获得农民老年保障法上规定的65岁的老年养老金的时候。

自1990年1月1日以来在一定的条件下向愿意改行的农民在参加非农业职业的职业培训措施期间提供转产补贴，以使他们的农业企业转产容易一些。转产补贴作为每个月的津贴提供。在旧联邦州基本数额为850马克和每个孩子每月为150马克；在新州基本数额为510马克和每个孩子每月为90马克。与参加职业培训有关的实际花费都予以销。【19】新旧联邦州的年满50岁的老年农业雇员都有权利获得调整援助。条件是，在农业结构发生变化的范围农业企业或者企业的一部分在大范围停业，他们因此失去工作岗位。调整援助在旧州最高为每月500马克，最低为每月200马克；在新州最高为400马克，最低为160马克。调整援助支付到领取养老金时或者年满65岁。对于非农业职业调整援助最多只能提供5年。【20】

5、事故保险

1997年1月1日编纂后的事故保险法生效，修订以后的法律分别对法定事故保险和农业事故保险作了规定。

事故保险的任务首先是预防工伤事故和职业病，通过治疗和职业促进使受保险人的健康和工作能力得到恢复；此外，通过提供现金待遇使受损害者和他们的遗属获得赔偿。

受保险人是所有雇员、中小学生、大学生、幼儿园的儿童和从事公益事业者。

nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;保险费由私人雇主和官方雇主支付。法定事故保险机构是工商业同业工伤事故保险联合会，例如建筑业工伤事故保险联合会、商业工伤事故保险联合会以及联邦、州和市的工伤事故保险机构。企业主和在企业同工作的配偶可以提出书面申请，参加自愿保险。

事故保险的待遇是在事故发生之后，首先提供有效的治疗、职业促进康复待遇、社会康复待遇、需要护理待遇作为补偿，提供受损害者津贴、受损害者养老金、遗属养老金和丧葬费进行经济援助。治疗和康复待遇优先于养老金待遇。

提供待遇的条件之一是，引发事故的工作是法律给予事故保护的工作，受保险的工作还指与受保险的工作有直接关系的前往工作地点和从工作地点返回的必经之路上。

受保险人在因不能工作而停发工作酬以后，获得受损害者津贴。受损害者津贴按为事故保险确定的比较高的月工作酬7000-12000马克的70%-90%支付。显然，受损害津贴高于病假工资。受损害者的劳动能力在保险事件之后最少26周降低至少20%的，有权利获得受损害者养老金。完全丧失劳动能力者，获得是年工作酬2/3的全额养老金，丧失部分劳动能力者，获得与劳动能力降低程度相应的部分养老金。受损害者养老金作为暂时赔偿提供，在事故发生之后至少1年期间劳动能力有所改善和降低的劳动能力有所提高的，养老金要适当减少。在事故发生之后3年或更短时间确定没有时间的养老金。

受保险人因工伤事故或职业病死亡的，事故保险向遗属提供：丧葬费；鳏寡养老金；孤儿抚恤金，为死者的每一个18岁以下的孩子提供死者年工作酬20%的孤儿抚恤金，如果死者的子女在上大学或由于残疾自己不能养活自己的，孤儿抚恤金提供到27岁；在特殊情况下，提供父母养老金。鳏寡养老金和孤儿抚恤金可以同时获得，但是不得超过死者年工作酬的80%。在再婚的情况下，最后一次性支付24个月鳏寡养老金。

工商业和农业同业工伤事故保险联合会的成员是企业主。事故保险所需资金通过成员企业缴纳的保险费筹措。成员企业应缴数额按照企业发生工伤事故的次数和严重程度以及企业业务风险大小进行评估和确定。

法定事故保险是义务保险，通常一个企业的受雇佣者都是受保险人。与职业事故保险不同，在农业事故保险中企业主和他的配偶也有保险义务。如果农业企业主和他的配偶经营的耕地没有超过1200平方米，他们可以申请免除农业事故保险的保险义务，而且申请不能撤回。

与一般事故保险不同，在农业事故保险保护中，可能提供顶替人员或者支付这些人员的费用。

农业事故保险待遇是在保险事件，即工伤事故和职业病出现时提供。只有受保险人可以获得待遇。农业事故保险的保护也适用于事故发生在从事受保险的工作时往返所经过的道路上。

农业工伤事故和职业病的待遇有：通过治疗尽可能完善地恢复受到损害的健康和劳动能力；提供职业康复待遇；提供企业帮手和家庭帮手；安排顶替人员或者提供受损害补贴；提供作为事故补偿的养老金待遇，养老金待遇的计算以19115马克的年平均劳动收入标准为基础，在由于工伤事故或者职业病而丧失劳动能力的情况下提供相当于年平均劳动收入2/3的、最高额大约为12743马克的“全额养老金”；最后一种待遇是，在劳动能力降低50％的情况下从联邦资金中提供严重受损害津贴，作为对养老金的一种补充。【21】

