城市规划中的公众参与探讨

摘要：本文介绍了公众参与的概念和起源，阐述了公众参与的必要性和欧美国家公众参与的经验，例举我国一些地区的具体实际情况，着重分析了我国的公众参与城市规划所处阶段、问题以及方法探索。

关键词：公众参与  城市规划  现状  方法探索

1  公众参与的概念

公众参与是在社会阶层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对城市规划编制、审批和管理实施过程的参与、决策和管理。它最初是为了宣泄市民的“不满”情况，以稳定民心，保持社会安定，后来为了促使寻求公众的实现，上升到了城市规划制定、决策、管理民主化的高度。公众参与最早起源于美国，它首先是作为一种公共、一种协调建设中争议的手段被提出来的，它具体是指公众对涉及自身及公共利益的事务享有一定的知情权和决策权，参与到行政决策中去，反应民众的声音。它是经济发展到一定程度的一种表现，广泛地存在于涉及公共事务的管理中，是一种自上而下的管理模式，在国外发达国家的城市规划中被广泛运用，有的国家甚至已将其列入法律，以保障实施，是一种实践证明较为有效减少争议的管理方法。

随着生活水平的提高，公众越来越重视生活的环境和质量，参与意识不断增强。在这种背景下，公众参与城市规划的概念开始从西方国家引入到我国规划界。近年来，公众参与城市规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题。然而很多学者专家多是对我国城市规划制度、方面进行探讨，关于我国城市规划公众参与的具体形式、操作方法的研究则较为缺乏。与国外成熟的公众参与体系相比，我国的公众参与状况不论是组织的形式上，参与的深度上，还是参与的程序上都是初级的。我国城市规划的公众参与只是在局部的范围内，在特定的层次上有一些零星尝试，在制度和实践整体上则尚未全面推行。

2  欧美城市规划中公众参与的经验

2.1  美国城市规划的公众参与

美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦要求市民参与对地方项目投资经费开支的决策。为了保证公众参与的力度，联邦将公众参与的程度作为投资的重要依据，并制定了相应的法规。从1956年的联邦高速公路法案，到70年代的环境法规，再到90年代的新联邦交通法，对公众参与城市规划的程度、内容进行了不断深化。

在美国的城市规划体系中，非常重视规划师的联络作用，强调在规划的不同阶段应该确定公众参与的不同方式。美国城市规划分为十个阶段，依次为社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息反馈。不同规划阶段公众参与的作用是不同的，一般认为市民在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划修批和反馈中起主要角色作用，而在其它阶段起促进或支持作用。美国公众参与规划的方式多种多样，常见的有问题研究会、邻里规划会议和机动小组等，而在市民起主要角色作用的规划阶段，主要是公众会议，多以公众评议和公众听证会展开。规划方案在公众听证会进行公众意见听证，对规划方案中意见分歧很大的问题，将责成规划编制部门对其进行修改，并留交下一次听证会继续讨论。最终的规划方案交由城市规划委员会、城市议会规划委员会审阅表明态度，再由议会全会对其审查表决，规划方案需获三分之二以上的赞成票方能通过。在审查审批阶段，亦同时伴有公众会议。

2.2  德国城市规划的公众参与

德国的城市规划可以分为土地利用规划(F- plan)和建造规划(B-plan)，其编制过程是按照联邦的《建设法典》和州法律所规定的程序进行的(吴志强，1998)。首先是做出编制的决定，通过各种形式，如报纸、宣传册、居民大会等，将规划的目标、必要性等宣布给公众。然后编制者和与规划相关的公众的代表共同编制几种规划草案。市民通过各种形式参与规划草案的讨论，如公告、传单、各种展览会等等。根据公众意见，规划部门将这些草案合并成一个方案。在确定方案以后，进行公众展示，进入公众参与的第二阶段，并邀请相关人土进行评论。规划部门对收集的意见和建议做进一步的调查和审评，之后纳入到规划方案中，如果涉及到的内容修改变动很大，则要重新进行第二阶段的公众参与。最终确定的方案成果，要连同对市民和公共机构团体参与的意见处理书上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。

