城市控制性详细规划调整思路与方法研究_以重庆万州江南新区核心区控规调整为例

——以重庆万州江南新区核心区控规调整为例 孙 娟 蔡 震 郑德高 李 英

摘要：控制性详细规划将城市建设的规划控制要点，用简练、明确、适合操作的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的基本依据，正确引导开发行为。但在城市快发展时期，实践证明控规调整对将规划内容真正落实到实施和管理过程中是十分必要的，它也有益于城市的长远和合理发展。而在规划界面对越来越多的控规调整需求时，探寻一种合理和科学的控制调整方法显得十分必要和迫切。本文首先对国内外控规编制和调整方法和理论进行总结归纳，然后借鉴国外控规调整的经验，提出我国未来控规调整的思路和方法，并结合规划实践得到一些启发。以期为其他地区控制性详细规划的调整提供一些参考和借鉴。

关键词：控制性详细规划 调整 思路 方法

引言

随着市场经济的发展，特别是城市土地有偿使用以后，我国的规划技术领域出现了一种新的规划形式和技术手段——控制性详细规划。控制性详细规划将城市建设的规划控制要点，用简练、明确、适合操作的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的基本依据，正确引导开发行为。控制性详细规划直接涉及到城市中的各个利益集团相互之间的责、权、利的关系，其科学与否、法制化水平的高低都直接影响着城市建设，从而影响着社会公平和公共利益。无论什么样的规划形式，最终落实到引导和控制城市建设上，都或多或少要采用控规的技术和法律形式。因此，纵观中外，类似控制性详细规划形式的规划都是规划体系中的核心环节。但控制性详细规划在实践中也存在着许多问题，尤其是在中国城市快速扩张的背景下，许多编制完成的控制性详细规划不能适应新的发展需求，导致无法实施的尴尬局面。由此，一些城市出现了通过法定的程序，不断调整和修改控规，以达到动态控制目的尝试。实践证明控规调整对将规划内容真正落实到实施和管理过程中是十分必要的，它也有益于城市的长远和合理发展。

但控制性详细规划作为一个法定规划，尤其是目前规划体系中真正能指导城市发展的最直接依据，其调整和修编也一定不应盲目和随意。控规调整不能成为某些强势集团侵害公众利益的手段和方法，它应是规划控制所应当具有的严肃性、科学性同市场经济所代表的不确定性对规划所期望的具有灵活性和应变能力的矛盾协调的产物。而在规划界面对越来越多的控规调整需求时，探寻一种合理和科学的控规调整方法显得十分必要和迫切。笔者在重庆实践中对山地城市控规调整思路和方法取得一些经验，以提供一些借鉴和参考。

1 控制性详细规划编制和调整背景

1.1 城市快速发展对控规编制提出要求

70年代末80年代初，在改革开放和市场经济的新下，城市经济飞速发展，城市化水平不断提高，城市建设迅猛发展。但最直接导致控制性详细规划产生的是新下关于城市土地管理上的和城市开发方式的转变。

(1)对城市土地管理方式的转变：无计划划拨用地变为有计划划拨用地；零星分散拨地变为成片拨地；无偿使用土地变为有偿使用土地；单纯行政手段管理用地变为以行政、经济、法律并用的手段。

(2)城市开发建设方式的转变：零星建设变为成片综合开发；主导的公益建设变为多元经济要素投入的房地产开发。

基于以上的变化，就要求在进行土地划拨、有偿出让和转让时，提出明确而详细的规划要求和各项控制指标，既作为规划管理的依据，又作为土地有偿出让使用的一种衡量标准，避免出现在多种经济要素投入的房地产开发中为获得良好的经济效益而损害社会整体利益的现象出现。这种对详细规划的新要求直接导致了新型详细规划的产生，这就是控制性详细规划产生的时代背景。

1.2 控规编制技术方法仍不成熟

现行的控制性详细规划以《城市规划编制办法》和《城市规划编制办法实施细则》为基础，在我国的城市规划建设与管理实践中取得了有目共睹的成绩。但在具体实践中还存在着诸多问题，尤其是编制过程中前期研究达不到一定的深度和广度。因此，控规编制的依据不足，容易导致不科学的编制成果。这样的现象主要原因在于前期研究不是规划编制中所特别强调的，而且在编制成果中也没有明确的体现，很多编制必然或多或少地忽略这一方面内容。另一方面，对于控规的前期研究内容很多是超出规划范围以外的，使控规的编制者面对如此庞大的前期工作量望而却步。还有，控规的表达方式要求简单规范，很多内容在没有深入的前期研究的基础上也可以勉强完成，只是科学性和依据不充分，在审批阶段很难被察觉或发现。这也是导致许多控规在编制完成后可操作性不强的重要原因。