法定事故保险的任务由行业的同业工伤事故保险联合会实施，在农业领域则由农业同业工伤事故保险联合会实施。同业工伤事故保险联合会是具有自治权的公法上的法人团体。农业企业主和参加保险的雇员是自治机构的成员。

在事故保险中只有企业主有缴纳保险费的义务，在农业企业中即是农业企业主，如果他们在提出申请后没有被免除保险义务的话。农业事故保险中缴纳保险费义务原则上不依据企业规模的大小，而是将一年中发生的支付在下一年分摊到有缴纳保险费义务者身上。标准由农业同业工伤事故保险联合会确定，联邦对此不加干预。

为了改善农业收入状况，自1993年以来联邦通过向农业同业工伤事故保险联合会提供津贴，来减轻负有缴纳保险费义务的农业企业主的负担。农业企业主可以从自己的保险费单上得知，从联邦的这笔资金中分摊到他名下的保险费津贴。此外欧盟也为德国农民提供事故保险津贴，1996年提供了2.07亿马克。联邦1996年的财政预算中农业事故保险资金大约为4.14亿马克。这样在1996年农业同业工伤事故保险联合会把大约10.29亿马克用于降低保险费和提供严重受损害津贴。【22】

三、社会保障其他领域的概况

1、社会促进

家庭促进

家庭促进的重点是提供子女津贴、养育津贴和养育假。以此帮助家庭减轻由于养育、抚养和教育子女而出现的经济上的特别负担。子女津贴向居住在德国、有一个或几个子女的人支付。子女津贴从联邦资金中依申请向主要抚养子女的父母一方支付。子女津贴每月的数额为：1个和2个子女的，每个子女220马克；3个子女的，每个子女300马克；4个和4个以上子女的，每个子女350马克。此外，赋予父母免除一个孩子最低生活标准的所得税的权利，即子女免税额可以代替子女津贴。子女津贴中的子女的年龄界限是18岁，如果子女在接受教育，可以到27岁；如果子女由于服兵役或服代替兵役的民间役而推迟了受教育的时间以及由于残疾自己不能养活自己的，子女津贴也可以提供至27岁。如果子女的年工作酬超过1200马克，那么不提供子女津贴。

提供养育津贴旨在减轻父亲或母亲的负担，使父母在孩子出生后的头两年能够以适当的方式照料和养育子女。向父亲或母亲支付养育津贴的条件是：父母对子女有人身监护权；父母自己照料和养育子女；不工作或者每周最多工作19个小时；住在国内。配偶年毛收入超过10万马克和年毛收入超过7500马克的单身养育者没有权利获得养育津贴。养育津贴支付24个月，每个月600马克。

作为雇员的父亲或母亲有3年养育假权利。父母在为期3年的养育假中，最多可以轮换3次。在养育假期间，雇主原则上不能解雇。养育假休完之后继续以前的劳动关系。在雇主同意的情况下，原则上可以提前结束养育假。

从1986年1月1日以来所有的从1986年1月1日起成为母亲的人，在她满65岁和养育过一个子女的情况下，在年金保险中每养育一个子女记入一个保险年。1992年年金改革法生效以后，每养育一个子女记入3个保险年。由此达到保障母亲在照料学龄前子女期间的社会保障。通过这一措施来强调，养育子女和工作具有同等地位。家庭促进以及养育子女养老金的规定是基于这样的社会背景：老年一代的赡养问题已经通过养老保险以及一系列的补偿制度实现了社会化，而儿童的抚养问题一直停留在家庭内部，即老人可以通过社会福利得到赡养，而儿童的抚养却由家庭承担。每一个人在一生中都要享受两次待遇：一次是在幼年，一次是在老年。老有所养问题的社会化使得那些没有子女，因而没有为养育子女付出过努力的人，在缴纳了养老保险的保险费后得到同样的养老保险，子女少的人情况也是这样。相比之下，那些子女多的家庭就吃亏了。在这种情况下，建立一种有效的儿童负担平衡机制，由那些没有子女或者子女少的人出资，作为养老保险的一些补充，才能保证“代际互助”机制的公平性。也就是说，如何补偿抚养子女的负担问题，不仅仅是养老保险的问题，而是全社会的问题，所以只能通过社会来解决，即通过税收来解决。【23】

