增强土地利用总体规划弹性和可操性的思索

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上一轮土地利用总体规划实施以来，虽然在土地利用和管理中发挥了很大的作用，不仅使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，保障了耕地占补平衡，促进了土地的集约利用，而且使土地利用总体规划自身得到了前所未有的重视，树立了应有的地位和权威，但在实施过程中也遇到了许多新情况和新问题，其中最主要的问题之一是“刚性有余，弹性不足”，如何增强土地利用总体规划的弹性和可操作性，是目前解决土地管理中遇到的矛盾和探索新一轮土地利用总体规划修编思路中迫切需要研究的课题。

１　增强土地利用总体规划弹性和可操作性十分必要

一是土地利用总体规划自身发展的需要。土地利用总体规划还是一个年轻的规划，需要在实践中不断地摸索总结经验，并吸收国内外相关规划的先进理念、方法，加以完善提高，　以增强其科学性、合理性和生命力。

现有的土地利用总体规划在形式上可以称之为分配式的规划，在我国，土地资源十分有限而管理力度集中，这种强调指令性指标的分配式规划有其适用的理由和效果，但是国内外实践证明分配式的规划往往不能成功。因对数据的预测和分析不可能准确，也不可能做到理想的综合平衡，这种分配式规划的不足之处在于忽略了实施时的实际情况，尤其是经济增长本来就较难预测的快速增长地区，就更难

得到较好的实施效果。同时，目前土地利用总体规划也可称之为“蓝图式”的规划，通过确定每一块土地的用途，对土地利用进行严格的用途管制，用途管制作为实施规划的手段并没有错，但单一的规划用途使之成为“蓝图式”的规划。“蓝图式”规划的缺陷也在于过于理想和刚性，纵观国外规划理论和实践的发展，已经历了“蓝图式”的规划、社会发展规划、生态环境为主导的可持续发展规划这几个阶段，我们也必须对“蓝图式”规划注入更多因素的灵活性和适应能力，以提高规划的科学性和实施的可操作性，才能更好发挥土地利用总体规划的作用，进一步巩固和树立自身的地位和权威性。

二是促进经济社会发展的客观需要。我国正在由计划经济向市场经济转型，为

充分发挥市场配置资源的基础性作用，土

地利用总体规划必须与市场经济相结合。应尽量减少计划下指令性指标分配下达模式的影响，而更多地考虑市场经济下土地利用不确定性的特点，增强规划的适应能力，以更好地引导土地利用方式，充分实现土地资产价值，提高土地资源的集约利用效益，促进经济社会的发展。

２　增强土地利用总体规划弹性

和可操作性的实践探索

浙江省由于近年来经济的快速增长，使得刚性较强的各级土地利用总体规划受

到了一定的冲击。为切实解决规划实施中面临的新情况和新问题，本着既维护土地利用总体规划的严肃性，又以实事求是的态度，对如何增强和提高土地利用总体规划的弹性和可操作性，我们在规划的编制和实施管理上进行了积极的探索和实践：

一是预留一定的规划建设占用耕地指标。不可预测的建设项目情况有三类：一是新增圈外单独选址项目，二是项目指标预留不足，三是项目位置的不确定。对建设项目位置的不确定，在规划实施管理过程中，通过编制规划局部调整方案，按符合规划的办法解决。对前二类新增项目和项目建设占用耕地指标预留不足情况的解决，是通过在规划修编中，按定量不定位的原则，预留一定数量的机动指标。具体做法是：首先确定机动的建设占用耕地和待置换耕地指标的总量，一般要求控制在总指标数的１０％以内。然后在基本农田保

护区内多划定相应数量的耕地，

进行统一登记造册（但这部分机动指标在用地结构调整中仍纳入耕地减少量进行平衡）。最后制订管制规则，对可使用的建设项目条件进行规定，一般只用于不可避免地在基本农田保护区中选址的交通、水利、能源、电信、军事等项目。在土地利用总体规划编制中预留机动的建设占用耕地指标的做法，不仅能增强土地利用总体规划的弹性和灵活性，更重要的是，能确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少。