1.3 控规实施过程中不可预见性较多

我国现行的控制性详细规划具有统一的工作深度和要求，于是在实践中必然会产生种种问题，有些地区控制深度不够，而有些地区控制内容过深却没有实际的意义。加上我国城市在快速开发过程中的不确定因素较多，许多控规在真正的实施过程中出现了诸多问题，如道路网络无法实施，某些大型项目选址落实在规划范围内，实际建设项目与原规划功能不匹配等等。这些都是控规实施难、可操作性受影响的原因。

1.4 控规调整的必然性

规划不是终极式的，尤其是作为实施规划控制管理依据的控制性详细规划，不但要有法律的严肃性，还要有法律的相对稳定性和作用的一贯性。显然，一个规划不可能在一次性的编制中解决所有的问题，更不能妄想适应所有在市场经济条件下许多不可预见的情况。同时，也不能因为局部的不合理和不适应而推翻所有的合理因素。因此，规划应该是一个不断完善的过程，这也是保证其法律严肃性的一个重要的方面。控规调整就是这样一种规划，是通过对原有控规的不断调整，来不断完善原有控规的一项延续性的工作。同时，也是控规法律严肃性的保证。

控规调整是一种新的规划形式，是适应市场经济发展要求而为市场开发业主而开放的一种对话机制，相当于一种具有针对性的快速反应规划。

2 国内外控规调整实践与经验

2.1 英国规划许可制度下的行政复议

在英国，90年代以后，开发重点转向旧城复兴，与开发商多采用合作的方式，成为一种伙伴关系，规划编制中出现一种补充型的规划，是一种反应快的规划文件，其编制视必要与否，可以随时编制和修编，以适应城市不同角落、发展阶段的日新月异的变化。控规调整在某种意义上讲就属于这样一种反应型的规划类型。规划许可制度即对具体规划采取个案审定的方式，通过规划行政救济的有关行政复议的程序来改变开发许可的决定。复议的具体程序比较复杂，复议成功的机会主要依赖于方案的合理性及其与地方和国家相适应的程度。

2.2 美国区划修改(Zoning Amendments)和变动（Variances）

美国区划是地方影响土地开发的最主要手段。区划的原理存在于地方将其所辖的地区在地图上划分成不同的地块，对每一个地块制定管理的规则，确定具体的使用性质或允许某种程度的土地使用的混合等。它们也确定了新开发的物质形态方面的标准或。区划法规需经地方立法机构的审查批准，并作为地方法规而对土地使用的管理起作用。区划法规既是开发控制的手段，但其实质也仍然是规划实施的手段。美国申请修改区划实际就是要求修改法律，修改区划的程序与最初通过区划的程序相同。通常由于土地本身自然特点而无法满足区划法规的要求，而申请变动。

2.3 的法定图则修订

的城市规划体系以法定图则为管理核心，在法定图则实施的层面上，还有批地契约这样的重要管制手段。分区计划大纲图所列明的土地用途及，可以对私人物业土地契约上所赋予的发展权益作出，批地契约不仅对建设过程中的用地进行控制，而且对今后的使用活动也同样具有控制效力，具有延续性。 采用的是一种适应土地所有制度的具有很强控制能力的规划体系，在这种制度下，规划的变更更多地体现在对规划的修订以及发展项目在允许的范围内申请许可方面。

法定图则的修订采用从上至下修订方式，在制定新的分区计划大纲图或对现有图则进行重要修订前，需要先公布规划研究报告，供公众查询或发表意见。规划研究报告和公众意见作为参考，图则草案送交各个部门征询意见，直到公开展示，供市民发表意见，受图则影响的人士可在此间提出反

对。规划委员会在聆讯和审议反对意见后，将图则草案提交特区行政长官会同行政局审批，批准后可供市民查阅。

2.4 我国控规调整程序

2008年新实施的

《城乡规划法》明确控制性详细规划修改需要“组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”。修改后的控制性详细规划，应当“经本级批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级备案。” 控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。可见，控制性详细规划调整程序日益严格。 3 控规调整思路