养育子女者为未来的社会、尤其是为养老金保险作着重要的贡献。在农村生活的居民以他们传统的多子女为未来的社会保障作着贡献。然而在1986年以前，没有工作的妇女和自营业者没有养育子女待遇。联邦养育子女法规定，所有养育自己子女的母亲有权利获得养育补贴。条件是：孩子是在1985年12月31日以后出生、由有资格者照料和养育、养育者在此期间每周最多工作19小时或者根本不能工作。因此，自1986年以来在养老金保险中也承认农妇的养育子女时间以及向农妇提供养育子女待遇和养育补贴。在这方面农妇与所有其他妇女的地位是相同的。

教育促进

在免除中小学和高等学校大量费用的情况下，如果在校学生生活费和教育所必需的费用没有保障，他们可以申请教育促进法上规定的教育促进。教育促进向中小学生提供补贴，大学生可以获得半额补贴和贷款，贷款是无息的，在大学毕业之后偿还。

中小学生和大学生须在规定的需求范围申请补助金，例如1998年的标准是：住在父母处的高等院校学生每月680马克，不住在父母处的每月845马克。

住房津贴

按照联邦住房津贴法的规定，住房津贴是对有合法要求者的租金或者由于个人购房而造成的经济负担的一种补贴。通过提供住房津贴，使租金和购房负担不要超过家庭或者单身者的经济承受能力。住房津贴只向收入比较少的家庭提供。对住房津贴的标准有决定意义的因素有：家庭成员的人数、家庭收入、住房费用、住房所处地段的租金标准、房屋的年龄和设施。

需要获得住房津贴者向市或者县行政机构提出住房津贴申请，一般情况下提供12个月的住房津贴。住房津贴向承租者、养老院居住者等提供租金补贴，向私有住房的所有者或者私有居室的所有者提供负担补贴。社会救济或者战争受损害救济领取者获得全额住房津贴，而且不需要为此提出特别申请。

2、社会赔偿

战争受损害者供养

在第一次世界大战和第二次世界大战中的受损害者和士兵，由于战争影响或者由于服兵役而使身体受到损害时有权获得供养。供养资金从税收资金中支付。供养待遇有：医疗康复、疾病治疗、改行津贴、劳动能力降低至少25%时的健康受损害养老金、护理补贴、特殊情况下的困难补贴、丧葬费和遗属养老金等。救济署是战争致损害赔偿机构。

因暴力行为受损害赔偿

自1976年5月15日起，战争致损害赔偿法对因暴力行为受损害者和他们的家庭给予救济。受损害者必须及时告发犯罪行为和在他的能力范围尽量说明事实，以利于追捕作案人。受损害者的待遇与战争致损害供养范围一样，但是财产损失不予赔偿。对于从1949年5月23日至1976年5月14日这段时间的因暴力行为受损害者，在生活困难的情况下也给予救济。

3、社会救济

社会救济被称作社会保障制度的漏洞守门人，或者称作社会保障的兜底工程。社会救济为那些不能从社会保险获得待遇或者获得的待遇不足以维持生活的人，通过提供社会救济待遇使他们能够过上与人的尊严相符合的生活。社会救济按照“通常需求”的基本标准提供待遇，还提供额外需求补贴和住宿费，以确保获得待遇者有足够的营养、住宿、衣物、身体护理、家用器具、暖气和每天必需的其他个人物品。在特别困难的情况下，还可以获得基本标准的20%-60%的附加额外需求补贴。福利局是主管社会救济的机构，它们与慈善机构、教会机构、红十字会等有密切的合作。1996年社会救济支出额为49.8亿马克，其中生活费救济占到39%。

四、社会法上的行政程序和社会程序

1、社会法上的行政程序

行政程序

社会法上的行政程序与行政程序法的规定相一致。社会法上的行政程序原则上没有特殊形式，尤其是对于大量的待遇申请，为了保护申请期限，申请可以以非正式的形式提出。行政机关依职权对所有对当事人有利的情况进行调查，当事人可以参与调查。当事人原则上有查阅档案的权利，但是行政机关可以予以全部或部分拒绝。

行政决定一般以书面形式作出。在行政决定中，要告知当事人，可以对哪些法律措施提出反对意见和必须注意哪些期限。书面行政行为原则上在邮件寄出3天之后视为送达。行政行为一般在公布之后如果当事人没有异议就具有了法律效力。如果行政机关错误地适用了法律或依据不正确的事实，在这种情况下作出的行政行为原则上是可撤消的行政行为。违法有利的行政行为是不可撤消的行政行为，如果受益者信赖这种行政行为和这种信赖是在同撤消行政行为下的公共利益加以权衡后值得保护的。合法有利的行政行为只能在法律变更的情况下予以废除，但是必须赔偿当事人的信赖损失。【24】