在我省的省级土地利用总体规划预留了１０万亩规划建设占用耕地指标，至

浙江省国土资源厅土地利用规划处　　张佳

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浙江国土资源

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２００１年底，为规划批准后新增的或预留不足的重点建设项目追加规划占用耕地指标达７．０万亩，从而保证了重点项目建设的顺利进行。

二是划定“待置换用地”，增强乡（镇）土地利用总体规划的合理性和可操作性。我省在编制１９９６年基期的土地利用总体规划时，严格按照分解下达的城镇建设占用耕地指标（定量），参照经批准的城市总体规划的近期建设用地范围（定序），划定城镇建设留用地（定位）。鉴于我省大部分乡（镇）城市化进程对土地的需求大于国家下达的建设用地指标的实际，积极探索解决矛盾的有效途径，并在湖州市和台州市各县率先进行了试点。在国土资源部下发了《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发［１９９９］３５８号）文件，明确了土地置换后，有创见地提出在乡（镇）土地利用总体规划中划定“待置换用地”。

“待置换用地”划定的方法为：在保证本乡（镇）基本农田保护任务落实、全县耕地保有量落实的前提下，根据对经批准的城镇总体规划和本乡（镇）农村土地整理尤其是农村居民点整理潜力（可行性）的综合分析，确定城镇、村庄的合理发展控制规模及控制区，允许将土地利用总体规划确定的城镇、中心村合理发展控制规模范围与原划定的建设留用地之间的用地，划定为“待置换用地”，作为城镇、中心村建设发展的弹性控制区。其面积一般取（１）经批准的城镇总体规划确定的城镇建设用地规模；（２）现状耕地扣除基本农田、耕地减少量后的余额；（３）土地整理尤其是农村居民点整理新增耕地折抵面积，三者中的最小值。

为了切实保证基本农田和耕地保有量不减少，并有力地推动土地整理，对“待置换用地”制订了严格的用途管制规则，即占用待置换用地范围的耕地，必须实行先补后占，不能使用国家下达的年度计划指标，只能使用土地整理新增耕地折抵指标或土地整理置换指标。到２００１年底，全省共供给各类建设的待置换耕地为３０．７万亩，占总供给量的３１％，与此同时土地

整理新增耕地约４２．６万亩。

此概念和方法的提出，是经济快速增长地区的土地利用总体规划，为适应经济发展的合理用地需求，在上级下达的规划建设占用耕地指标缺口较大的情况下，以

“耕地占补平衡”、优化土地利用结构，提高土地利用效率为原则，立足于内部自我挖潜，寻求土地供需平衡的一种途径，是增强土地利用总体规划自身弹性的一种有益探索。该方法既为城镇、村庄规划与土地利用总体规划相衔接提供了具体途径，又能保证实现国家要求的“耕地总量动态平衡”的目标，同时还能有效地激发各级大力开展农村土地整理的积极性，有利于合理调整城乡居民点用地结构，更有利于保障城市化进程中对新增城市建设用地的合理需求。近两年的实践证明，划定“待置换用地”增强了规划的合理性和可

操作性，有其创新和独到之处，是正确处理保护耕地和经济发展关系的有效途径。

三是实行基本农田易地代保和集中置换，实现对基本农田的动态保护，并使其质量有新的提高。我省的杭州、宁波、温州等重点发展的城市，经国土资源部同意试点，按照常委扩大会议的部署，允许基本农田在全省范围内易地有偿代保。据统计，２００１年，我省实行易地代保的基本农田面积为３３．８万亩，代保费用约３．９６亿元，缓解了经济发达地区因农保率过高城市发展空间不足的矛盾。具体做法是委托方和代保方的县、市国土资源部门及同级商议同意后，报省厅审核，经省批准后，委托方向代保方先付５０％的费用，代保方通过基本农田划区定界工作，将代保任务落实到位，经验收合格后，再由委托方将另５０％的费用付给代保方。其费用必须专项用于基本农田划

区定界工作和土地整理及标准农田建设。

通过对基本农田易地代保工作的试点和总结，我们对“易地代保”的内涵进一步补充和完善，提出了“基本农田集中置换”的概念和方法，即标准农田建成后，新增的耕地经验收可核定为基本农田的，可以与城市市区所辖乡（镇）和省级中心镇原划定的基本农田进行等面积置换，目前，我省已在鄞州、萧山区等地集中置换基本农田，共有面积１．４万亩，代保费用约２３００万元。

