当前中国小城镇发展宜关注的三个问题

十二五时期，更是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放，加快转变经济发展方式的攻坚时期。将进一步积极稳妥推进工业化、城镇化和农村现代化，加快推进社会主义新农村建设。这必将使我国小城镇规划、建设推向鼎盛时期。

十二五时期，我国小城镇发展要关注些什么？如何关注？本文就宏观、中观、微观三个问题提出观点：

1 宏观层面：现阶段城乡统筹发展的重点是产城一体化

城乡统筹是现阶段关系到中国全社会协调发展的重大问

题，关系到破除城乡二元结构，建立城乡经济社会发展一体化新格局的重大战略。进一步落实城乡统筹、推进城乡空间一体化发展已成为规划建设的重点和难点。小城镇作为城乡之间的桥梁和纽带，发挥其独特的作用。1.1 现阶段城乡统筹发展的重点是产城一体化发展

小城镇在经济社会发展中具有承载和连接城乡生产活动的传导功能。当前，我国大部分小城镇尚处于生存发展状态，发展经济还是当务之急。

城乡统筹发展是把城市和农村的经济社会发展作为整体统一规划、统筹考虑，促进城乡互动发展、共同繁荣。经济社会发展的核心是发展产业。因此从本质上看，城乡统筹发展应把产业发展与城乡空间作为一个整体综合研究。

产城一体化是通过资源和生产要素的自由流动及优化配置，产业化推动城镇化，城镇化促进产业化，城乡经济社会和空间形态保持持续协调发展的动态过程。实施产城一体化是城乡统筹的基本前提和必要保证，城乡规划必须以经济发展为先导，并落实到城乡空间中。

当前中国小城镇发展宜关注的三个问题

Three Problems about the Development of Small Towns in China

游宏滔  王士兰 

我国现阶段小城镇发展中宜关注的三个问题：一是城乡统筹发展中的重点是产城一体化；二是中心镇培育中小城市要制定好规划标准；三是小城镇控规与城市设计无缝对接。结合实证予以研究分析，观点较具针对性。

Concerning the development of small towns in our country, there are three main problems. Firstly, the key in the development of the rural and urban areas must be integrative developing of the industrial and city; Secondly, good planning standards ought to be made to promote the process of urbanization; Thirdly, the regulatory plan and urban design should achieve a seamless connection. To present a specific view, the paper discusses these problems by many cases.

摘要

Abstract

关键词

Keywords

产城一体化 | 中心镇规划标准 | 控规与城市设计 Integrative development of the industrial and city | Planning standards of the central town | Regulatory

plan and urban design

游宏滔 中国联合工程公司规划建筑设计研究院，常务副院长，高级规划师王士兰 浙江大学国际创新研究院区域与城市发展研究中心，主任，教授

作者简介

在农业社会，土地是核心生产要素，农业占主导地位，城市在经济上依附于乡村。总体而言，当时的城乡关系表现为“乡育城市”，乡土社会是主体，城市植根于乡土社会中。

工业化以后，工业逐步成为社会发展的主要部门。工业集中于城市，“城市—工业”、“乡村—农业”的地域形成。这一时期城乡关系是城乡分离，乡土社会和城市文明同时存在。

工业化后期，城乡关系再次重构。工业和服务业成为整个社会经济的核心，农业建立在规模生产和高度机械化的基础上，以市场交换为目的的现代化大农业，在农村的农业劳动者，从本质上说已属于“企业”，农民的生活方式逐步市民化。传统的“城市—工业”、“乡村—农业”的分工格局被彻底打破，城乡关系再次融洽，此时是以城市文明为主题的融洽。

目前中国经济社会的发展从总体上看，正经历着工业化中后期过程，工业和服务业开始成为社会经济的核心，传统农业正在向现代农业进化。我们应遵循上述城乡统筹发展阶段的规律，以产业为先导，工业支持农业，城市反哺农村，产城一体。这是当前中国小城镇城乡统筹发展的重点。

1.3 城乡统筹产城一体化发展的实证

1.3.1 东部沿海地区的江苏省苏南地区

20世纪80年代，苏南地区城乡空间组织形式在经济社会发展上总体表现为以城市产业为核心的空间形态，外围地区乡镇以农村第一产业为主的形式存在，产业发展落后，城乡空间界限明晰，城乡二元结构特征明显。

