城市更新.doc

∙ 一 城市更新的起源与定义 

∙• 二 城市更新的内涵和性质 

∙• 三 城市更新的动机 

∙• 四 美国城市更新发展的过程 

∙• 五 英国城市更新的一般发展历程 

∙• 六 日本城市更新发展过程 

一 城市更新的起源与定义

　　“城市更新”的概念起源于1949年美国住宅法(The Housing Act of 1949)“城市再发展”(Urban Redevelopment),其目标为市中心区拆除重建，由联邦补助更新方案三分之二金额。其中除极少数城市办理都市再发展有成就外，多数城市均因牵涉部门过多，不敢贸然尝试，因此美国推行都市改革的已渐放弃市中心拆除重建，转向邻里社区为目标。 

　　以邻里社区为目标的城市更新，旨在配合住宅，解决住宅问题，并于1954年的住宅法法案(The Housing Act of 1954)中正式使用(Urban Renewal)城市更新这一名词，其主要内容是针对都市里的贫民窟和颓废区进行住宅改造行动，为整个住宅方案的一部分，其涵义已较城市再发展更积极、更具综合性。而后的发展过程，逐渐加进社会与经济困难因素的考虑，如“社区改善”(Community Improvement)“示范城市”“都会发展方案”等等。不过基本上它仍是清除贫民窟(Slum-Clearance)的延伸。它的目标由原来简单的住宅改造(Rehousing)而慢慢结合社会福利、商业再发展等目标。也因为美国的城市更新发展是由清除贫民窟而来，所以在手段上便是充满实质色彩的拆除重建、整体复新和保存维护等方式。 

　　因此城市更新可定义为藉由实质上维护、整建、拆除等方式使城市土地得以经济合理的再利用，并强化城市功能，增进社会福祉，提高生活品质，促进城市健全发展。也就是说对市中心丑陋建筑物的改建、贫民窟的迁置、与历史遗迹的保留，以创造一个美好的工作与居住环境。 

　　这里援引几个比较被人认可的定义。英国的《城市更新手册（Urban Regeneration: a Handbook）》提出的定义如下：The definition of urban regeneration: Comprehensive and integrated vision and action which leads to the resolution of urban problems and which seeks to bring about a lasting improvement in the economic, physical, social and environmental condition of an area that has been subject to change（pp1）. 翻译为：试图解决城市问题的综合性的和整体性的目标和行为，旨在为特定的地区带来经济、物质、社会和环境的长期提升。《更新：更简单的方法为威尔士（Regeneration: A simpler Approach for Wales）》提出了类似的概念，指出更新是一个地区的提升，采用一个平衡的方法通过社会、物质和经济手段达到提高社区福祉的目的（the upgrading of an area, taking a balanced approach to improving the wellbeing of communities through social, physical and economic improvements（pp1））。 

　　总的来说，城市更新的目的是为了长期提升一个地区（包括经济的、物质的、社会的、环境的等多方面），所采用的方式是综合的、整体的方法。这就说明了城市更新并不只是采取物质的手段和方法，需要达到的目的也不仅仅是形象的改观。因此，在英国城市更新是一个重要的城市范畴。 

 二 城市更新的内涵和性质

（一）城市更新的内涵 

1 拆除重建(Redevelopment) 

　　拆除重建是施行于建筑物全盘恶化的区域，依当地经济、社会以及实质环境标准衡量，除非清除既有的建筑物与设施，否则将阻碍正常的经济活动与都市功能发展，使市民无法享受最基本的城市生活而采取的措施。这种方式最为激进、彻底，且耗费最大，但往往也容易遭受阻碍，使计划进行缓慢或流于空谈 

图1 早期的城市更新，主要针对贫民窟和颓废区进行住宅改造行动，但多为清除式的手法，全部重新建设，纽约。

2 整旧复新(Rehabitation) 

　　整旧复新是施行于结构上尚可继续使用，但因维护不当或设备未予换新而成为建筑物使用品质不良的区域。通常是经过详细的调查分析，对各种不合标准的建筑物及环境等加以改善，以提高现有的生活品质。这种方式较拆除重建方式能更迅速完成，且不需巨大的资金投入，也可减轻原住户安置的困扰，甚至可以用贷款方式鼓励原住户自行运用改善环境品质。