社会数据保护

社会待遇机构为了完成社会法典规定的调查任务，要对受保险人陈述的本人情况和某一事实情况进行调查。社会数据只能由社会法典上规定的社会待遇机构保存、改变或者使用。用于其他目的的，必须取得当事人的同意；用于学术研究或者社会待遇领域计划的，属于例外情况。社会数据保管者有保守秘密的义务。当事人认为，在调查、处理或者使用他本人的社会数据时权利受到了侵害的，可以求助于联邦或者州有关机构予以保护。当事人的权利已经受到损害的，可以提出损害赔偿要求。

2、社会的程序

1953年9月3日颁布的《社会法》是行使社会事务司法权的的组织法和审理案件的法律基础。社会是特殊的行院。社会分为基层社会、州社会和联邦社会。在德国，社会系统约有1000名职业法官，为终身制。【25】它们按照社会法的规定对于法律上规定的医疗保险、护理保险、养老保险、劳动促进和失业保险、事故保险、农民养老保障、子女津贴、战争受损害者供养等领域的争议行使管辖权。诉讼参与人可以聘请诉讼代理人代理案件，只有联邦社会原则上强制实行由指定代理人进行代理。

在行政决定送达一个月之后，当事人可以对行政决定提出异议；对异议决定不服的，在异议决定送达之后一个月之内以书面的或者员记录的形式向社会提出起诉。对社会的判决不服的，在判决送达之后的一个月内以书面的或者员记录的形式向州社会提出上诉，经允许也可以越级上诉。诉讼费原则上是免除的。

德国工会联合会下属15个工会，会员总数达9百万人。为了充分维护工会会员的利益，德国工会联合会根据劳动、社会设置情况，在全国设立了167个法律保护办公室，负责对境内会员的法律保护。据德工联统计，目前从事法律保护工作的人员有506名，其中55%是大学法律系的毕业生，另有31%是德工联自己花钱培训的。1996年德工联全年预算为3亿马克，其中用于法律保护的就有1.17亿马克。【26】

综上所述，我们可以把德国社会保障制度的特点作如下归纳：保障范围广、保险项目全、待遇标准高、自治管理民主科学、法律救济渠道通畅。

五、简评

在社会保障学界，人们把发达国家的社会保障制度区分为三种模式，即供给型、保险型和救济型。【27】供给型以英国为代表，在这种保障形式下，国家对本国所有居民提供在相当大程度上的相同福利待遇；社会保险由国家统一组织和管理，而不存在各风险领域的机构和职能划分；所有社会福利都应从国家总收入中支付；只为人们提供最低待遇。实行供给型社会保障的指导思想是，风险防备不应是或主要不是个人的任务，而是国家的任务，社会保障是国家经济不可分割的组成部分。可见，供给型社会保障以高度集中和税收资助占很大比例为特点，目标旨在避免贫困。

救济型以许多发展中国家和准发达国家为代表，这种保障形式遵循辅助原则，即国家在社会保障中只起有限的作用，风险防备的主要责任由社会成员自己承担，也就是说，当私人风险防备和家庭援助已穷尽，或者私人保险无力承担某些风险时，国家才承担某些责任。这就意味着，国家有义务保证社会成员的最低生活水平，即保证生存。

与上述两种形式不同，以德国为代表的保险型社会保障不遵循济贫原则，而是“通过保持收入避免贫困”，即人们只有在职业生活中赚了一定数额的钱并且缴纳了法定比例的保险费，才能在失业或者老年时得到适当的保险金。因此，在这种保险形式下，社会保险被看成是对失去职业收入者给予的与其缴纳的保险费相应的一种补偿，使得受保险人在职期间达到的社会地位在风险出现以后基本能够得以保持。可见，保险型社会保障在本质上是在厘清、企业与个人社会保险责任的同时，通过社会契约确定其责、权、利关系，以提供有效的保障保护；它可以鼓励人们努力工作和积极缴纳保险费，这就有效地避免了在供给型保障形式下助长人们的懒惰和依赖心理的情形。这种对就业群体基本生活需求的保障，为每一个就业主体提供了稳定的社会保障预期，这又有助于缓和各种类型的社会冲突，增强社会亲和力。