进入21世纪后，江苏省在经济国际化和城市化战略推动下，经济发展进入工业化后期，城乡关系重构，一些区位条件好、工业实力强的小城镇有不少已成为中心镇，有的已发展成有较强区域辐射力和规模效应的小城市；或几个镇联合发展，培育中等城市。城市—工业，乡村—农业的分工格局被打破，城乡关系融合，产业的发展重构城乡空间一体化。

1.3.2 西部地区的四川省成都市

成都被批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”以来的7年，产业发展有较大进展。城市和农村统筹考虑，三次产业联动发展，三次产业和城乡空间协调发展。总结成都经验，统筹城乡从产城一体化的战略走了四步：第一步，城市通过新型工业化扩大就业，为农村富余劳动力提供从事二产的发展空间，农村一产逐步向农业产业化、现代农业发展；第二步，通过城市的户籍制度改革和创新，使进入城市从事二三产业的农村富余劳动力成为合法的城市人，享受城市文明，同时向农村延伸城市基础设施和公共服务设施；第三步，实施工业向工业集中发展区集中，农民向城镇和社区集中，土地向适度规模经营集中的“三个集中战略”。谋求城区周边小城镇二、三产业产生规模经济效益；第四步，城市为农村地区现代化和农民生活提供全方位、均等化的公共服务，尤其是第三产业的服务。

成都的城乡统筹从产城协调发展的视角看，经历了初步转移和根本转变两个发展阶段。初步转移阶段，有效地推进城乡生产力要素的合理配置。根本转变阶段建立起城乡同发展共繁荣的新型城乡关系。

1.3.3 中部地区的武汉都市圈

2007年12月，国家批准武汉都市圈为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。从本质上看“两型社会”的核心内涵是积极探索在快速城镇化进程中，以城市经济为先导，以现代农业为基础，通过社会发展、环境保护等节约、集约的有效途径，实现人类在生产和消费活动中与自然生态系统协调可持续发展。

武汉新一轮城市总体规划将市域划分为机遇地区、生态地区，乡村地区。机遇地区依托交通走廊与主城区融合，发展二、三产业为主；生态地区以发展休闲游憩的三产为主，兼具生态保育；乡村地区发展现代农业，推进社会主义新农村建设。

武汉市在城乡功能分区与各项分区规划指引的基础上，以产业发展、劳动力转移为先导，进行道路交通、公共服务、市政工程、旅游发展、生态保护、村庄布点等各项规划配套，有效促进了工业化、城镇化、农业产业化，构筑产城一体化发展。

2 中观层面：中心镇培育的重点是制定好规划标准

中心镇培育成城市是一个从城镇向城市演进的动态过程，由于城镇固有的特性决定了中心镇在规划编制中，不能全部应用镇的规划标准，也不能全部套用城市标准。

我国现行的各项乡镇规划设计规范、法规和技术标准大多是上世纪80-90年代制定颁布的，2007年颁布的《镇规划标准》为镇区规划为主，基本上未涉及乡村。因此，在中心镇规划中缺少规划标准，是当前规划设计人员的一大困惑。

近年来，杭州市开展了中心镇培育工程规划标准的研究，试图拟定出适合于杭州市中心镇培育成中小城市的编制和管理规范、法规和技术标准。

2.1 专题设置

针对规划标准要求，研究共设置7个专题。专题一：杭州市域中心镇空间布局研究；专题二：杭州市域中心镇分类与等级划分。五个规划标准研究：专题三：杭州市域中心镇用地分类标准研究；专题四：杭州市域中心镇建设用地标准研究；专题五：杭州市域中心镇道路交通规划标准研究；专题六：杭州市域中心镇市政公用设施规划标准研究；专题七：杭州市域中心镇防灾抗灾工程规划标准研究。

2.2 主要内容

（1）首先对杭州市域的中心镇空间布局予以研究，现阶段杭州市已进入大都市区建设的新时期。在市域形成1个中心城区、3个副城、6个组团、5个县（市）的总体空间形态。经研究，杭州市域形成萧山区的义蓬组团、瓜沥组团、临浦组团，余杭区的余杭组团、瓶窑组团、良渚组团，富阳市的江南组团共7个城市组团级中心镇，13个县（市）的中心镇（图1）。

（2）杭州市域通过中心镇分类与等级划分的研究，中心镇在培育过程中逐步成长为两大类型四个等级，两大类型为：①城市组团的中心镇：组团核心或与周边乡镇连片抱团发展，通过中心镇培育发展形成中小城市。其主要职能是承接杭州主城区的功能转移和配套，与中心城市依存度较高。②县（市）的中心镇：这类中心镇与中心城区有一定距离，其发展相对较，多为县域的局部区域中心，具有较强的辐射带动能力，是该区域与其周边乡镇的发展极核。通过培育和发展能成为区域（片区）中心，形成小城市或大型城镇。

