农村居民点合理布局研究

 

农村居民点用地布局研究

一、研究背景及概况

（一）研究背景

党的十六届五中全会，从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的全局出发，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标。我国有13亿人口，农村人口占大多数，农业和农村发展搞不上去，农民生活得不到显著改善，我们就不能实现全面建设小康社会的目标，不能实现全国的现代化，不能实现全国人民，不能实现国家长治久安。改革开放以来,特别是近年来，我们强调解决好“三农”问题是全党工作的重中之重，采取一系列支农惠农的重大方针和有效措施，农业和农村发展呈现出良好的态势，农民生活不断改善。但是，同全面建设小康社会的要求相比，我国农业和农村发展还面临着一些突出的矛盾和问题。全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村；加快推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。“十一五”时期是我国改革发展的关键时期，也是我国农业和农村发展的一个重要时期，我们国家下了很大的决心，要努力推动现代农业建设，构建新型城乡关系，为建设社会主义新农村打下坚实基础。

新农村建设的内涵非常丰富，做好土地利用规划是其中一项基础性的工作，新农村建设中提出的一些要求，实际上都需要通过土地利用规划来落实。对于新农村建设的20字要求中，生产发展、生活宽裕与合理用地分不开；乡风文明也包括用地文明，规划用地就是一种文明用地；村容整洁更离不开土地利用规划。国土资源部门在其中发挥的作用都是基础性的，也是关键性的。

规划是新农村建设的基础和前提。明确提出，新农村建设要规划先行。国土资源部出台的支持社会主义新农村建设的六项措施当中，也把“加强农村用地规划和管理，大力推进节约集约用地”放在了第一位。建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的一个重大战略部署。新农村建设作为一项重大的、长期的、历史性的任务，必须在做好规划的基础上，积极稳妥地推进，为了落实建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村这一目标，要求我们在新一轮土地利用规划修编认真贯彻落实科学发展观，认真搞好农村居民点用地布局研究，找出农村居民点用地存在的问题，探讨农村居民点布局优化调整的对策措施。

（二）自然条件概况

 1 .地理位置　桃源县位于湖南省西北部，县西与怀化地区的沅陵县、张家界市的慈利县、永定区交界，东与常德市的临澧县、鼎城区接壤，北枕石门县，南抵益阳市的安化县。西起东经110°51′47″，东至东经111°36′41″，东西跨经度44′54″，直线距离约75公里；南起北纬28°24′24″，北至北纬29°24′00″，南北跨度59′36″，直线距离约118公里，县域面积4458．24平方公里，其县域在湖南省县(市)中居第三位。

2.地形地貌　桃源县既与湖区接壤，又跟山区毗连，地处湘西山地向洞庭湖滨湖平原的过渡地带，具有山地、丘陵和平原多种地貌类型。雪峰山、武陵山两山脉的余脉在县境内交接，形成三面环山，一方开口，中间凹陷，形似“撮箕”。南部为雪峰山余脉构成的中、低山地；西北有武陵山余脉延伸形成低、中山和低山地貌，东部为沅江冲击阶地，与洞庭湖滨平原接壤。根据地貌类型组合特点，我县地貌可划分四个一级区（图1.1）：东部平原区:自尧河至木塘垸，包括城郊区的大部分和陬市的南部，合计223.22平方公里，占全县总面积的5%。本区属沅水下游冲积平原，土壤肥沃，地势低平，海拔高度50米以下，为我县粮、棉、油重要产区；中部丘陵区：以三阳港为中心，包括周围相邻各区的大部分，合计2236.21平方公里，占全县总土地面积的50.2%，海拔高度100-300米，本区主要以波状起伏的红色丘陵台地为主，加上交错带状的河谷平原，冲沟纵横，水田类型多样，是全县的粮食主产区；西北山丘区：自黄甲铺往西和龙潭以北，合计975.84平方公里，占全县总土地面积的21.9%，低山丘陵地貌为主，海拔高度200-600米，以经济林较多，农作物以一季稻为主，旱粮种植面积较大；南部山地区：沅水以南（除桃花源区北部），有1022.98平方公里，占全县总土地面积的22.9%，以低中山地貌为主，海拔高度一般为400-1100米，主产杉、竹、茶叶等。全县海拔800米以上的山峰达45座，绝大部分分布南部山地，其中高于1000米以上的山峰有8座，最高的山峰为牯牛山，海拔高为1104.2米。最低点海拔草鞋州仅40米。依照湖南省地貌区划分类指标统计，海拔300米以下的丘陵平地面积占.01%，300～500米的低山面积占16.63%；500～800米的中山占14.33%；800米以上中山和中山平原面积仅占6.03%。

       注：数据来源《湖南省桃源县土壤誌》

3.气候条件　属中亚热带季风气候。气候特点是四季分明，干湿两季明显，多年平均气温为16.5℃。年平均气温分布除南部和西北部山区低于16.0℃之外，其余均在16.0—16.5℃之间。月平均气温以1月最低，为4.5℃，7月最高，为28.5℃，3—10月皆在10.O℃以上。县域位于雪峰山北端以安化县为中心的多雨区边缘，雨量由南向北递减。年平均降水量为1437毫米，年平均相对湿度为82％。