保险型保障在运用保险原则的同时，国家也没有放弃救济原则。救济待遇所需资金虽然也是从税收中支付，但是与救济型保障不同，在保险型保障下，人们把接受社会救济待遇者看作是社会的不幸运者，认为社会有责任帮助他们，认为只有这样才能真正体现社会公平。与此相应，人们把社会救济不是看作对于接受者的施舍，而是看作他们的政治权利。可见，保险型保障把人道与人的尊严放在首要位置，始终认为只有在充分社会保障的基础上，人的尊严和人的价值才能得到保障，人的人格才能得到公平发展，这就同把救济看成他人恩赐的救济型保障形成鲜明对照。

在这样一个指导思想正确、制度健全完善的社会保障网下，德国人民过着人道的、与人的尊严相应的、尤其是在老年时没有大的经济顾虑的生活。实践证明，德国社会保障制度在促进经济发展、维护社会稳定、保障人民权益方面发挥了重要作用，是富有远见和行之有效的制度。

德国社会保障支出在第二次世界大战以后、建立起工业化国家之时得到大幅度增加。进入二十世纪七十年代，尤其是近10年来，由于经济增长放慢和公共税收减少，用于社会保障的资金遇到困难；由于老龄化社会的到来，人口结构发生了明显变化，使得社会保险中缴纳保险费和领取待遇的人数形成不利比例，尤其是养老保险的现收现付筹资模式出现了问题，产生了严重的制度危机；随着世界经济一体化的发展，地区之间经济和社会联系日益增多，不同国家之间以较低的劳动成本生产相同产品的供货者的形式进行竞争，由此对本国社会保障制度产生压力；微电子领域技术进步使得传统工业部门就业人数急剧减少，由此导致失业人数增加和社会负担增大等等，所有这些使得德国社会保障制度面临挑战，迫使他们对社会保障制度进行改革。

德国在社会保障制度改革中一如既往地恪守既定的指导思想和原则，因而在改革中没有设计新的方案取代传统社会保险方案，只是在扩大受保险人范围、调整保险费征收比例、延长退休年龄、在医疗保险中让受保险人承担一定费用、改善养老保险资金投资渠道等方面进行改革和调整。实践证明，改革后的社会保障制度能够适应不断发展变化的社会和经济情况，因而是成功的。

本文的绝大多数资料来源于【德】霍尔斯特杰格尔：《社会保险入门》，刘翠霄译,中国法制出版社2000年6月版。笔者只在相关位置注明出自该书的页码，而不再赘述版本。

一、德国社会保障制度发展历程

　　在西方发达国家中，德国的资本主义经济发展要比英、法两国晚近110多年，但它却是历史上最早建立社会保障制度的国家。1881年德皇威廉一世颁布《黄金诏书》,提出工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时,有权得到救济。德国的社会保障制度大致经历了五个发展阶段。第一阶段是1 8 3 9 - 1 8 8 1 年的萌芽时期。这一时期的社会保障和社会福利事业主要是由宗教界和社会团体兴办的慈善事业，它是从自由资产阶级的人道主义出发兴办的。第二阶段是1 8 8 1 - 1 9 5 7年的形成与缓慢发展时期。德国将社会保障制度纳入立法轨道。但由于经历过两次世界大战，社会经济遭到严重破坏，社会保障的待遇水平一直比较低。第三阶段是1 9 5 7 - 1 9 7 6 年的大发展时期。经过1957年和1969年对社会保障制度的重大改革，这一时期社会保障的内容更加丰富，德国进入了世界“福利国家”的行列。第四阶段是1976-19年的调整时期。由于70年代经济衰退，用于社会保障方面的支出超过了国民经济的承受能力，不得不从上加以调整。第五阶段是19年以来的统一与发展时期。“两德”统一后，原东德经济与西德接轨，采取某些过渡性措施，逐渐统一全国的社会保障制度。

　　二、德国社会保障制度的主要内容

　　德国的社会保障制度可以分为养老金保险、失业保险、工伤事故保险、医疗保险和社会照顾五个方面。在此着重介绍养老保险、医疗保险以及社会照顾。

　　1.养老金保险。养老金保险在德国的社会保险中占有十分重要的地位，它是整个社会保险，乃至整个社会保障中所占基金最多、保险金支出最大的部分。实施养老金保险的最主要的任务，就是使养老金金额足以支付被保障者及其配偶的基本生活需要。德国的养老保险分为法定养老保险和自愿养老保险。法定养老保险具有强制性,所有的劳动者必须参加,其经费来源于劳动者、企业和国家三方。德国的法定养老金运作采取现收现付的模式,领取养老金的年龄为65岁。法定养老金的给予标准一般为工资收入的65%， 如果保险期限超过45年的,则领取工资收入的70%。如果投保人去世,其没有经济来源的配偶可以领取一定的遗属养老金。此外,一些个体高收入者,如医生和律师,还可以参加私人养老保险。