德国的城市规划法执法非常严厉。规划局有权制止违章者的违章行为，若违章者不服可向起诉，则向规划部门的上级查询。上级规划部门直接检查下级规划部门的行为，并向回复，依此进行裁决。

2.3  西方国家城市规划公众参与的特点

概括起来，西方国家城市规划公众参与具有以下特点。第一，公众参与过程中规划师职能的转变。传统的规划师职能是依据开发商和的意愿进行规划方案的编制，整个行为是封闭式的，规划师是开发商和的“代言人”；引入了公众参与，规划师是公众、开发商和三方的“代言人”，更大程度上代表了绝大多数市民的利益。第二，公众参与具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修改。第三，参与方式多样。西方国家公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、会议和展览会等等，从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。第四，公众参与面广、程度深。西方国家的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市民的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段，公众可以对不合规划要求的行为向或仲裁监督机构进行申诉。

3  我国公众参与城市规划的现状

3.1  外来制度尚未本土化

与国外成熟的公众参与体系相比，我国的公众参与状况不论是组织的形式上，参与的深度上，还是参与的程序上都是初级的。我国城市规划的公众参与只是在局部的范围内，在特定的层次上有一些零星尝试，在制度和实践整体上则尚未全面推行。

3.2  法律制度不健全，体系尚未建立

公众参与城市规划的法律地位没有得到确立。公众参与城市规划的最直接的法律基础城市规划法，而在城市规划法中确立公众参与的法律基础是支撑公众参与城市规划制度健康运作的基础。我国的城市规划法规，从规划的编制、审批、公布到管理实施都没有关于公众参与的相关内容规定。从而，公众参与城市规划的法律地位就无从确立了。公众的知情权、参与权得不到体现。目前，我国城市规划的制定和实施作出了原则性规定，实际上确立的是一种偏重于行政管理的法律模式。在这种模式下，城市规划的编制、审批和管理实施被视为城市规划和管理部门的内部工作。虽然在城市规划编制、审批和管理实施阶段也有些公众参与的环节，但大多停留在规划展会或调查上，市民是处于消极参与或不参与的阶段，缺乏实质性的公众参与活动。因此，公众的知情权、参与权就难以得到真正的体现。

3.3  官本位思想严重

城市规划作为实施宏观的重要手段，规划是由当地地方牵头组织的，规划成果尽可能让领导满意，“规划”成了“领导之意，规划师则寻找佐证”、“借专家之口，行领导之意”，规划师笔下的规划完全成了领导表现政绩的手段或工具。在城市规划编制过程中，各级寻租行为时有发生，“回扣” 现象特别严重，似乎已经成为行业的潜规则。甚至有些部门按照规划费用提成的高低来确定规划设计单位，从而导致规划质量的无法保证。

3.4  宣传力度不够，缺乏民主监督机制

《城市规划法》规定城市规划经批准后须向市民公布，广泛宣传，让公众对城市规划既有执行的责任和义务，也可以使知情权和参与权得以体现。在编制规划过程中，向市民进行问卷调查或召开相关单位、市民代表座谈会，了解具体情况，让他们提出意见，并宣传规划内容和具体实施的措施等内容。这些做法可以进一步提高市民参与的积极性，对宣传规划和规划的实施具有重要的意义。由于，缺乏相应的监督机制，这种公众参与仅限于意见的表达，而采纳与否则完全取决于当地领导和规划师。