通过对杭州市经济、社会、环境等多方面研究分析后，中心镇经培育后拟以人口规模划分等级，设中等城市、小城市、特大型城镇和大型城镇4个等级。人口规模等级标准分别为：20-50万人、10-20万人、5-10万人和3-5万人四级。

（3）在对杭州市域中心镇用地分类标准研究中，可以看出，由于我国长期处于城乡分割、条块分割的状态，我国现有的用地分类标准在城市规划、村镇规划和土地利用规划的工作路线和技术方法各不相同，缺乏有效的协调及配合，尤其是城市规划与土地规划不衔接，制定的用地分类标准差异较大。

为此，研究重点从城市与村镇的协调，城市规划与土地利用规划的衔接出发，使中心镇规划的标准能拟定出城乡融合，城市规划与土地利用规划相衔接的特点。

在研究过程中，发现中心镇用地分类出现了被突破的新情况，一是新的用地类别的出现。目前大量规划中已出现了不少新的用地性质，如物流用地、研发用地、商住用地、新型农业用地、工业服务设施用地等。二是用地类别的归属关系发生改变，如原归属“居住用地”中的“中小学用地”从“居住用地”大类中划出，归属到“教育科研用地”中；三是不同类别用地的合并和混乱，如经常在规划中出现的“市场仓储用地”、“商务会展用地”、“文化科技用地”、“工业服务用地”、“商贸旅游步行街用地”等合并成混合用地；四是用地类别的类别错位改变。

图1 杭州市域中心镇空间布局

如“市场用地”属于“商业金融用地”中类下的小类。有些规划中又将“市场用地”提升为中类，并对其按服务级别再细分为：区域性市场用地、市级市场用地、区级市场用地等；或以经营内容分为专业市场、综合市场等。针对上述情况，中心镇用地分类对居住用地、公共设施用地、工业用地、物流仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、工程设施用地、绿地等建设用地制定出符合杭州市实际情况的10大类、47中类、74小类的中心镇培育工程规划用地分类标准。

（4）杭州市域中心镇建设用地标准研究，包括人均建设用地指标、人均单项建设用地指标、建设用地比例标准三项。

浙江省土地资源少，从已编制的杭州市域中心镇的规划分析，中心镇人均建设用地指标远远低于《村镇规划标准》和《镇规划标准》控制指标的上限。规划的人均建设用地指标均在90.8平方米/人-123.平方米/人之间，规划人均建设用地指标平均为107.95 平方米/人，研究分别按城市组团和中心镇两个类型分类制定标准。

人均单项建设用地中心镇的居住用地较城市的高，公共设施用地接近城市的，道路广场用地略高于城市，公共绿地与城市持平。在建设用地比例标准研究中，《城市用地分类与规划建设用地标准》建设用地结构由居住、工业、道路广场和绿地四项建设用地组成；《镇规划标准》建设用地结构由居住、公共设施、道路广场和公共绿地四项建设用地组成。可以看出，《城市用地分类与规划建设用地标准》以工业用地作为控制的主要项目，镇建设用地结构中则将公共设施用地作为控制的主要项目。而杭州市域各城市组团培育发展成为中小城市，其服务于杭州中心城区的属性不会改变，但又具有强烈的地域功能分工，是具有某些功能特征的城市新区。结合杭州市的实际，四项用地结构为居住、公共设施、道路广场、公共绿地。其比例区间的下限较城市适度降低，上限应考虑给予工业发展空间的需要。

（5）杭州市域中心镇道路交通规划标准研究将交通分为两类，即对外交通和内部交通。对外交通指以城市（镇）为基点，与外部空间（其他城市、城镇、乡村）进行联系的各种交通运输；内部交通指连接城市（镇）各个组成部分的各类交通。结合杭州市实际，标准的拟定主要参照国家规范和浙江省有关道路交通规划的地方性法规。城市组团规划形成中等城市的，城区道路分快速路、主、次、支路四级；市域城市组团和中心镇规划形成小城市的，城区道路分四级或三级均可；规划形成特大、大型城镇的，镇区道路分主、次、支路三级外，增加第四级巷路。