   （三）社会经济概况

桃源县辖40个乡镇(乡22个、镇18个)和2个管理处，844个村，16个居民委员会，8748个村民小组，80个居民小组。总人口97.39万人。

近年来，桃源县经济社会呈现出持续稳定健康发展的良好态势，人民生活水平不断提高。2005年，国内生产总值达到71.3亿元，“十五”年均增长速度为8.7%。人均GDP达到7313元，经济综合实力在全省排位中不断攀升。三次产业增加值分别达到30.80亿元，20.98亿元，19.52亿元，年均增长6%，12%，10%。全县地方财政收入增加到1.8亿元，年均增长10%；社会消费品零售总额由19.66亿元增加到32.8亿元，平均增长10. 4%。城镇居民人均可支配收入由5000元增加到8000元，年均增长10%；农村居民人均纯收入由2271元增加到3217元，净增946元，年均增长7%。第一产业比重持续下降，第二产业增速大幅提高。三次产业结构由43:23:34调整为43:30:27，以工业化为主导的县域经济增长模式正逐渐形成。工业经济发展大举推进。2005年，全县工业增加值达到18亿元，占经济总量的比重达到25%。农业产业体系不断完善，粮食生产得到稳定和加强，油料、水果、棉花、苎麻、茶叶等农产品产量稳步上升。畜养殖业得到较快发展，实现养殖业产值21.99亿元，占农业总产值的比重进一步提高，达到47%。农产品加工转化能力全面增强。

桃源县建设用地总量为26332.39公顷，其中建制镇用地1421.22公顷，占建设用地总量的5.38％；农村居民点用地14882.26公顷，占建设用地总量的56.52％；工矿用地1025.41公顷，占建设用地总量的3.％；交通用地2058.33公顷，占建设用地总量的7.92％；水利设施用地6576.公顷，占建设用地总量的24.98％。

表一2005年桃源县建设用地面积分类　单位：公顷

二级地类	三级地类	面  积	占建设用地面积的百分数	占土地总面积的百分数
居民点及工矿用地	小计	17671.02	67.11	3.96
	建制镇	1421.22	5.38	0.32
	农村居民点	14882.26	56.52	3.34
	工矿用地	1025.37	3.	0.23
	特殊用地	341.73	1.30	0.08
交通运输用地	小计	2085.33	7.92	0.47
	铁路用地	44.87	0.17	0.01
	公路用地	2039.43	7.74	0.46
	港口码头用地	1.04	0	0
水利设施用地	小计	6576.	24.98	1.48
	水库水面	5768.70	21.91	1.29
	水工建筑用地	806.95	3.06	0.18
建设用地合计		26332.39	100	5.91

（一）农村居民点用地总量

桃源县2005年农业人口83.02万，农村居民点用地14882.26公顷，占建设用地总量的56.52％，占桃源县总面积的3.34%，人均居民点用地179.26平方米。

（二）农村居民点布局

表二2005年桃源县各乡镇农村居民点用地情况　

单位：公顷

乡镇名称	土地面积	农村居民点面积	乡镇名称	土地面积	农村居民点面积
牯牛山乡	1139.94	78.17	热市镇	12876.33	503.32
太平铺乡	14120.03	141.09	桃花源镇	10779.17	427.65
西安镇	19994.11	233.71	剪市镇	10868.67	432.55
沙坪镇	19496.47	255.65	太平桥乡	8224.13	340.99
观音寺镇	23124.19	325.76	黄甲铺乡	6753.59	282.66
牛车河乡	17083.03	243.29	三阳港镇	9469.59	456.53
黄石水库管理处	2556.08	25.53	陬市镇	10468.65	519.34
兴隆街乡	10854.42	182.80	深水港乡	7074.73	367.45
钟家铺乡	12465.90	231.83	漳江镇	13677.83	710.43
茶庵铺镇	19203.84	383.38	九溪乡	9886.14	530.46
杨溪桥乡	7241.05	149.36	马宗岭镇	6847.43	392.71
芦花潭乡	104.49	209.59	盘塘镇	8495.84	512.57
凌津滩镇	13724.99	307.69	木塘垸乡	56.12	399.65
寺坪乡	8778.63	202.99	浯溪河乡	5004.10	353.51
龙潭镇	24735.18	578.76	双溪口乡	93.29	353.51
黄石镇	13381.	332.40	青林回族维吾尔族乡	5109.93	368.72
理公港镇	9544.53	235.87	车湖垸乡	2472.45	179.12
佘家坪乡	12722.05	348.79	架桥镇	9821.91	712.20
郝坪乡	6500.26	182.32	枫树维吾尔族回族乡	6840.21	528.95