3.5  我国的公众参与程度还处于萌芽阶段

与西方的成熟阶段相比，我国的公众参与程度明显还处于萌芽阶段。首先是长期的集权思想根深蒂固；其次是我国公众受教育水平相对较低。因而我国城市规划公众参与的范围和深度是个逐步扩大和增加的过程。在目前公众参与的初期阶段，规划重点应放在规划知识的普及和传播上，让公众、开发商和真正了解规划的实质。公众参与的主体应以专业人士为主，尤其是高校和研究机构的相关专业教师、研究人员和学生。他们作为学者，能用比较理性的眼光分析规划的利弊。同时注重调动媒体的力量，这往往能使决策者或开发商的个人利益让位。可以通过专家会议、媒体报道等形式进行参与，参与组织主要是规划师组织的专业人土团体、电视台等，这一阶段实际上是公众参与的萌芽阶段。

3.5.1  国内部分城市公众参与原则的初步实践

湖州市中心区城市设计项目中的公众参与实践

　　新一轮湖州市城市总体规划所确定的湖州市中心区的位置恰恰是湖州市现状城市中心区所在地，也是湖州市老城区的核心。湖州市有城的历史可以上溯至春秋时期，虽然有形的历史遗存已经不多，但历史上的重要街巷都集中在这一地段，并与湖州市的传统街区保护区毗邻，是历史上古城的核心，集中体现了湖州传统城市格局特色和丰富的历史文化内涵。另外，由于它是现状的城市中心，一些重要的新建筑也多集中在这一地段。如何对待这样一个地区的城市设计，项目组在湖州市城乡建设委员会的支持下进行了一次调查。

　　调查的方式从三个方面展开，一是委托湖州市统计局城市社会经济调查队负责具体实施，调查范围选择了中心城区的六个事处，由城调队的访问员按门牌号码抽样，再对每户的家庭成员（18～68岁）进行抽样以确定被访人，登门发放并填写调查问卷，这种方式共发放问卷1000份，回收率100%。二是采取随机采访方式，由规划设计人员在现场踏勘的过程中随机采访并摄像，如对住在中心区的居民、街头小贩、小商店的老板、上街购物的市民和在街头公园休息的老人进行询问等。三是由建委负责在城建系统内部发放同样内容的问卷500份，其中390份回收。

　　问卷的设计涉及四大类问题，如交通出行状况、城市印象调查等，38个小问题，193个选项。通过对调查结果的分析，使项目组了解到湖州市民对未来城市中心区建设的想法。

　　结论一：市民普遍希望旧城区的环境和面貌能够进一步得到改善。认为旧城区道路需要整修，沿河工厂应该搬迁的人数均在70%以上。反映了旧城区的道路是否通畅，生活环境好坏关系到市民的切身利益，是市民比较关心的问题。

　　结论二：到市中心休闲和购物是市民的首选方式。51.2%的答卷人选择到市中心的大型商场购物，45.1%的答卷人选择到市中心沿街步行购物，选择休闲并购物的占55.6%。说明老城中心尽管存在着环境质量差，道路不畅等问题，但由于其商业网点集中，具有一定规模，购物方便等优势对市民仍然具有很大的吸引力。随着经济的发展，居民生活水平的提高，市中心环境的改善，市民到市中心购物、娱乐活动、文化需求的综合休闲活动将是发展趋势。

结论三：市民对重要历史建筑和具有历史意义的城市重要标志有普遍的认同感。反映了市中心区重要历史建筑和具有历史意义的城市重要标志和景物是湖州市悠久历史的象征，具有深刻的历史文化内涵，在市民心目中有举足轻重的地位，是不可忽视的重要历史要素，而一些新建筑正处于逐步被市民接受的过程中。这一点对确定城市的重要标志和标志性建筑很有帮助。

　　结论四：市民对城市绿地和城市广场需求很高。认为城市绿地和城市广场对自己“很重要”的占62.3%“较重要”的占22.4%，说明在市中心区规划绿地和广场是市民的迫切需要。

　　通过调查所反映出的问题为规划设计提供了重要的参考意见，在设计中注重增加市中心绿地和广场，改善城市中心区的环境质量，恢复沿河的自然景观特色，创造良好的城市形象应作为湖州市中心区城市设计的首要目标。