虽然基本农田集中置换工作仍处于试点阶段，还需要不断地规范和完善，但实施的效果很好，得到了全省上下一致的好评。认为这是探求“以建促保”，改革基本农田保护制度的新尝试，旨在确保我省基本农田不减少，并且使其质量有新的提高。

它既是基本农田保护由静态管理向动

方法研究／Method Study

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态管理转变的探索，也是为经济社会可持续发展提供合理用地空间的需要。不仅为欠发达地区提供了土地整理和标准农田建设的资金，加快了标准农田建设，同时也推动了我省城市化进程和经济的增长。

综上所述，为缓解规划建设占用耕地指标的不足和基本农田保护率过高带来的建设用地矛盾，积极探索、努力创新，通过在编制土地利用总体规划中对“圈内”项目，设置建设发展用地区、划定“待置换用地”，和基本农田集中置换和易地代保的方法；对“圈外”项目，预留建设用地机动指标的方法，既满足了经济社会发展的合理用地需求，又保证了耕地保有量和基本农田面积不少，取得了较好的效果。

３　关于增强乡（镇）土地利用总

体规划弹性和可操作性的思考

乡（镇）土地利用总体规划是我国土地利用总体规划体系中最基层、最具操作性的一级规划，是实施所有上级规划和土地用途管制制度的基础和关键，根据《土地管理法》，它应将所有规划目标和指标落实到地块，并确定每一块土地的用途，是城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的基本依据。如果说土地利用总体规划是土地管理的龙头，那么乡（镇）土地利用总体规划就是龙头上的眼睛。正因为它

在对土地资源的配置和土地管理中有着如

此重要的地位和作用，所以它的规划内容不应停留于土地分区、结构调整等宏观分析上，应更侧重于具体土地利用活动的规模、布局和管制上。但它并不是一张静态的、一成不变的“蓝图”，而是目标导向和过程导向相结合的，富有弹性和可操作性的动态协调各类土地资源合理利用的工

具。因此：

一要树立正确的规划观。不能看到乡（镇）土地利用总体规划中没能预测到建设用地的确切面积和位置，就认为规划无用，或是规划管理中僵化地执行原规划划定的建设用地范围，不可以做布局上合理的局部调整。这些都是一种守旧的规划静态观。

二要增强规划弹性的有效途径，强化规划对“定量”内容的指令性管制和拓展规划对“定位”内容的指导性。大致有三种办法：一是空间上，安排建设用地弹性发展区，划定“待置换用地”和对基本农田的集中置换（易地代保）；二是在控制指标上，留有一定的机动；三是在用地定性上，

结合土地使用的兼容性，改单选为多选，制订较为灵活的用途管制规则实施细则，使规划从原来对规划结果的严格控制转为对土地利用过程的严格控制，以充分发挥和强化规划的过程导向作用。

三要合理确定各项规划主要控制指标。上一轮土地利用总体规划自上而下地层层分解下达控制指标的分解方法从实施效果来看，有利于对耕地保护的宏观管理。但由于信息的缺乏和规划的不可预见性，反映出对土地利用管得过死，规划缺乏应有的灵活性。因此我们建议在新一轮土地利用总体规划编制中，原则上减少定量指标，增加一些综合性指标或标准。土地利用控制指标可以有：基本农田保护面积；耕地的最低保护值（警戒线）或人均耕地警戒线；城镇建设用地规模或人均建设用地规模；农村居民点建设用地总规模或人均建设用地规模；人均粮食占有量；单位土地产出率或单位产值的占地率、土地闲置率、土地利用率；森林覆盖率、生态退耕、治理水土流失面积等。

四要增强特色分析和公众参与。由于各乡（镇）的情况千差万别，编制中必须因地制宜地把握特点和重点，突出土地利用主要内容和关键。此外，在编制过程中应积极主动征求社会公众尤其是村民的意见，使规划更具实践性和可操作性。

五要为使土地利用总体规划更具可操作性，在规划批准后应尽快编制各项详细规划，绘制精确的图件，作为相应的土地

利用活动依据。