　　2.医疗保险。德国的医疗保险以法定医疗保险(基本医疗保险)为基础,以各种形式的商业医疗保险为补充，除军人以外的所有公民必须参加。德国现行的医疗保险可以分为义务医疗保险和自愿医疗保险两大类型，义务医疗保险是其中的主体部分。义务医疗保险具有强制性。根据德国有关法律的规定，所有收入在一定限度之下的职员，必须参加义务医疗保险，参保人口约占全国人口的92%。自愿医疗保险为私人健康保险，参加者大多是社会高薪阶层，需要缴纳昂贵的健康保险费用，相应地享受较高质量医疗服务。德国的医疗保险制度是以社会集资为主的，国家只提供少量的财政资助，因而较有效地避免了医疗费用的浪费现象。

3.社会照顾。社会照顾分为直接照顾和间接照顾两个方面。直接照顾是社会照顾的主体部分，主要包括母亲保护和儿童补贴、住房补贴、社会救济等内容;间接照顾主要是指国家利用减征和免征个人所得税及其他一些税收的办法给予照顾。母亲保护主要是对在职妇女从申报怀孕到分娩后这一时期内实施的一系列保护措施。主要有：对从申报怀孕到分娩后4个月的妇女不得解雇;分娩后共有6个月的休假期，假期内可享受一定量的现金补贴。儿童补贴的具体方法是每个儿童从出生之日起到年满1 6岁止，都能享受儿童补贴。如果儿童在年满16岁时，继续上学或接受职业培训，可以进一步把补贴延长到27岁止。住房补贴是专门为解决低收入、多子女家庭及残疾人、老年人的住房而建立的一项社会保障制度。社会救济只是为了帮助被救济者能够维持最低生活水平，并力求使被救济者在最短的时间内靠本人的力量达到“自救”。

　　三、德国社会保障制度的特点

　　1.社会保障制度以促进经济效率为优先原则。社会保障在促进经济效率和维护社会公正两方面发挥重要作用。社会保障措施应有利于市场机制发挥作用，通过实施社会保障的措施，使市场更具活力。为此，德国在制定社会保障的措施时，特别注意对经济效率的影响。社会保障在收入再分配领域着力于促进社会公平。但收入再分配不能使人们的进取精神减弱，以及不能对效率和市场机制的功能产生消极影响。对此，社会市场经济创始人艾哈德曾经指出：“为了全体人民的富裕，不能让富人变穷，而是让穷人变富”。这已成为德国社会保障的座右铭。

　　2.社会保障以高税收为基础。德国的社会保障税由五个的部分组成，即养老金保险、健康保险、失业保险、工伤保险，以及1995 年开始的对老年人的关怀保险。德国的社会保障税，是德国税收的最大来源, 约占整个税收的40%，并被纳入国家预算管理范围，税收水平位于世界前列。

　　3.完善的社会保障法规在福利体系中发挥较强作用。德国十分注重社会保障的法规建设，先后颁布了一系列社会保障法规，形成了一个完整的社会保障法规体系，使德国社会保障的发展有章可循、有法可依，使其成为德国社会保障发展的最基本支持力量。德国十分注重社会保障法规的执行，违背法律、法规者，都要负法律责任，受到经济处罚或行政处罚，通过这种严格的执法， 社会保障法才得到切实执行，真正起到促进社会稳定发展的作用。

4.在社会保障中发挥主导作用，各种社会力量共同参加管理。德国社会保障同的社会经济紧密联系，德国组织、规划、推动社会保障事业的发展，为社会保障的发展提供强有力的支持，根据社会经济的变化制定和调整社会保障，统一规划社会保障发展。德国社会保险机构基本上是实行自我管理，主要进行监督和调解。各社会保险机构基本上都是存在，自主经营、自主管理，具有很强的自治性。各社会保险机构由管理委员会进行管理，管理委员会由被保险人、雇主共同参加。失业保险机构则由被保险人、雇主及共同组成。各保险机构的职务管理必须在遵从各项法律、规定的前提下进行，并自觉接受的监督。

　　5.德国社会保障人才素质较高。完善发达的教育，为德国社会保障制度的完善和发展提供了强大的智力支持。德国拥有一批高素质的研究人员从事社会保障制度的改革与发展研究，分析研究社会经济发展中遇到的新的情况和问题，探索解决问题的新思路。