规划完成之后，结合湖州市城市总体规划的宣传活动，湖州市建委又对中心区的城市设计做了一次全市宣传，把规划模型展示给市民，实际上是对市见的一种反馈。媒体也对中心广场的实施做了报道，取得了良好的效果，使市民感到关心规划，关心城市建设，就是关心自己最切身的利益。规划管理部门也把这次调查的资料作为日后管理的重要参考资料。由于公众参与的工作比较到位，在中心区首期工程中心广场的实施过程中，得到了市民的理解和支持，目前广场已投入使用并受到市民的欢迎。

4  公众参与城市规划方法探索

与国外成熟的公众参与体系相比，我的公众参与程度不论从组织形式上，参与的深度上，还是在程序上都是初级的，但对于探索中国特色的公众参与很有意义，通过实践也使我们思考了一些公众参与的现存问题和利于公众参与的方法问题。

4.1  规划师素质和作用有待提高

我国城市规划过程中，规划人员的作用贯穿始终，其素质直接决定了规划质量的好坏。我国规划人员普遍存在的问题是过于偏重物质规划和图纸设计外形，而忽略了规划的社会、经济属性，忽视了规划的“公平性”，这使得在实际工作中产生了许多错误。因而，我国规划人员首先应注重自身专业理论素质的提高。

城市规划具有复杂性特点，涉及到社会各部门、各个团体的利益。如何满足代表不同利益的团体要求，而又不损害其他团体利益或将损害度降至最低，尤其是满足和不损害公众利益及弱势群体利益，这是新时期城市规划对规划人员素质的新要求。到目前为止，在我们现行的规划编制办法和管理程序中，没有强行规定在规划中要进行调查等公众参与的工作，我们的规划师已经习惯于现场踏勘（以看地形和收集资料为主要目标）、方案设计、向领导汇报、编制成果、报批……的程序。“我们所访问的对象都是掌握着某些我们想要得到资料的部门，除非带有某种研究目的和倾向，很少有规划设计项目在进行中去听听市民的意见，有时在工作时间上也不允许。尽管我们做的只是初级的、公众参与中很小的一部分，但却很烦琐，既要耗费金钱，又要耗费精力，得到的结果仅是对规划设计的一种参考意见。不了解市民的意见，我们照样可以按要求完成规划。往往听到规划师抱怨规划不能实施，地方规划管理水平低，市民素质差。如果检讨一下我们自己的规划设计，其中又有多少成分是了解了市民的需求，考虑了不同地域个体的差异呢?从南到北，遇到旧城就疏解、大绿地、大轴线、大广场，城市意象的五要素套用自如，许多是规划师的主观臆想。我们所确定的标志性建筑，也许是市民毫不在意的建筑；市民经常看到和感受到的，我们可能根本不知道或认为很难看而忽视它的存在。”

因此，在条件允许的情况下，城市重点地段的城市设计、旧城改造、规划当中有争议的问题等都有必要采取公众参与的方式，为规划师的方案和的决策提供帮助。规划人员要有进行“讨价还价”的协调能力，帮助公司、开发商提高和改变规划设计传统思想意识，利用开发商的经济资源实现和规划人员的蓝图，从而达到开发商利益和社会公众利益的统一。同时，要变“事后参与”为“事前参与”，重点放到在规划制定过程中怎么听取和吸收群众的合理意见上来。