目前而言，控规调整较多的是对

规划内容的变更，其中调整技术指标

和用地性质是最为普遍的要求。实际

上，控规每一个技术指标和用地性质

背后都隐藏着巨大的经济利益，受控

规编制技术方法不成熟的影响，某些

地区确实需要对原有控规进行调整以

适应新时期发展的需要，但有时控规

调整也容易成为开发商谋取更多利润

的廉价工具。因此，控规技术指标和

性质的调整并不是简单的数据变更，

其涉及到这一地区的功能定位、城市

形象、规模总量和比例以及这一地区

开发的经济可行性等更深层次的内

容，故本文认为任何一个指标的调整都需要从区域角度进行全面和深入的论证分析（详见技术路线图）。主要包括以下四个方面： 图1 控规调整技术路线图

3.1 功能定位

控规调整往往涉及范围相对较小，但每一地块都是城市不可分割的组成部分，因此规划首先要明确控规调整地区在城市乃至更大区域中的定位。结合城市总体规划和分区规划，从区域角度明确这一地区该承担什么样的功能，提出相对明确的物业类型，为控规调整提供良好的依据。规划调整时应满足城市对地区的功能需求，不可随意突破区域功能定位的需求。

在明确功能定位后，规划需要对这些功能的规模总量和规模比例有个科学的判断。在传统规划中，各功能规模往往由规划师根据经验给予相应的分配，缺少系统的方法。这就导致规划质量的参差不齐，某些规划师经验丰富，因此对各类功能规模的判断相对准确，而部分规划师缺乏经验就会导致规划规模与市场需求不相符合的问题，使得规划的可操作性受到阻碍。因此，控规调整需要在功能定位基础上，对各类功能的总量和比例进行科学的分析，并将其与上版控规规模进行比较，以科学判断这一地区究竟该提升或者减少哪些功能的规模，以满足市场和城市的需要。

3.3城市设计

控规调整另一个重要手段即是在规划中引入城市设计手段，我国正处在快速城市化阶段，城市为生长型的城市。快速增长的城市带来空间环境、景观、城市特色等方面的问题。而控规中的各项强制性指标是体现城市形象和形态的关键指标，因此运用城市设计手法确定控规调整方案将有助于这一地区整体形象的提升。基于城市总体规划确定的原则，对地块内各种资源进行综合分析与评价，为保护和强化城市已有的自然环境、人工环境特点和开发潜能，提供并建立适宜的操作技术与设计程序。在确定城市的总体结构与形态以及城市的总体形象特色的基础上，对整个城市地区实施整体性与系统性的设计控制，指明城市各个片区和系统的建设重点和建设标准，引导规划建设管理和不同层次的规划设计。在总体城市设计的指引下提出的控规方案和各项指标将是符合地区发展整体要求的。

3.4 经济分析

经济性因素是当前控制性详细规划频繁、随意变更的非常重要的原因。一方面，开发建设方有对经济利益的强烈诉求；另一方面，控规是对大片土地的利用进行规定，两种工作本身的精细程度存在着等量级的差别。一方面，是开发专业人员进行详细的经济测算，另一方面，是规划专业人员主要从功能、景观角度进行规划。开发方能够对拟开发地块了如指掌，而规划方对地块经济效益的合理化未能进行科学的分析，因此当开发方突破容积率、建筑高度等强制性规定时，规划方除了指责这种行为违反规划，却说不清多少道理，因此也就难以取得社会公众对规划的支持。因此，经济分析是控规调整的重要切入点，通过对规划方案的投入产出及经济效益评估可以大力提升规划的科学性和说服力，也是防止规划反复、随意调整的重要依据。但这对规划师的知识范畴又提出了新的要求。

4 实践探索：重庆市万州江南新区核心区控规调整

万州江南新区核心区位于重庆市万州区南岸，西临长江，东靠毡帽山，南至长江三桥，北达长江二桥，面积约5平方公里，是城市总体规划中的新行政中心。《江南新区中心区控制性详细规划》于2003年编制审批完成，至今已实施四年，对江南新区核心区的建设起到了重要的指导作用。但在区域环境发生变化的背景下，规划在实施过程中存在一些不适应。主要问题体现在：功能定位与用地布局的不匹配：功能定位相对准确，但功能结构与定位不相匹配，部分功能规模偏大影响了规划的可操作

性；城市设计与控规成果结合不深入：控规与山地城市特点结合不够，城市总体形象未能很好体现；规模结构与经济运作的不平衡：经济测算误差很大，不能保障地区一级开发的资金平衡，造成开发主体难以为继的尴尬局面。其中经济影响分析误差是导致规划无法操作的主要问题（见下表）。