　　四、德国社会保障制度存在的问题

　　1.国家财政支出压力增大。德国最近三年公共赤字超过欧盟稳定和增长公约的规定，其主要原因就是在经济不景气的情况下，财政收入减少，但失业保险等社会福利支出却大幅增加。

　　2.职工的负担日益加重。德国正在进入“老龄化社会”。据统计，2000年，德国4个半职工负担1个退休者，到2040年， 将由2个职工负担1个退休者。退休者的增加以及生产者的减少，使社会保险费率逐年上升，职工收入相对减少，对劳动者的热情和消费起了抑制作用。

　　3.优厚的社会福利造成社会资源的浪费。由于德国社会保障的层次较高，涉及领域广泛， 一名失业工人可以得到原工资53%～67%不等的失业救济。加上住房、小孩抚养等补助以及免交税款，一些失业工人的社会福利待遇甚至超过低收入者的收入。结果有一部分失业者宁可在家闲着， 也不愿从事低收入的工作，造成了社会劳动力资源的巨大浪费。

　　五、对我国社会保障制度建设的启示

　　当前我国的基本养老保险的省级统筹制度尚在建立,失业保险制度才刚刚进行探索,基本医疗保险远未普及， 社会保障还存在着覆盖面不广、资金短缺、社会化程度较低、管理不到位、运行机制缺乏有效监督等问题。德国社会保障制度可为我国社会保障制度建设提供一些有益的启示。

1.社会保障模式和水平要适应我国的生产力水平和经济实力。我国是发展中国家，我国的社会保障模式只能是多层次、城乡有别的， 而不是全民型的保障。保障水平只能是温饱型的，而不是福利型的。

　　2.社会保障要坚持强制性，体现共同负担的社会化原则。首先，基本社会保障要惠及全体社会成员， 农民、个体劳动者、城镇企业职工、私营企业职工等都要实行社会保障。其次， 社会保障必须坚持强制性原则， 基金筹集要以单位和个人的缴费为主，补贴为辅，强化自我保障意识，鼓励商业保险的发展。

　　3.要解决好社会保障与经济发展之间的平衡，以较低的社会保障成本换取社会的长期稳定，有力支持经济快速增长。社会保障的水平必须建立在经济发展的基础上。坚持社会主义社会保障制度的原则，发挥其救助、调节和激励等功能，要体现社会公平与效率。

　　4.要变失业被动保险为就业积极保险，要侧重再就业。将失业救济与促进再就业有机地结合起来，变消极的失业保险为积极的失业保险。

　　5.充分发挥的宏观作用。我国应将社会保障制度的改革和完善同社会经济的发展紧密联系，根据社会经济的变化，及时制定和调整社会保障，积极组织、规划、推动社会保障事业的发展，为中国特色社会保障制度的发展提供强有力的支持，促进社会经济的协调发展。

　　6.加强社会保障制度的法制建设，完善基金监督机制。我国现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。因此，要加大立法来推动社会保障事业的发展，健全社会保障的司法机制。一是依法建立统一的社会保障管理机构。高效的社会管理和服务是完善的社会保障体系的主要保障。二是要逐步实现社会保障的社会化管理。由社会保险经办机构和社会服务机构对参加社会保险单位和个人，提供从社会保险登记、申报、缴费，到个人账户的管理、查询、结算，以及对人员的管理等一系列管理和服务工作。三是要建立完善的社保监督管理。在基金的使用方面，既要设立内部监督，又要建立由管理部门、企业、个人组成的监督机构，增强社会保障基金运行的透明度。

　　7.拓展保障资金的来源渠道。我国正在构建公共财政,要顺应这一转变,在增加公共支出比重时,加大社保支出力度。一是在预算财政支出时,增加社保支出比例，国家进行社保支出补偿时可按照地域、城乡、相区别;二是积极、稳妥地探索并成立各种较固定、可预见资产收入的保障基金来源;三是发挥非组织和民间的力量筹集部分资金作为重要补充;四是充分调动社会各界参与慈善公益事业捐赠的积极性。

8.加强培训社会保障的专门人才。社会保障工作是一项专业性很强的工作。目前国内的部分社保工作人员的知识、观念、能力不能满足尽快建立社会主义新型保障制度的需要，培养社会保障专门的人才，不仅是当务之急，也是搞好社会保障事业的治本之策。

一、我国的社会保障制度

（一）介绍

社会保障制度是国家和社会依据一定的法律和规定，对社会成员的基本生活权利给予保障的社会安全制度。我国社会保障制度包括社会保险制度、国家就助、社会福利制度、公共医疗卫生四个方面。其中社会保险是国家通过立法建立的， 对劳动者在其生、老、病、死、伤、残、失业以及发生其他生活困难时， 给予物质帮助的制度。包括养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险。