泥窝潭乡	9182.40	265.88	漆河镇	15432.43	1225.
郑家驿乡	6528.49	224.59	合计	445832.46	14882.26

根据桃源县农村居民点用地面积分析可得，按各乡镇农村居民点用地面积占乡镇土地面积的比重可分为五级：第一级包括盘塘镇、木塘垸乡、浯溪河乡、双溪口乡、青林回族维吾尔族乡、车湖垸乡、架桥镇、枫树维吾尔族回族乡、漆河镇，农村居民点用地占乡镇土地面积的比重达10%以上；第二级包括热市镇、桃花源镇、剪市镇、太平桥乡、黄甲铺乡、三阳港镇、陬市镇、深水港乡、漳江镇、九溪乡、马宗岭镇，农村居民点用地比重平均为6%～10%；第三级包括钟家铺乡、茶庵铺镇、杨溪桥乡、芦花潭乡、凌津滩镇、寺坪乡、龙潭镇、黄石镇、理公港镇、佘家坪乡、郝坪乡、泥窝潭乡、郑家驿乡，农村居民点用地占乡镇土地面积的比重达3%～6%；第四级包括牯牛山乡、太平铺乡、西安镇、沙坪镇、观音寺镇、牛车河乡、兴隆街乡、黄石水库管理处，农村居民点用地占乡镇土地面积的比重小于3%。其中第一、二级的农村居民点用地比重较大，属于农村居民点密集区，第三、四级属一般分布区，农村居民点相对分散 。从空间分布来看，农村居民点分布较密集的9个乡镇中，均位于桃源县的东部和北部，该区域地势平坦、交通便利、人口密集、耕地资源丰富是全县最重要的农业区；而农村居民点较分散的乡镇则分布在经济落后、交通闭塞、人口稀少的南部和西部山区。

表三  桃源县农村居民点密集等级表

农村居民点密集等级	农村居民点面积占乡镇土地总面积的百分数	乡镇名称
一级	≥10%	盘塘镇、木塘垸乡、浯溪河乡、双溪口乡、青林回族维吾尔族乡、车湖垸乡、架桥镇、枫树维吾尔族回族乡、漆河镇
二级	6%～10%	热市镇、桃花源镇、剪市镇、太平桥乡、黄甲铺乡、三阳港镇、陬市镇、深水港乡、漳江镇、九溪乡、马宗岭镇
三级	3%～6%	钟家铺乡、茶庵铺镇、杨溪桥乡、芦花潭乡、凌津滩镇、寺坪乡、龙潭镇、黄石镇、理公港镇、佘家坪乡、郝坪乡、泥窝潭乡、郑家驿乡
四级	﹤3%	牯牛山乡、太平铺乡、西安镇、沙坪镇、观音寺镇、牛车河乡、兴隆街乡、黄石水库管理处

（一）农村数量多、农村人口比重大

桃源是典型的农业大县，农村数量多，农村人口所占比重大。至2005年底，全县共有村庄829个，农村总人口83.02万人，占全县人口的85.24％。

（二）农村人口减少缓慢

由于近年来计划生育的原因以及城镇化水平提高，农村人口下降的势头，由1996年的86.48万人降至2005年的83.02万人，年均递减0.45％，比湖南省农村人口减少速度慢（湖南省农村人口年均递减1.3%），共减少了3.46万人。

表四　桃源县近年来农村人口变化情况　单位：万人

年份	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
人口	86.11	85.67	84.21	81.90	81.58	81.36	81.10	82.82	83.02

（三）村庄密度大，但村庄规模较小，居住分散

全县村庄数量众多，导致全县村庄密度比较大，以自然村计算，全县村庄密度为0.19个/ km2。自然村庄平均人口为95人，行政村平均人口为984人，分别较湖南省自然村平均人口178人少83人，较湖南省行政村平均人口1038人少54人。

（四）村庄建设用地减少，但减速很慢

1997-2005年，全县农村居民点用地由166.50公顷减少到14882.26公顷，9年来共减少17.24公顷，比村庄人口减少的幅度要小。但是不同地区村庄建设用地的增加与减少不平衡，区域内村庄建设用地的变化差异明显。

（五）农村建设用地区域差异明显

从村庄个数来看，最少的是黄石水库管理处，共有村庄1个，最多的为漆河镇，共有村庄51个，最少的相当于最多的1.96％；从村庄人口来看，最多的是漆河镇，共有46966人，最少的是牯牛山乡，共有5537人，相当于漆河镇人口的11.79％；村庄密度最大的是牯牛山乡，为0.13个/ km2，最小的是盘塘镇和架桥镇，仅为0.0３个/ km2，相差４．３３倍；从村庄人口规模来看，最大为木塘垸乡，平均人口规模为1688.65人/个，最小的为牯牛山乡，仅为553.7人/个，相差3.05倍，从用地规模来看，最大的为盘塘镇，村庄平均用地规模为３２．０４公顷/个，最小的为牯牛山乡，平均用地规模为７．８２公顷/个，相差１．９７倍。