3 保存维护(Conservation) 

　　保存维护是适用于建筑物机能有健全运作或具有历史文化价值的建筑物及地区。依当地的民情及地理环境，加以适当维护，使其免于因放任而遭受破坏或恶化。可以说保存维护是一种预防性措施，实施阻力或纠纷较小的方法（见图2）。 

图2　下城再发展、街廓开发许可计划。此计划提供了下城地区土地使用及四个郊区建筑设计的依循准则，这些对于下城社区价值的提升有很大的影响，间接地促进了计划的实践。

（二）城市更新的性质

1 从目标方面 

　　城市更新是城市计划主动创造良好的城市环境的一环。换句话说，城市更新的行动目的和都市计划的本意皆在经营一个好的都市环境。 

2 从对象选择上 

　　城市更新是对城市中既成地区不良环境的改造行动。一般会以为城市中心丑陋地区才是城市更新的对象。其实它往往只是比较急迫需要更新的而已。其它凡是不能令人满意的环境，都应是城市更新的对象。 

3 从手段选择上 

　　城市更新并非一成不变仅限于重建、整建、维护这三种实质层面的行动，凡是能改善既存不良环境的手段，均可能被采取。此外因为城市环境不只指实质环境而已，还包含不可分的心理、社会、文化的成分，因此在手段的选择上必须是个案处理。 

4 从过程来看 

　　城市更新是没有终限，继续不断进行的过程。只要城市继续成长，新的环境变化讯息不断输入，城市更新便会不断进行（见图3）。

图3 都市发展过程图

三 城市更新的动机

　　城市更新的需要，乃是由于都市的老化现象所造成的。而老化的现象原因可归纳如下： 　　（一）人口密度的骤减或增加。 

　（二）灾害、疾病、犯罪等社会灾害的发生。 

　　（三）居住、生活、环境品质的恶化。 

　　（四）建筑物的老朽与破坏。 

　　（五）公共设施的不足和混乱。 

　　（六）交通运输的瘫痪与混乱。 

　　（七）经济活动降低、土地使用不经济。 

　　（八）当地税收少，支出负担高。 

　　（九）文化、景观的损毁与不良观瞻。 

　　（十）种族与社会问题。 

　　从上述的老化现象，更加强了城市更新的必要性，于是城市更新的动机显而明晰： 

　　（一）城市中心住宅的供给 

　　为避免城市人口住宅往郊区外移，而造成许多城市中心区真空的问题，故如何吸引中、高收入所得者回到城市中心定居外，也能适当地为低收入者增加住宅的供给，便成为首要的课题（见图4）。 

图4 费城城市更新后，中产阶层回到都市生活实况。城市更新的主要动机为避免城市人口往郊区外迁移，吸引中、高收入者回到城市中心地区居住，使各阶层人民能够得到适当的生活经验交流。

二）城市环境的改善 

　　对公共设施与设备给予改善与补充其不足的地方，并使城市的景观、生活环境，尤其是可居性的增加，是需要重视的方向。 

　　（三）促进都市防灾的功能 

　　因都市人口集中，为保障人民生命财产的安全，对都市所能造成的威胁如火灾、疾病、犯罪等减至最低的损害。 

　　（四）整体开发的配合 

　　若由民间自行改建老旧建筑物，其内部生活环境可以改进，但外部环境若无多大改变，也容易滋生弊端，其原因是因为公共设施无法配合的缘故。因此宜整体开发以符合城市综合发展的要求。 