表1 江南新区核心区规划经济分析与实际情况比较

原规划估计 实际情况 差额

征地拆迁补偿费 5万元/亩 12万元/亩

7万元/亩 大市政建设 60元/平米 约600元/平米 18亿元

总投资额 92091万元 30亿元 20亿元元

土地出让价格 26万元/亩 住宅用地:30万元/亩 商住用地:60万元/亩

办公用地:26万元/亩 鉴于此，本次规划从功能定位、规模分析、城市设计和经济分析四个角度对原规划方案进行了分析，并由此提出相应的调整方案。 4.1功能定位

图2万州在成渝城镇群中的地位 鉴于万州江南新区核心区的特殊区位，

规划从三峡库区、万州区以及江南新区三个

层面分别分析了核心区在其中该承担的功

能。分析表明，万州作为重庆东北部唯一的

大城市需要承担起区域性服务中心的功能，

成为区域城乡统筹发展的服务载体。江南新

区核心区是万州未来新的城市中心，故需要

为万州区域地位的提升贡献一定的力量。上

版规划提出了核心区承担“万州区的行政办

公中心、商业中心、商务中心、文化中心”

的功能符合万州和区域发展的需要。因此，

行政办公、商业服务、商务办公、文化体育

服务和适量的居住是核心区的主体功能。

4.2 规模判断

规划主要从行政办公、商务办公、商业服务和文化体育四个主体功能的市场规模分析，判断核心区需要承担多少区域服务的功能。

（1）行政办公

上版规划行政中心总用地约为60公顷，其中行政办公用地面积为30.31公顷。然后2005年万州撤销龙宝、天城、五桥移民开发区，由万州区直接管理镇乡、街道，则对行政办公用地需求减少。且

结合其他相似地区行政中心用地需求，判断万州行政中心总用地规模相对偏高，万州行政办公用地约需20公顷。上版规划行政办公用地为30.31公顷，超过了万州区的实际需求。

（2）商务办公

根据万州城市总体规划，规划预测2020年万州市区总人口约100万人，考虑万州市区从业人员占总人口的比重，预测2020年万州市区从业人员约51万人。市区第三产业从业人员占总从业人员约60%，预测2020年万州市区第三产业从业人员比重为65%，则三产从业人员为32万人。其中第一产业从业人员对于办公楼的需求几乎为零；第二产业从业人员对于办公楼的需求主要源自于制造业，同时包括小部分的建筑和电力需求，该部分人员对于办公楼的需求比例约为该部类从业人员的15%；第三产业从业人员对于办公楼的细分行业主要来自于交通运输、IT、金融、房地产、及专业服务业，而其他细分行业对于办公楼的需求则相对偏弱，根据对于从业人员的测算，我们认为该部分需求约占该部类从业人员的约30%。

假设至2020年，15%二产从业人员以及30%三产从业人员对办公楼有需求。2007至2020年新增二产从业人员5万人，三产从业人员12万人，则对办公楼有新增需求从业人员的增量为5万人。取20平方米每人，则未来对于办公楼需求的增量为100万平方米，如考虑10%的空置率，办公楼的需求增量为110万平方米。万州总体规划新增商务办公楼主要分布在三个区域，即高笋塘、周家坝和江南新区。江南新区为其中之一，预测比重约占30%。则江南新区核心区商务办公需求量约35万平方米。上版规划商务办公建筑面积40万平米，超过了承担区级商务中心的功能要求。

（3）商业服务

根据国内各城市人均商业面积（国家平均0.8平米/人，上海1.75平米/人，重庆0.7平米/人）研究，预计至2020年底，万州常住人口人均零售面积达到约1平方米。则万州区需要的大型零售项目的总规模可达100万平方米。总规明确高笋塘地区仍然为万州区的商业中心，江南新区、五桥、天城、龙宝为副中心。但江南新区更适合配置大型购物中心。预测预测江南新区核心区比重约占30%。则江南新区核心区大型商业贸易需求量约为30万平米。上版规划商业用地23.2公顷，建筑面积为65.34万平米。这一总量服务人口可达50多万人，相当于一个大城市中心区。因此，上版规划商业用地超过其承担区级商业中心功能所需求的总量，这一规模可以承担更大区域商业中心的功能。