表五　　　桃源县各乡镇2005年村庄基本情况

	村庄个数	村庄人口	村庄用地面积（公顷）	村庄密度（个/ km2）	村庄平均规模
	（个）	（人）			（人/个）	（公顷/个）
牯牛山乡	10	5537	78.17	0.13	553.7	7.82
太平铺乡	12	10374	141.09	0.09	8.5	11.76
西安镇	18	14669	233.71	0.08	814.94	12.98
沙坪镇	17	16154	255.65	0.07	950.24	15.04
观音寺镇	35	22822	325.76	0.11	652.06	9.31
牛车河乡	21	12795	243.29	0.09	609.29	11.59
黄石水库管理处	1		25.53	0.04	-	25.53
兴隆街乡	13	11499	182.8	0.07	884.54	14.06
钟家铺乡	21	15467	231.83	0.09	736.52	11.04
茶庵铺镇	29	23813	383.38	0.08	821.14	13.22
杨溪桥乡	13	10824	149.36	0.09	832.62	11.49
芦花潭乡	14	13854	209.59	0.07	9.57	14.97
凌津滩镇	19	17605	307.69	0.06	926.58	16.19
寺坪乡	15	13036	202.99	0.07	869.07	13.53
龙潭镇	33	26945	578.76	0.06	816.52	17.54
黄石镇	27	19708	332.4	0.08	729.93	12.31
理公港镇	13	14940	235.87	0.06	1149.23	18.14
佘家坪乡	24	20162	348.79	0.07	840.08	14.53

郝坪乡	12	10615	182.32	0.07	884.58	15.19
泥窝潭乡	17	17016	265.88	0.06	1000.94	15.
郑家驿乡	11	12491	224.59	0.05	1135.55	20.42
热市镇	29	29968	503.32	0.06	1033.38	17.36
桃花源镇	30	26973	427.65	0.07	9.1	14.26
剪市镇	28	23539	432.55	0.06	840.68	15.45
太平桥乡	13	15513	340.99	0.04	1193.31	26.23
黄甲铺乡	15	16185	282.66	0.05	1079	18.84
三阳港镇	17	22433	456.53	0.04	1319.59	26.85
陬市镇	31	40869	519.34	0.06	1318.35	16.75
深水港乡	16	19913	367.45	0.04	1244.56	22.97
漳江镇	38	45920	710.43	0.05	1208.42	18.70
九溪乡	22	22071	530.46	0.04	1003.23	24.11
马宗岭镇	17	21394	392.71	0.04	1258.47	23.10
盘塘镇	16	20557	512.57	0.03	1284.81	32.04
木塘垸乡	20	33773	399.65	0.05	1688.65	19.98
浯溪河乡	13	13077	353.51	0.04	1005.92	27.19
双溪口乡	23	22587	353.51	0.07	982.04	15.37
青林乡	16	22584	368.72	0.04	1411.5	23.05
车湖垸乡	13	16029	179.12	0.07	1233	13.78

架桥镇	23	29244	712.2	0.03	1271.48	30.97
枫树乡	23	30277	528.95	0.04	1316.39	23.00
漆河镇	51	46966	1225.	0.04	920.9	24.03

四、桃源县农村居民点用地存在的主要问题

（一）村庄建设选址不太科学

有些村庄位于自然地质灾害多发区，村庄布局隐患多，形成“先天性”不合理。在山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地质灾害危险区依然有村庄布局，安全隐患依然存在。

社会经济发展和基础设施布局造成村庄布局不合理，形成“先天性”不合理。许多村庄位于采矿区或采空区，如青林乡、漳江镇有些村庄位于黄金开采区，牛车河乡、钟家铺乡、黄石镇有些村庄位于大理石开采范围。有些村庄位于矿产品储放地，有些村庄位于高压走廊地带，重要基础设施（包括交通设施、能源基地，）建设区等地区。不少村庄位于区域协调发展需要保护的区域，如水源护区（如有些村庄位于黄石水库的上游）、自然保护区、风景名胜区（如有些村庄分布在桃花园风景区）、文化保护区等，造成村庄布局不合理。

（二）农村居民点规模小，功能不齐全

由于历史条件、气候特点、地形地貌及居民的生活习惯等方面的原因，农村居民点较分散。我县的村庄平均规模比较小，自然村庄平均人口为95人，行政村平均人口为983.6人。在城郊结合部和平原地区30~50户居民点的占绝大多数,在丘陵和山区30户以上的居民点很少，大多都是三五成群的状况，象这种小规模的居民点基本上只有居住功能，在规模相对较大的居民点中才有小型的商业零售点，谈不上文化娱乐、生产服务设施配套、农副产品加工，这就给农民生产生活带来较大的不便，受规模效益的影响，这种小型居民点的功能改造不仅现在而且将来也难以进行，将严重制约农民居住条件的改善和生活质量的提高。

（三）居民点用地缺乏统筹规划，无序建设严重

由于受条件的和各个方面的因素的影响,长期以来,农村居民点的规划一直未引起足够的重视，农村居民点基本上处于自然形成、自我发展的无序状态，导致了绝大多数农村居民点布局不合理，如平原地区普遍存在的大量条状居民点，而山区和丘陵地区存在的大量点状居民点，这就给建设和管理带来了很大的难度，由于没有统筹规划，基层村委会缺乏规划这一管理的重要依据，即使是有规划的也由于土地权属不便调整、经济条件制约等原因大多没有实现，导致了大部分地区的农村居民点处于无序发展状态。