（二）我国社会保障制度面临的问题

1.在社会保障的项目方面，我国面临着全面发展和优先发展的选择问题。

2.在社会保险的覆盖面上面临着扩展速度的界定问题。覆盖面的扩大将带来供给总量的膨胀，因此在适度发展战略中，覆盖面的扩展速度不宜过快。是否应该从城市开始，逐步扩展到经济发达的农村，在扩展到其他农村地区。

3.人口老龄化的问题。我国是目前世界上老年人都最多的国家，而且老年人口的增长速度超多了世界平均增长速度，这突出的表明了我国不仅已经迈入老龄化社会，而其人口老龄化仍在加速发展。养老保险制度的改革在很大程度上决定着社会保障制度改革的成败。

二、德国的社会保障制度

（一）介绍

德国是社会保障制度的发祥地，从最初实行的有限的疾病保险和工伤事故保险，逐步扩大到其他领域，各项社会保障制度也逐渐完善。德国社会保障由社会保险、社会救济和社会福利三个部分组成，其中社会保险是最重要的部分。包括养老保险、医疗保险（生育保险的管理也合并在医疗保险的管理中）、失业保险、事故保险。

（二）德国社会保障制度的特点

1.历史悠久。1883年颁布了世界上第一个社会保险法规—“疾病保险法”。

2.地区性与行业性。各种保险只能由依地区和行业划分而建立起来的社会保险机构承担。被保险人都依所在区，所在行业，归属于相应的保险机构

3.德国社会保险的管理自治性强，被保险人同雇主共同参加管理。

4.在社会保障的发展中起着主导作用

5.社会保障法规完善，执法严格，形成了一个完整的社会保障法律体系。

6.社会保障同的社会经济具有密切的联系。

（三）德国社会保障制度存在的问题及改革

1.存在的问题

主要是社会保障支出增长过快，财长支出中社会保障制度中增长过快的问题。一些机构过度扩张保险项目，提高给付标准，造成财政负担沉重，对于无价的稳定、经济的稳定，都产生了不利影响。此外，德国市场化程度较低，不利于减轻国家、个人、和单位的负担，也不利于遏制盛会保障待遇的过分增长。管理机构日益庞大，出现了效益降低的问题。

2.改革

改革的关键在于分析现行社会保障制度的漏洞，减少社会保障的支出。主要采取了以下几点措施:降低失业救济和养老金的发放标准，减少社会保险费给付支出；加重企业和个人责任，将社会保障的责任逐步由国家转向企业，交给企业负责，企业又强调了劳动者的个人责任，扮演最后托底的角色；提高缴纳社会保障资金的标准，增加社会保障费的收入；提前退休或延长退休年龄，缩减福利项目；健全社会保障开支的监督和约束机制，避免浪费。

三、我国社会保障制度的发展趋势

（一）德国社会保障制度改革对中国的启示

福利水平具有刚性增长的法则，只能升不能降，因此，在确定社会保障项目时起点要低，水平要低，我国属于发展中国家，生产力不如西方国家发达，综合国力相对薄弱，只能保证最基本的社会保障需求。由于国力有限，国家不可能对社会保障活动全部包揽，而应强调个人责任，建立“三位一体，个人为主”的筹资模式是一种可行的选择，建立多层次养老、医疗保险制度，即注重社会公平，又提倡个人效率。改革的过程中，一定要加强对社会保障开支的监督实行保障费用的财政，做到专款专用，防止随意挪用和浪费。社会保障的改革要注意社会的稳定。经验表明，社会保障方面的变动往往最容易引起社会的动荡，必须谨慎和稳妥，避免社会动荡。

（二）发展趋势

1.完善一系列的配套措施。如实行促进就业和再就业，将失业率控制在一定范围内；提高公民的自我保障意识，鼓励个人承担更多的保险责任；尽量保留传统的社会结构，保持重视家庭、尊重老人等优秀的传统价值观念，以便在较长的时期中延缓传统保障功能的弱化，抑制对现代社会保障功能的需求膨胀。

2.适度提高社会保障待遇水平。我国经济持续快速健康发展，财政收入大幅增长，在岗职工工资水平逐年提高。社会保障待遇水平应与经济发展水平相适应，逐步得到提高。要建立养老金的正常调整机制，适当降低个人医疗保险自付比例，定期调整工伤、失业、最低生活保障等社会保障的待遇水平。