　　（五）提高土地利用强度 

　　将以往城市土地使用无法适应当前城市发展需要者加以改正。更由于土地价值相对提高，因而要求使用强度提高，以促进经济合理的土地使用。 

　　（六）对新市区发展的反抗 

　　新市区的发展代表着国家资源的预先消耗，并造成旧的城市中心的衰退，因此是双重的浪费。故宜加强旧都心的投资与改良，以免浪费资源。 

　　（七）城市结构的改变 

　　当城市机能不适合现代机能所需，城市必须自我改变，如：交通设施的现代化及发展形态的转变等。 

　　由城市更新的动机可以了解城市更新可使市区土地充分利用，由单一用途转变为多元用途，并创造就业机会，提高国民生活水准，增加税收；同时也由于贫民窟的迁置及改进，可减轻于公共卫生、安全、社会福利与救济性开支等财政负担，目前各国对城市更新均非常重视，其中尤以北美及西欧国家成就最为显著。 

四 美国城市更新发展的过程编辑本段回目录

　　美国的城市更新，被人称作联邦的推土机(Federal Bulldozer)，其原因乃是由于经济的快速成长及汽车工业的大量生产、住宅融资制度异常发达，造成都市居民开始摒弃密集又紧迫的中心地区，移向郊区去追求富有阳光、绿地的田野生活。随着人口的离心作用，许多零售商业、服务事业等也纷纷跟着高速公路的建造在郊区设立，由于郊区腹地广阔，加上交通便利、停车方便，形成都市工作者假日休闲的好去处，远离都市拥挤的尘嚣。因此城市中心地区的商业，逐渐被郊区的购物中心所取代，造成原先由中产阶级居住或工作的市中心区域，形成真空无人经营的地方，这些地方最后由新卷入的贫下阶层或外来移民所填补，如此反复循环的结果，乃造成旧都市内部机能的急剧衰退，如公共设施的不足，交通系统的恶化，贫民窟的滋生蔓延等问题。人民忧心于郊区都市化过于膨胀现象的不当、以及贫民窟清除，为求住宅的推行，乃渐渐形成城市更新，欲藉此的开展，以改变旧城市中心土地使用模式，重新创造富有发展潜力的市中心，并改善丑陋地区的实质环境，以吸引郊区人口重返城市内，防止城市不断的衰退。 

　如美国东岸巴尔的摩市(Baltimore)及波士顿的芬纽市周围市集(Faneuil Hall Market)（见图5、图6），其中原为一烟草加工转运港口的巴尔的摩，因遭遇到城市郊区化，人口移往市郊带走了许多商业、形成市中心商业活动逐渐萎缩、空屋率日增的现象。有鉴于此，中心商业区部分业主与商家成立了一个“市中心商业区委员会(Committee for Downtown)”来推动各种挽救的计划，藉着城市更新及再发展计划的开展，逐步发展为一个繁荣的中心商业区，成为区域性观光及休闲活动中心。而芬纽市政厅周围市集，是由三栋一百六十九年的历史老建筑组成，原为市场及仓库使用，后来因都市机能运作的转变，逐渐成为老旧及衰败的地区，不仅影响了邻近地区的发展，也阻隔了市中心与滨水地区的联系；因此波士顿重建局(Boston Redevelopment Authority,简称BRA)，决定将它重新开发成市中心的零售商店区，并将其租给以经营新市镇及购物中心著称的洛斯公司(Rouse Company)负责经营，芬纽市政厅周围市集的再发展，吸引了每年一千两百万人潮涌至此，也连带地带动了附近的市场潜力。 

图5 巴尔的摩市中心商业及内港图

图6 波士顿芬纽市政厅周围市集。图示三栋长方形建筑物，原为供仓库使用，经过开发后，此地区已成为服务波士顿市中心的重要零售商业区。

　　基本上，更新事业并非只是建筑硬体工程，对其间更新区人员的迁徙安置，及管理等软体建设更为重要，否则只是将贫民窟从这个城市转换到另一个城市，问题仍旧没有解决；因此常有人讥讽城市更新只是联邦的推土机，只做了实质的铲除工作，基本上没有任何实际意义。针对这一严重问题，美国几次修改联邦住宅法(Federal Housing Act)，一改片断的、局部的城市改造，成为总体的城市更新。 

　美国城市更新的发展过程如下： 

　　（一）1949-1954年间 

　　依据1949年的联邦住宅法内第一章明文规定，城市改造系以清除贫民窟为对象。而贫民窟的清除由1920年代即已开始，后因战争中断。而战后更新事业对大规模的清除贫民窟及公共住宅的兴建投下大批的人力与金钱。 