(四)城乡结合部农村居民点用地疏于管理

城乡结合部农村居民点用地情况较为复杂，按照村内大部分居民生活来源划分，大致可以分为3类：一是居民完全脱离了农业生产方式，在城市工作，只是在村内居住的居民点；二是部分居民依靠务农为生；三是全部居民靠务农为生。事实上，第1类居民点用地完全可以纳入城镇用地管理，第2类居民点用地则应该加强管理，而目前却疏于管理。

(五)农村居民点人居环境较差

农村多数居民点的环境状况堪忧，大多数的居民点中没有统一的垃圾处理措施，没有统一的污水排放管道，居民点中的生活垃圾随处弃置，人畜粪便无统一的处理办法，雨天污水横流，晴天秽气充鼻。

(六)土地执法力度不够,违法用地现象时有发生

新《土地管理法》实施后，各地虽采取了多种形式和方法进行宣传，但总体的效果并不明显，由于法制宣传的力度不够，执法力度不强，农民建房把关不严，使农村建房违法用地现象时有发生，或不批就占，或少批多占，或批甲占乙。由于缺乏法定的强制手段，各级地方也没有具体的处罚标准，国土资源部门在执法过程中缺少必要的法律依据。因此农村居民点用地规模出现了比农业人口减少要慢，其中新占地建房的大多数是违法用地。

（七）农村建设用地集约程度低，浪费严重

我县农村建设用地集约程度低，人均179.26平方米/人，超过国家标准29.26平方米，浪费严重。另外，许多农户在申请宅基地时宽打窄用，前后的空闲面积多，每家每户都有晒谷坪，实际每年的使用时间都不长；以自留地的形式划给农户门前屋后的小菜园、小渔塘、小果园等，由于规模小，设施不配套，现在大多都处于闲置的状态，产生的实际经济效益很小；村庄空心化现象日益突出；

五、桃源县农村居民点用地预测及布局优化的主要措施

（一）桃源县农村居民点用地预测

考虑到上轮规划中居民点的测算主要采用的是国标法进行的，测算中农村居民点的规划面积较小，而实际操作中往往没有达到规划的目标。因而，本次指标测算采用方法为动态分析法，即根据居民点中新建设房屋节约用地和城镇化水平造成的居民点减少两处方面来动态分析规划期末农村居民点面积。

规划期间，应尽量减少自然村，拆并零星居民点，合并中心村。农村居民点用地指标测算要充分考虑新农村建设是我国现代化进程中的重大历史任务，是统筹城乡发展，构建和谐社会的重大战略举措。各地要以科学发展观为指导，促进农村现代农业发展，加快基础设施建设，改善农民居住环境，推进社会主义新农村建设。

（1）新增农村居民点用地

根据桃源县委和县关于新农村建设的部署，现确定市级24个新农村建设示范村，县级40个新农村示范村，到2020年全县所有行政村基本完成新农村建设任务，规划用地124.35公顷，其中近期占用耕地52.87公顷，远期占用耕地71.48公顷。另外，根据沅江沿线防洪设计标准，沅江内岛、洲及两岸大堤五十米以内的农村居民点都要搬迁到大堤五十米开外的地方，这就涉及到沅江两岸11个乡镇的农村居民点搬迁新建住房的问题。《按照村镇规划标准》（GB50188－93），规划期间农村居民人均用地面积确定为130平方米/人，根据全县各村庄用地的情况和历年农民个人建房资料统计分析，规划期内新建房率为农村总人数的7%，推算规划期间新建房总人口为3.69万人，新建房用地为479.70公顷。农民建新房人数按时间速度计算，到2010年有新建房总人口的30%，新建房人口为1.11万人，新建房用地144.3公顷；2010-2020年有新建房总人口的70%，新建房人口为2.58万人，新建房用地为335.40公顷。农村居民建房严格控制占用耕地，考虑实际山区搬迁户、退垸还河搬迁等实际情况，预测新增建房占用耕地1%，则2006-2010年农村新建房占用耕地52.87公顷，2010-2020年农村新建房占用耕地74.83公顷。

（2）农村居民点用地减少

依据对桃源县沅江两岸搬迁情况和城镇化建设同步交叉进行，两者都导致农村居民点用地减少，因此可根据城镇化水平预测结果来计算农村居民点用地减少。随着城镇化水平的提高，到2010年，农村居民点用地人口为.88万人，比现状农村居民点人口83.02万人减少了18.14万人，城镇化水平提高将使农村居民点用地减少，减少的人口按24%拆房计算，根据现状农村居民点人均用地179平方米计算，共计可减少781.70公顷；预测到2020年，农村居民点用地人口为50.39万人，比2010年农村居民点人口.88万人减少了14.49万人，城镇化水平提高将使农村居民点用地减少，减少的人口按33%拆房计算，根据现状农村居民点人均用地179平方米计算，共计可减少866.50公顷。