（6）杭州市域中心镇公用工程设施规划标准的研究，是保障生产、生活等各项经济社会活动正常进行的支撑性条件。公用工程主要包括给水、排水、电力、电信、燃气以及环境卫生等工程。《镇规划标准》中虽均有这些内容，但较为简化，不能满足杭州市域中心镇编制规划的需要，因此杭州市域中心镇编制的公用工程规划，应遵照城市规划的国家规范执行。

（7）杭州市域中心镇防灾抗灾工程规划主要包括消防、防洪、抗震、人防等工程规划。防灾抗灾工程担负着预防和抵抗自然灾害、人为危害，减少灾害损失，保障城乡经济与社会及居民的生命和财产安全等职能，标准极为重要。杭州市域中心镇的防灾抗灾规划应完全遵照现行的城市国家防灾抗灾工程规划规范的各项规定、标准，保障中心镇培育过程中的安全。

3 微观层面：小城镇控规与城市设计需无缝对接

《城乡规划法》实施以来，控规的重要性被提到了前所未有的高度，成为我国引导和控制城镇建设发展最直接的法定依据，指导修规的编制并在空间上落实总体规划，肩负承上启下的重责。然而，现行控规编制以细分用地、控制指标为主，很少结合城市设计对用地和控制指标的反馈研究，大多数控规中城市设计仅用作意象表现，尚未充分体现城市设计应有的价值。城市设计在我国属于非法定规划，国家层面的城市规划法规中并未对城市设计作出相应的说明，导致其“无法可依”。其实，控规中城市设计应当不同于传统的城市设计，它不应以具象表现等设计成果为目的，而应以与控规相互影响的设计过程为目的。

为此，将城市设计纳入控规全过程中不仅能够解决城镇快速发展所带来的一系列问题，而且可将城市设计的理念和技术融入进去，创造出更细致、人性化，更能够反映民族、文化、个性的城镇。一个规模尺度不大的小城镇规划，由于其自身特殊的条件，可以将城市设计和控制性详细规划作为一个项目的两个工作阶段，小城镇规划方法可以创新尝试控规与城市设计无缝对接，下面以实证简述之。

江苏省江阴市位于长江三角洲核心区域（图2），经济社会综合实力连续七年位居全国县级市第一，小城镇工作一直走在全国前列，极富创新性，率先运用城市设计与控规无缝对接，将两个设计作为一个项目进行，使控规的法定效应能很好地建立在城市设计的三维空间基础上。

3.1 城市设计创新理念，抓住特色

江阴市月城镇位于江阴市南翼澄南片区（图3），月城镇域的空间形态提炼为“山－水－田－城”的概念形态（图4）。在城市设计中，抓住月城镇的自身特色并合理利用其独有资源，充分进行“水文化”、“水产业”、“水环境”的研究，并结合“地方人文特色”和新老城区风貌协调的研究，挖掘水乡历史，丰富文化内涵，促进城水相

融。同时，尊重场所精神，强化城镇意境，优化水乡特

图2 江阴在长江三角洲的位置示意图3 月城镇在江阴市的位置示意色，提升环境活力。设计从视觉要素出发，组成由建筑、广场、道路、绿地、水系等元素的优美空间形态。对不同功能区段结合各形态要素，构筑出四种不同的水文化主导模式：传统水文化主导模式、现代水文化主导模式、混合型水文化主导模式和事件水文化主导模式，努力使月城镇塑造成新江南水乡。

在生态性、多样性、统一性和经济性原则的指导下，以“和谐”为主旨，打造一个生态化、人性化、个性化、标志性的滨水而筑、糅合古典与现代的小城镇。设计中着重对水元素、桥元素、公共活动元素进行规划。以水元素为基础，梳理水系，做好水系规划、游船路线规划；以桥元素为点缀，做好桥梁布点规划；以公共活动元素为核心，做好人文活动体系和戏台布点规划等。接着从宏观和微观角度，在道路交通系统、景观系统、整体空间形态、整体和分区风貌设计、主要节点、地标、路径等进行整体城市设计和局部详细设计，并对重要地块进行导引及确定开发时序。

3.2 紧扣元素，系统设计

3.2.1 水元素

月城镇是个典型的水乡，城市设计将水乡特色作为空间形态中最重要的元素。规划将月城镇水系分为主要河道（锡澄运河）、生活水网（内部水系）和点状水域（大型水塘）三级，并针对不同水域进行模式提炼，作为设计的元素构思概念。

在水系规划中针对不同用地内的河流岸线进行不同的意向设计，将河流岸线分为三种：浅水湾驳岸、水生植物跌落式驳岸和水生植物护坡式驳岸。

居住区内的水系与人们的日常生活紧密相关，它不仅有美化景观的作用，还起到调节小气候、排除内涝、增加特色亲水活动空间等作用。规划滨水设置游步道，方便居民日常休闲散步，驳岸则以软质驳岸为主，局部设置亲水平台。