（4）文化体育 更大规模行政办公中心区级行政办公中心更大区域商务中心

区级商务中心更大区域商业服务中心

区级商业中心片区级文化中心

区级文化中心规划实际规模承担功能上版规划功能图3 规划定位于实际规模偏差分析

根据国内外城市发展经验，行政中心往往与文化中心建设相结合。万州区现状文化娱乐用地18.4公顷，体育用地3.3公顷，严重短缺。规划文化娱乐用地186.9公顷，体育用地51.1公顷，共计约240公顷。规划江南新区为区级文化中心；区级体育中心安排在龙宝组团，江南新区为区级体育副中心。考虑文体用地服务半径，预测江南新区约占整个城市的20%。则江南新区文化体育用地约40公顷。核心区文化体育用地约需20公顷。上版规划文体用地14.42公顷，其中文化娱乐用地11.28公顷，体育用地3.14公顷。上版规划文化体育用地不能满足江南新区核心区承担区级文化中心的职能。

鉴于以上分析，规划判断上版规划存在定位与功能不相匹配的问题，需要在控规调整中进行相应的调整。

4.3 城市设计

规划首先从万州区整体形象角度对江南新区核心区的形态有个指引，然后从核心区本身的地形地貌等条件分析这一地区未来的景观。

通过对万州山水格局的分析，规划总结其特点为“三山鼎立、两带碧水、北山为屏、西山为景、南山为园”。南山地区更需要强调山与城之间的沟通与互动，城市设计更需要强调山—城—水的交融，而江南新区核心区即位于南山地区。因此从万州角度看，核心区的城市布局更应体现山水环境与城市的交融。

图4 万州山水格局

图

5 从万州角度对核心区的设计指引

通过对核心区基地的景观要素判读，发现片区地形地貌呈三层台地特征，各层台地景观要素丰富。

山地区：最显著的特征是多条山体余脉渗透进入场地；坡地区：地存在多个渗入的景观节点和绿廊；

图6 上版规划结构图 图7 调整后规划结构图

滨江区：地形相对平坦，易于滨江景观形成；排洪沟：形成沟通山水的步行观景轴线。针对这一特点，规划提出不同地区适宜的不用功能和景观，即山脊形成纵向绿廊、山腰平坝中轴建设行政中心、滨江形成公共空间、凸坡平坝外向型观景居住组团、凹坡平坝内向性生态居住组团、凸坡山麓形成横向绿廊或特色山地景观建筑、山崖景观加以利用。因此规划方案提出充分利用自然山体余脉，形成多条沟通山——城——水的绿廊；中部凸坡山麓形成绿廊沟通；滨江绿化与公共空间布局相结合；凸坡平坝与凹坡平坝建设生态宜居组团的设计原则。在这一设计指引下，提出相应的规划方案调整。

4.4 经济分析

规划对土地一级开发投入产出进行相应预测，首先规划对核心区征地补偿安置费用、大市政建设费用、其他开发建设成本、开发建设不可预见费用、财务费用、管理费用和税费的土地开发成本进行测算。结合目前管委会贷款实际情况，预测未来每一阶段管委会需要承担的开发成本。然后，根据万州土地出让市场和借鉴其他城市土地市场预期，预测这一地区土地出让收益。并通过分阶段开发建议预测每个阶段的出让收益。最后提出核心区各个阶段的年度投入表和资金平衡表。

5 一些启发

控制性详细规划调整是适应市场经济发展要求而为市场开发业主而开放的一种对话机制，相当于一种具有针对性的快速反应规划。但控规调整目前还缺乏完善的方法体系，笔者在万州江南新区核心区控规调整中得到一些启发，认为经济影响评估和城市设计手法应用是控规合理调整的关键线索。经济影响评估有助于规划方案的落实和实施，城市设计手法应用有助于规划空间的合理性和城市景观的改善。

参考文献

1．A·C·HALL.Design control:Toward A New Approach. Butterworth-Heinemann Ltd,1996.

2．Patsy Healey.Local plans in British land Use Planning. Oxford Poly technic.1983.

3．蔡震，《北京控规调整：控规实施中的动态管理》，北京规划建设，2004年第4期。

4．建设部科研课题.城市规划编制体系新框架研究.

5．孙晖，梁江.控制性详细规划应该控制什么——美国地方规划法规的启示.城市规划，2000（5）.

稿件标题：城市控制性详细规划调整思路与方法研究——以重庆万州江南新区核心区控规调整为例

作者姓名：孙娟

工作单位：中国城市规划设计研究院上海分院，

电子邮箱：df_junesun@163.com

作者姓名：蔡震

工作单位：中国城市规划设计研究院上海分院

职 务：总规划师

作者姓名：郑德高

工作单位：中国城市规划设计研究院上海分院

职 务：院长

作者姓名：李英

工作单位：中国城市规划设计研究院上海分院