（3）节约用地总量

由上述分析可得，至2010年，农村居民点共节约用地670.70公顷，加上历年尚未变更为城镇建设用地目前可以核减的农村居民点用地1308.78公顷，则2010年农村居民点总规模为12956.78公顷；至2020年，农村居民点共计节约用地590.25公顷，到2020年农村居民点用地总规模为12366.53公顷

（二）优化农村居民点空间布局的对策

1.严格控制用地规模,科学合理进行规划

以土地利用总体规划为指导，进一步搞好农村居民点布局规划。借本次规划修编的契机，以《中华人民共和国县级土地利用总体规划编制规程》为指导，对上轮规划中关于农村居民点的内容进行调整补充。在修编完成的土地利用总体规划的基础上进一步详细地制订出本辖区范围内科学性和可操作性较强的农村居民点布局规划。

建议以乡镇为区域，制订农村居民点乡域分布规划。居民点区域规划应考虑自然条件、资源条件、人口分布、交通运输、产业分布及原有生产布局基础和农业科技发展水平等诸因素的影响，并要求满足社会与市场经济发展的需要。

以行政村为单位制订居民点的详细建设规划，农村居民点建设应在本村所在地的土地利用总体规划和村镇建设规划引导下，引导城郊结合部的农民住宅建设向城镇型发展；对以农业为主的农村住宅建设，按合理规划、正确引导原则，规划好中心村的位置、规模，引导农民逐步向中心村集中。

2.加大执法力度，规范用地管理

针对农村违法用地建房产生的原因和其具体的表现形式，首先要从法律法规的宣传教育上着手，加大宣传的力度、广度和深度，提高广大农民群众的法律意识，增加依法用地的自觉性，提高广大领导干部和各级国土资源管理部门依法行政的能力；其次是要加大执法力度，切实做到“有法可依、有法必依、执法必严”，违法用地一经发现，坚决查处决不姑息；最后是要建立完善的土地监察执法机构，健全土地监察网络。目前农民违法用地建房时有发生，基层国土资源管理部门人员动荡，经费不足，使农村违法用地的状况缺乏有力的监管，因此，建立稳定的执法队伍，健全监察网络势在必行。

3.加快中心村的建设步伐，切实改善农村居住条件 

在建设中心村的初期各村要多方面筹集资金，进行中心村的基础设施建设，完善中心村的功能，改善农村居住环境的同时也吸引居住在零星村的农户自行向中心村集中。中心村的建设要与当地的经济条件和自然条件相协调，中心村的个数、规模、功能规划都要切合当地的实际情况。

4.大力开展农村居民点整理,提高土地利用率 

农村居民点整理是对农村居民点用地结构和布局进行调整，它是农村村庄改造和农村城镇化的重要内容，是提高土地利用率强有力的手段。目前农村居民点用地面积大大超标，居民点整理的潜力很大。人均用地面积为179.26m2，按人均用地指标150m2控制，全县完成居民点用地整理共可节约用地2429hm2。目前，农村居民点整理的模式主要有4种：一是农村城镇化用地整理模式；二是自然村缩并型用地整理模式；三是中心村内调型用地整理模式；四是异地迁移型用地整理模式。依据桃源县实际，桃源县居民点分散、规模小，不可能全部实现城镇化，因此城镇化整理模型不适用。由于传统居住习惯和经济投入等因素，自然村缩并和异地迁移型用地整理模式在短期内也不太可能实现，因此，中心村内调整用地整理模式是切合实际的做法。要切实搞好农村居民点整理，必须遵循因地制宜、合理规划、统一改造、严格执行的原则，以建设中心村，迁并自然村，消除零星村，改善农村居住条件，提高农民生活质量为具体目标。严格执行《土地管理法》中“村民一户只能拥有一处宅基地”的规定；严格宅基地面积；对规划迁并的自然村进行严格控制，不准新建或改建房屋。对废弃的宅基地和搬迁后的居民点用地要及时组织资金进行复垦还耕。

六、桃源县新农村建设用地调整的方针、原则和步骤　　　

　　　总在政治局第二十八次集体学习会议上就抓好建设社会主义新农村的工作落实提出五点要求。一是要深入实际、调查研究，广泛听取基层干部和农民群众的意见和建议，掌握农业和农村发展的规律和特点，努力使建设社会主义新农村的各项工作切实符合实际、符合农愿。二是要因地制宜、搞好规划，立足当前、着眼长远，坚持从实际和现有条件出发，充分尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，科学确定发展目标和实施步骤，指导社会主义新农村建设有计划、有步骤、有重点地逐步推进。三是要抓住重点、积极推进，坚持把广大农民群众的根本利益作为建设社会主义新农村的出发点和落脚点，从农民生产生活中最紧迫的实际问题入手，区分轻重缓急，突出建设重点，为农民群众多办好事、实事，做到不急于求成，不搞一刀切，不强迫命令，更不能搞形式主义。四是要完善机制、形成合力，建立领导、负责、部门齐抓共管、全社会积极参与的工作机制，加强民主决策、民主管理，充分调动广大农民群众的积极性和主动性，大力加强建设社会主义新农村的宣传教育，使全党全国以及全社会共同关心和热情参与社会主义新农村建设。五是要总结经验、分类指导，注重抓好试点，及时总结实践，发现典型经验，指导面上工作，不断开创建设社会主义新农村的新局面。　坚持统筹城乡发展和“多予少取放活”的方针，实行工业反哺农业、城市支持农村，加快农业产业化进程，改善农村基础设施，巩固和加强农业基础地位，增加农民收入，促进农村经济发展和社会进步，逐步缩小城乡差距，建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村。

