关于我国绩效审计的思考

蒲洪阳

(后勤工程学院，重庆400016)

No．9，2009

(Cumulatively，NO．105)

【摘要】绩效审计是当今世界审计发展的主流，而中国真正意义上的现代绩效审计并未全面展开，但随着中国公共财政改革不

断深入，财政支出向教育、医疗、养老等民生问题倾斜，各级和社会公众更加关注公共财政的支出情况及各类财政资金使用的经济性、效率性、效

果性，它必将成为中国审计发展的方向。<审计署2008--2012年审计工作发展规划>中提出：。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审

计。目前中国绩效审计存在着认识不到位、法规体系不完善、缺乏科学的绩效评价标准等问题，应对症下药一一解决。

【关键词】绩效审计；体系；完善

中图分类号：F239．44 文献标识码：A

1绩效审计的涵义

根据国际最高审计机关组织的定义，绩效审计指称用来评估的

各种施政活动，特别是公共计划的经济性、效率性及效果性(economy．el'-

fieiency，e岱ectiveness，简称3E)。换言之，绩效审计是以公共或公共

计划为中心．特别针对各种公共支出的经济、效率与效果进行有系统的

评估分析，通常被泛称是一种“花钱的价值审计”。以下着重阐述“三

E”内涵及其相互关系。

根据《世界审计组织绩效审计指南》和《亚洲审计组织绩效审计指

南》，所谓经济性是指，“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗

费资源的最小化”，它主要关注的是投入和整个过程中的成本。具体说，

经济性关注的中心问题是，在所处的政治和社会条件下，资源的采购、维

持和应用是否经济?所选方式是否代表了对公共资金的最经济(或至少

是最合理)的应用?

效率性是指．“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关

系”。如我们把投入视作是“成本”，产出视作是一种“效益”，那么“效

率性”可以看作成本既定条件下的效益最大化。或者效益既定条件下的

成本最小化。对效率性的审计包括许多方面．如：人、财、物和信息资源

等是否得到有效应用?服务是否及时提供?项目目标的实现

是否符合成本一一效益原则?等等。

效果性是指，“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果

和实际取得的成果之间的关系”。它主要包含两部分内容：其一。目

标是否得到了实现?其二，所发生的结果是否全部可以归属于所使用的

?在检查效果性时，一般需要评价活动的成果或影响，尤其是负面

的影响，并且要求分析造成这种影响的原因。

根据审计准则，一个具体的绩效审计可以对经济性、效率性和效果

性的一个或多个进行检查，没有必要对以上三方面都得出结论，但审计

师如果孤立地检查经济性、效率性，而不考虑效果性，或者只孤立地检查

效果性。而不考虑经济性、效率性，那么，审计效果也是难以令人满意的。

所以，绩效审计中“三E”的关系是辩证的，可以有所侧重，但不应机械地

割裂。

国家审计署刘家义审计长将绩效审计定义为。对履行公共责

任。配置、管理、利用经济与社会资源的合理性、有效性、科学性进行的审

查、分析、考量和评价。”