4.2  公众参与的连续性和互动性有待加强。

通过公众参与活动，规划局从市民中采纳了不少真知灼见。但是，在公众参与过程中，参与－反馈－再参与的机制没有形成，一方面规划局没有采取相应的措施向市民反馈其意见与建议是否被采纳；对建议已被采纳的市民，规划局也没有对其作出适当的奖励，鼓励激发其再参与；另一方面市民除了在４月１日规划日有比较正式的再参与机会外，平时只有在自己利益被损害忍无可忍时才会到规划局上访，而这种上访与再参与达到的效果相差甚远。公众参与缺乏连续性和互动性，参与采取问卷调查的形式，几乎是一个单向过程，参与也似乎成为一种变相的“收集资料”，而这些资料在实际规划中所占的分量又微乎其微。公众参与没有贯穿城市规划与管理的整个过程，而仅是集中在方案出来以后，或者某些违章建筑已建成之后。城市规划编制过程中公众参与还不多。因此公众参与的连续性与互动性有待加强。

4.3  公众参与活动要注重多层次、多形式的规划宣传，让城市广大群众了解城市规划。

规划部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、英特网定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。同时还可邀请市民参加城市规划的展示会、论证座谈会或听证会；聘请市民为城市规划监督员；在报刊上开辟“我心目中的城市”、“怎样建设花园城市”等专栏。同时，开展类似“城市的昨天、今天、明天”专题讲座，发动广大青年学生，应用他们的聪明才智参与城市规划。只有青年参与，这项工作才富有朝气和希望。同时要向大城市学习，有条件的城市要尽快建设专门的城市规划展览馆。

4.4  要在城市规划决策机制上做好公众参与的文章，公众参与规划要建立制度保障。

这其中的关键是制度建设。比如我国就有城市规划委员会，它是在特区主管城市规划的规划署以外的一个机构。现由３３人组成，（现为规划环境地政局）、副（现为规划署署长）、５位官方成员，２６位非官方成员组成。这２６人中包括商业界人士、工业家、环保人士、学者、以及与规划和发展有关的在职专业人士，他们具有广泛的专业和公众的代表性。这个委员会对规划的决策有很大权力。它定的事，不能随便改动，要更改，必须经过法律程序。现在有些城市，已经开始建立在城市规划行政主管部门以外的，有群众代表参加的城市规划委员会。公众参与与城市社区的建设和发展有很大的关系。我们应借鉴西方的经验，使城市社区发展和城市规划公众参与结合起来。

4.5  要加强公众规划素质的教育，积极引导公众参与，提高参与活动质量。

公众参与规划的根本问题是公众教育问题，从小学、中学到大学的课程设置上，都应当有城市规划这门学科的位置。对选举出来的机构代表、工商界领导、等，应当对其组织专门的讲座，对他们系统地进行规划知识教育。这里，特别需要指出的是，城市规划意识深入人心是个渐进的过程。

在目前公众参与的初期阶段，重点应放在规划知识的普及和传播上，让公众、开发商和真正了解规划的实质。公众参与的主体应以专业人士为主，这一阶段实际上是公众参与的萌芽阶段。当公众对规划有一定认识时，可以尝试扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。规划设计人员组织各种座谈会、展览会，编制各种手册、目录等方便公众参与。这一阶段为公众参与的发展阶段。第三阶段则是公众参与的成熟阶段，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。公众参与方式多种多样，有讨论会议、图形模拟展览会等，参与的深度也从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。

4.6  要延伸公众参与活动，通过公众参与，强化规划监督管理工作职能。

在与公众沟通的过程中，对这种全面而宏观的规划最感兴趣的是专家；而众多建设单位更关注的则是规划的实施与管理；对于普通市民来说，最关切的却是规划的监督与检查。因此，后两者也成为他们所致力公示与公开的重要方面。有关规划审批的程序与周期，各项规划管理的法规、规定、规范和技术指标，控制性详细规划的调整，规划方案的评审，等等，这些涉及市民百姓切身利益的内容，要逐步地向社会公开并引入公众参与机制。

结语

在城市规划中引入公众参与是社会经济水平、人们认识水平提高到一定阶段的必然产物，怎样用好它是我们规划工作者应潜心研究的问题。

参考文献

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【2】王勇，李广斌．市民涌动下小城镇规划编制中的公众参与【J】．2005-7.城市规划； 57 —62．