（一）新农村建设用地调整方针

在加快城镇化进程中，把农村建设用地的减少与城镇建设用地的增加相结合，把农村建设用地的调整与保护基本农田相结合，不断调整村庄整体布局，加强对农村建设用地规模的控制，引导农村建设用地逐步集中，集约节约使用农村建设用地，确保重点生产、生活公共基础设施等急需的基础工程建设用地，统筹各项建设用地，在农村建设用地调整中优化建设用地结构。

（二）新农村建设用地调整原则

1.集约节约用地

通过制定相关指标与控制标准，建立节约与集约利用土地的长效机制。根据经济发展需要，建立完善的控制指标体系，促进村庄建设用地的集约与节约利用土地长效机制。对总量指标的控制建议主要由农村人均用地进行宏观控制。在建立宏观控制指标体系的同时结合已有的建设用地标准确定相应的微观控制指标，如：宅基地标准、环境生态等相关标准。建立集约利用评估体系。制定村庄用地集约利用评价指标与标准，定期评估。选取本地相适应的土地集约利用关键指标，建立集约利用指标体系，结合“3S”或地籍变更调查等相关土地调查成果资料，对村庄用地集约利用进行阶段性的评估。

集约用地主要是努力盘活存量建设用地，提高存量建设用地的集约程度和使用效率，进一步加大存量建设用地整理的力度，把存量建设用地加以合理改造。节约用地就是充分利用各种村内空闲地、闲置宅基地，充分利用低丘缓坡和荒山、荒沟、荒滩、荒水（简称“四荒地”）等未利用的土地，尽量不占或少占耕地。

2.适当集中布局原则

在充分尊重农愿的前提下，坚持以人为本，实现人的全面发展及人与自然、社会的和谐发展，充分考虑广大农民的需要，尊重农愿，着力解决农民生活生产紧密相关的建设用地的调整，调整要有利于生产，方便农民生活，最终让农民得到实惠。在依法依规的基础上，引导农民集中建房，以集中促进节约集约，提高农村建设用地利用率。

3.突出重点，循序渐进

我县村庄量多面广，而且情况千差万别，建设用地的调整要突出重点。一是要选取重点调整的村庄；二是调整的内容也要突出重点，调整村庄内部的闲置土地和不合理的功能用地。

4.因地制宜，分类引导

努力提高土地利用的集约度，控制农村居民点无规则的扩张，尽量不占用农用地；兼顾地方的实际情况，根据实际需要和当地经济水平及地形等其它因素的影响，从严安排用地。 

村庄建设用地的调整要区别对待，分类指导，采取多种形式。城镇规划区域内村庄的建设用地纳入城镇总体规划，统一调整，区域内村庄建设用地的调整结合区域村庄布局规划，进行区域内动态调整，把村庄建设用地的调整和小城镇建设统一起来，统筹考虑。对村庄内的闲置土地、不合理功能用地及占用过多等要充分利用，内涵挖潜。

5.统筹城乡建设用地，实现区域动态平衡

村庄建设用地的调整要树立系统观念，要坚持城乡统筹，促进区域协调发展，在区域范围内实现农村建设用地的调整和城镇建设用地相结合，即农村居民点用地减少和城镇用地增加相结合，实现区域建设用地的动态平衡。

（三）新农村建设用地选址要求

1、以经济半径为主要依据

经济联系半径是指该居民点产生经济影响的地区范围或居民点在组织社会生产与服务居民生活所产生的经济影响范围。即以生产力的合理布局为基础，达到提高产量，降低成本，经济利用居民点内各项基础设施，不断提高人民科学文化与物质生活水平的联系半径，才是合理的联系半径。

2、有利生产，方便生活

居民点与生产区、相邻居民点、外界之间要有方便的交通相互联系，而不是一个孤立闭塞的居住团。居民点的布局应该以有利生产，方便生活为基本原则。居民点与生产区、相邻居民点、外界之间要有方便的交通相互联系，而不是一个孤立闭塞的居住团。居民点的布局应该以有利生产，方便生活为基本原则。