3.2.2 公共活动元素

月城镇拥有丰富的人文活动元素，文艺之乡、水戏之乡、体育之乡，具有独特的人文魅力，现状却没有形成人文活动体系，丰富的自然资源没有合理的开发利用，传统的建筑遭受摈弃，历史古桥没有得到有效维护。规划（图5）挖掘其独特的艺术气息和体育文化魅力，对区域内的锡澄运河滨水两岸进行开发利用，使滨水资源恢复活力，成为人文活动的重要空间。在整个规划区域内规划有大型的文体活动中心（体育馆和戏剧馆）；结合中心区的步行空间和社区活动场所，结合中心场地布置艺术戏台、乒乓球台等；在组团活动中心灵活布置小戏台、象棋台等，最终形成较完整的人文活动体系。

3.2.3 休憩元素

在步行系统中构成由滨水步行街、城镇中心区步行路及居住区步行路组成的游憩系统（图6）。滨水步行路主要沿锡澄运河及其主要分支水系分布，为人们创造良好的亲水环境；城市中心区步行路串联了行政、商业、体育、文化娱乐等各种公共服务设施用地，形成中心区的步行网；居住区步行路与滨水步行道连结为一体，为人们的日常生活提供了亲水的路径，也加强了住区的便捷性及安全性。步行系统的三种方式相互连通，形成网络，构成适合小城镇规模的人行交通模式。

3.3 刚性控制，柔性引导

图4 月城镇镇域空间形态为“水—山—田—城”

66上海城市规划 | 2011 | 5

小城镇规划

在控制性详细规划中，在体现节约集约利用土地原则、贯彻统筹协调原则、实施规划弹性原则、展现公共意愿原则基础上，为便于用地整体开发建设，依据城市设计的三维空间形态对用地进行整体控制，以落实和体现规划区整体控制意图（图7）。规划确定用地整体控制指标和分地块的控制指标，主要有建筑密度、容积率、绿地率、建筑高度等，同时考虑各地块用地性质的兼容要求，引导兼容用地性质和兼容量。根据编制单元控制要求，对街区和地块进行划分，对地块功能进行控制，确定控制体系。在以上土地利用得到合理控制后，为体现控规的法定性和弹性，制定建筑规划管理通则（强制性控制）和城市空间环境景观控制（引导性控制）。并制定规划实施策略，控制开发时序。这样，使控规更具可操作性。在刚性控制中土地利用控制要做全、做细，包括编制单元控制体系、单元控制要求、街区划分、地块划分、地块功能控制及总体的控制体系，在土地利用的总量构成与总量平衡中严格按照城市设计中的三维形态要求来控制开发总容量。

在柔性引导中重点对展现城镇特色风貌的空间环境景观予以引导，主要有街道界面控制，开敞空间控制，建筑

图6 静态交通与人行交通图7 特定意图区控制

浙江大学长江三角洲区域与城市发展研究中心，杭州市城市规划编制中心.

杭州市小城镇规划研究——“中心镇培育工程规划标准”研究[R]. 2010.江阴市，浙江大学. 江苏省江阴市月城镇南部地区城市设计[R]. 2010.江阴市，浙江大学. 江苏省江阴市南部地区控制性详细规划[R]. 2010.刘奇志，李海军. 武汉市城乡建设统筹发展的实践与探索[C]//规划创新：

2010中国城市规划年会论文集. 2010.

蒋蓉，唐鹏. 成都市城乡统筹与规划发展[C]//规划创新：2010中国城市规划

年会论文集. 2010.

徐海贤. 发展模式变迁下的城乡空间组织研究——以苏南地区为例[C]//规划

创新：2010中国城市规划年会论文集. 2010.

图5 人文活动体系规划参考文献

[1][2] [3][4][5]

[6]体量、尺度、色彩与风格引导，及建筑附属设施的设置要素。加强特定意图区的引导，特定意图区是指因城市景观、城市特色、自然和历史风貌等需要提出特殊规划控制的区域。月城镇特定意图区包括旧城风貌区、科研办公风貌区、特定居住区和特色街区等。把握城市特色区内的特征要素，提出保护和塑造的原则和要求，在确定总体框架，控制重点，凸现特定的同时，保持城镇景观的整体性和协调性。引导性指标包括：人口容量、建筑形式、体