总之，可以认为对绩效审计是审计的一种形式，是对公共

部门履行受托责任体现出来的业绩、效果的监督和评价。

2国内绩效审计存在的问题

我国与国外的绩效审计相比，差距仍然很大。这些差距也是我们今

后开展绩效审计的难点问题，同时也是我们要解决的重点问题。

2．1对绩效审计的认识不到位

很多单位由于法制观念等诸多因素影响，自觉接受监督的意识不

强。加之对绩效审计的宣传力度不够，人们对绩效审计的认识存在较大

的差异性。有人认为：经济效益只是对于物质资料的生产领域而言，而

对于非生产领域的部门和非盈利组织机构不存在经济效益的问题。

因此，审计也无需进行绩效审计，而且在中国也没有实施的基础，再

加之操作过程复杂和理论上的模糊，一些程序、标准尚未制定，根本无法

作者简介：蒲洪阳(1963一)男，汉族，四川西充人，职称：会计师

文章编号：1009—8283(2009)09—0231—02

实行。这种对绩效审计认识的滞后和已经严重阻碍了绩效审计工作的

顺利开展。

2．2法规体系不完善

依法审计是审计监督的重要特征，是健全完善的绩效审计的基

础。国际经验表明。与绩效审计有关的立法是绩效审计产生和发展的直

接前提。美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家，早在1972年，就

颁布了《的机构计划、项目活动和职责的审计准则》，对绩效审

计做了比较详细的规定。该准则曾于1981、1988和1994年3次修订，

进一步得到完善。我国国家审计制度源于《》，但《》将审计对

象仅仅限于财政财务收支方面的规定，在一定程度上了绩效审计

的发展空间。《中华人民共和国审计法》关于审计机构开展绩效审计也

缺乏具体明确的规定。我国开展绩效审计实质上处于一种不完全的法

律授权状态，这严重制约了绩效审计的发展。

2．3缺乏科学的绩效评价标准

预算资金的供给应满足有事权就有预算、预算供给量要以行使事权

行为的量化为依据、资金的供给和使用要遵循厉行节约高效原则的三项

要求。从这三点要求看。预算数据的形成应是满足经济性、效率性和效

果性的要求的。但由于各类预算事项定额的不健全，很多预算事项以历

史基数为主要依据．而经过年年沿袭历史基数已失去了科学依据，故预

算编制环节的准确性就值得质疑，而预算执行过程又存在着各种各样的

偏差。所以绩效的考察就更为困难。如何衡量机关、公共部门资金

使用效益一直是开展绩效审计的直接难题，部门使用资金的社会效

益也很难进行量化评价，这给我国绩效审计的开展带来了一定的困

难。

2．4绩效审计人力、财力投入不足。且人员结构、素质不符合要求

我国财经领域的违法乱纪行为还相当严重，真实性与合法性审计任

务还很重，同时由于我国审计人员的人员和财力，我国大部分

审计力量仍然被财政财务审计所牵制，影响了绩效审计工作的开展。绩

效审计领域比财务审计领域广泛，因而绩效审计要比财务审计复杂得

多。联邦审计总署的工作人员约有5 200位，其中约有2 500位会计师，

l 500位经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家。我国现有的审

计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求

还有很大差距：一是审计师实务知识较多，而理论基础薄弱，普遍缺乏管

理、生产技术等方面的专业知识，对经济管理知识不甚了解；二是对传统

审计技术较熟悉，而对现代审计技术较陌生；三是现场作业经验丰富，而

综合分析问题的能力不强。四是缺乏宏观经济理论和现代科技的相关

知识。如重庆市市审计局。据不完全统计，学习法律等非财务方面的人

员只占总体审计人员的17％．知识结构显然远远不能满足绩效审计的

要求。

3绩效审计存在问题的对策

3．1转变观念。提高认识

一方面审计机关要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，另一方面

应该加强自觉接受监督的意识。的受托责任意识直接反映为

为公民服务的意识，受托责任意识的强弱直接影响的决策行

为。(下转第234页)

万方__(上接第231页)作为被审计单位接受绩效审计建议的可能性越大。

从而越会推动绩效审计的发展。另外，应该改变传统的以问题为重

点的审计思想，更注重的执行效果，确定以结果为重点的绩效审计。

更充分地发挥绩效审计的效能。

3．2建立和完善的绩效审计法规体系

借鉴发达国家绩效审计的经验。应在我国现有审计立法体

系的基础上，建立和完善我国绩效审计规范体系。例如，制定

绩效审计法，从立法上给予规范，维护绩效审计的权威性；并制定一

系列的标准、规则来规范绩效审计的实施程序。包括计划、执行、报

告、评价等方面；还应该制定相应的绩效审计执业规则。加强对审计

人员的业务能力、职业素养的要求，提高审计队伍的整体水平。通过建

立和完善不同层次绩效审计法律法规，使我国绩效审计从法

制、法规的高度上得到制度保障。

3．3建立科学的指标体系

绩效审计评价标准，是审计机关用于评价被审计对象经济性、效率

性和效果性的标准，是一种合理的、可实现的标准。它是实现审计目标

的基本前提。是确定审计方法的基础性依据。因此针对审计对象不同特

点，寻找和建立恰当的指标体系是实施绩效审计的一个重要条件。

3．3．1建立指标体系的依据

绩效审计一般并不是要求审计机关必须自己制定一套评价标准，而

且是要求审计机关要积极找出一套评价标准。这套标准可以是法律、法

规，也可以是内部规定，可以是国际先进指标或行业先进标准，也可以是

审计事项的管理目标或可行性研究报告，在有些情况下，甚至可以把公

众观念和社会道德作为评价指标。预算执行绩效审计指标依据主要有：

国家规定；与预算相关的法律、法规；与部门职能相关的管理制度；

与计划和预算相关的立项和安排；与预算资金相关的各种决策；与资金

使用相关的会计要求；与行业相关的技术规律和资源等等。

3．3．2指标体系应多层次。

绩效本身有多重内涵，在传统的经济性、效率性、效果性基础上。已

经向适应性、环境性等方面扩宽，而且不同审计事项所体现出的绩效特

点是不一样的。因此。只有建立多层次的指标体系，才能全面客观地进

行绩效评价。目前，指标体系主要适应3个方面绩效审计要求。一是经

济性评估，其核心是投入资源是否经济，所选择方式是否合理；二是效率

性评估。主要关注投入和产出是否最佳。兰是效果性评价．主要是审查

产出的有效性、合理性和达到目标的程度，以及对其他事物的影响等。

需要强调的是，建立指标体系不能不分主次，眉毛胡子一把抓，而是要根

据审计目标要求。针对审计对象本质特点来进行。

3．3．3定性指标和定量指标的结合

绩效评价要得到社会各界认可。保证指标的公允性至关重要。使用

定量标准一般易于操作。也容易为大众所认同。但仅仅使用定量标准对

于审计目标的实现是远远不够的。还需要使用大量定性标准。如在评价

效率性方面，是采用国际先进标准，还是国内先进标准，是将计划预期作

为标准，还是将历史成果作为标准；在效果性评价方面，是否引入公众观

点或道德价值作为判断标准等。都是审计人员在做出评价意见时需要考

虑和把握的问题。为减少争议，保证指标体系合理性，审计人员要加强

与社会公众、被审单位、技术专家等各方面的沟通和协商。在审计事项概

念上努力消除歧义。在对事物本质及相互关系认识上积极达成共识，以

有利于做出公正地，可接受地评价意见。

3．3．4合理开发审计人力资源

首先，加大对现有审计人员的开发力度。通过培训班、讲座以及在职

教育等形式．鼓励审计人员涉猎经济学、社会科学、法律、工程学、计算机

科学的知识。以此健全现有审计人员的知识结构，改变知识结构单一的

现状。其次。有意识地吸取外来资源，通过对外招募的形式，对素质有偏

重地做出选择。有重点地吸取其他管理学科、工程学科的人员进入审计

领域，改变审计人员的知识结构，例如，在每年公务员招聘中，有意识地

吸取非财务管理学科的人才。再次、在审计预算一定的情况下，审计人

员的数量受到严格，在此种情况下，可以借鉴企业做法。采取人力资

源外包的形式。借用企业、事务所、学校或者其他社会机构的专家，参与

绩效审计项目小组。促进绩效审计工作的完成。

万方__