3、从经济建设出发，达到全区居民点布局的整体性

未来的居民点，要求有较高的层次结构，不同的层次有不同的功能，并不是居民点越大越好，而应该是大、中、小分工合理，布局适当，利用效率高的有机整体。特别是对各种工程管线网设施，社会文教卫生设施，都有一个层次问题，互相结合好，就会产生很好的经济效益和综合效益。层次不清，重复建设，不仅不能提高标准，也不能充分利用。

4、合理利用土地，尽量少占耕地

目前我国农村集镇和其他居民点，都是自然形成的历史产物。其特点之一是小农经济所构成的一家一户为单位的“满天星”式布局；特点之二是兴建住房时求大、求宽，且在耕地中间盖，浪费了大量的好地。所以，在进行居民点布局时，一要考虑到每个居民点所经营的土地范围，力求合理，不造成新的插花地、远地和飞地；二要准确地确定居民点规模和占地面积，在丘陵山区最好是依山就势，等高布局，从多方面考虑尽量节约耕地。

（四）新农村建设用地调整的对策及保障措施

1.实行总量控制和区域平衡

以严格控制建设用地总量和保护耕地为前提，充分考虑农村建设用地需求进行调整。原则上要求农村建设用地的总量不断增加，但在区域范围内进行调整，同时要把农村建设用地与城镇用地统筹考虑，实行区域建设用地总量的平衡。

2.强化规划的引导和控制作用

农村建设用地的调整要根据土地利用总体规划、村庄布局规划、村庄总体规划等各类与村庄建设用地有关的规划，强化各类规划在村庄建设用地调整的引导与控制作用。

3.加强制度建设，依法强化建设用地管理和监督

进一步加强农村建设用地调整相关的法律和制度建设，强化制度保障。一是加强农村建设用地相关的立法建设，规范建设用地管理。尽快出台《农村建设用地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》、《农村建设用地土地登记条例》等，明确建设用地的管理、流转、收益分配及宅基地登记发证等问题；二是改革农村宅基地审批制度；三是建立农民宅基地使用权流转制度。

4.加强对村庄建设用地整理工作的组织领导

加强组织领导要做好以下几个方面的工作：一是进一步完善农村建设用地管理的组织领导结构，加强对全省农村建设工作的决策、指导、协调与监督，促进各地落实农村建设用地调整的各项和工作部署；二是加强各职能部门之间的合作与配合。

5.做好“中心村”规划

 “中心村” 建设既是农村现代化和城镇化的需要，也是建设社会主义新农村和节约集约利用土地的基本要求。根据我县自然、社会及经济条件，规划期间全县中心村建设的重点：一是城镇规划区内的新村建设，选址上要尽量向建城区靠拢，建设档次适当超前，实行小区化、多层化，随着城市扩容，使中心村自然融入城镇建成区。二是行政区划调整后的原乡镇所在的集镇，基础设施较好、人口集中，建设中心村只需稍加改造，投资少见效快。三是选定具有较强的经济实力、完善的组织体系、群众基础较好的村庄为建设试点村，实行先树立典型，再逐步推进，最后实现全面推进的目标。四是在旅游开发区内建设具有地方特色的农民新村，通过市场化运作为中心村建设筹措资金，农户和投资公司各得其所。

在综合考虑了农村居民点的布局原则、选址要求以及建设重点的基础上，我们经过层层筛选确定了105个市、县级新农村点和中心村（如附表六）。中心村规划要严格控制分散建设行为，打破“一户一地一房”的布局，鼓励联建和集中建设，完善集镇、中心村的综合配套设施。 

表六   2006-2020年桃源县“新农村”与“中心村”布局情况

                                                 

乡镇	总人口	农村人口	中心村数量
牯牛山乡	5828	5537	2
太平铺乡	16517	10374	3
西安镇	15422	14669	2
沙坪镇	18760	16154	2
观音寺镇	24044	22822	2
牛车河乡	13509	12795	2
枫树乡	32283	30277	5
兴隆街乡	12154	11499	2
钟家铺乡	16140	15467	3
茶庵铺镇	26031	23813	3
杨溪桥乡	11267	10824	2
芦花潭乡	14245	13854	2
凌津滩镇	18528	17605	3
郝坪乡	11035	10615	2
龙潭镇	28598	26945	2
黄石镇	21927	19708	2
理公港镇	16059	14940	2
佘家坪乡	21286	20162	2
寺坪乡	13476	13036	2

泥窝潭乡	17850	17016	2
郑家驿乡	13012	12491	2
热市镇	31588	29968	4
桃花源镇	30578	26973	3
剪市镇	25148	23539	2
太平桥乡	16517	15513	2
黄甲铺乡	17007	16185	2
三阳港镇	25297	22433	2
陬市镇	56628	40869	4
深水港乡	20696	19913	2
漳江镇	1192	45920	3
九溪乡	23216	22071	2
马宗岭镇	22405	21394	8
盘塘镇	220	20557	4
木塘垸乡	34835	33773	3
浯溪河乡	13751	13077	2
双溪口乡	23655	22587	3
青林乡	24445	22584	2
车湖垸乡	185	16029	2
架桥镇	30759	29244	3

漆河镇	57255	46966	3
合计	973936	830198	105