　　（二）1954-1968年间 

　　1954年的住宅法，将法律用语“城市再发展”(Urban Redevelopment)改为“城市更新”(Urban Renewal)，并将更新施行地区分为贫民窟地区(Slum Area)丑陋地区(Deterioration Area)和恶化进行地区(Deteriorating Area)等三类，增加修护(Rehabilitation)和保存维护(Conservation)的观念和手法，使城市更新的内涵更为充实。除此之外，该法又规定凡是接受补助而从事更新事业的公共团体，均必须依据主要计划及都市计划，拟订更新计划(Workable Program),经核定后始能实施，除对住宅补助外，对住宅用途以外的建筑物如商业业务大楼仍给予补助，对旧的城市中心衰退现象有所改善，恢复城市生机。联邦补助金额的充实及补助比率的逐渐提高，加上民间开发者的积极参与和采用抵押融资保证制度，促成美国城市更新的加速成长。但由于种族问题，财政压力，更新目的并未达到，反而产生了一些社会问题。 

　　（三）1968-1973年间 

　　综合的社区更新计划及模范城市方案(Model Cities Program)的拟订及实施时的财政上、技术上的援助措施，后者由1960年所颁布的Demonesiration Cities and Metroplitan Development Act 法案，针对贫民窟、丑陋地区的社会、经济及实质问题，由联邦、州、地方及民间力量加以合作解决，也就是从低所得住宅的兴建，附属设施及公共设施的补充、混合使用及目标的土地模式，又对教育、文化、保健、就业等非实质问题加以解决，更新事业所牵涉的层面相当地多，因此如何将社区居民的参与和共识，掺入更新计划中，成为更新计划成败的关键。 

　　（四）1974-以后 

　能源危机后，城市更新趋向小规模区域的整旧复新或保存维护，尤其是强化社会计划等无形的软体工程，加上对节省能源的更新技术的开发加以重视，对经济效益上及财政上有相当的帮助，对城市中心区的维护整修的更新型态也渐渐增多，除本身所拥有的历史个性外，仍可符合现代生活所需。如波士顿19世纪工业中心的雷屈米雨运河(lechmere Canal)结合公私部门的投资发展（见图7、图8），改变原已退化不适的土地使用，更新成为商业、办公、住宅机能的城市活动中心；计划除了提供散步、休闲购物等多种活动外，为了确保使用品质，更包含了日后管理维护。雷屈米雨运河周围的更新使用，不仅为城市提供了一个丰富的活动焦点，亦成为运河历史的重要表征地区。一般而言，小规模的整旧复新多比大规模的拆除重建的更新(Scrap and Build)方式来得容易，亦较成功。 

图7 雷屈米雨运河公园土地使用计划

图8 雷屈米雨运河周边更新使用，提供了商业、办公、住宅等机能使用，由于成功地结合公、私部门投资于妥善的管理维护，不仅为都市提供了一个丰富的活动焦点，亦成为运河历史的重要表征地区。

五 英国城市更新的一般发展历程

（一） 1950年代：重建Reconstruction 

这个时期，是英国的战后城镇重建时期。为了应对新住房的持续需求，重建和开发是工党的迫切任务。同时也是住房在郊区增长的时期。不幸的是，郊区开发和工业项目搬迁的过程导致了内城的衰落。那个时期城市重建计划的主要行动者（Key actor）和利益相关人（stakeholder）是国家和地方，加上一小部分私人公司（Roberts et al，1999）。在福利国家的意识形态下，城市主要来源于国家的控制和提供服务来指导城市变化的过程。对私人部门的依靠是忽视的，因为它被认为没有能力满足社会的需求。 这个时期，国家的指导是直线型的，私人在开发和土地上的利益必须要服从公共的利益（Barnekov et al. 19, p.31）。 

（二） 1960年代：重振Revitalisation

　　住房和人口的压力一直都是个问题，不管对于工党还是保守党而言。增长持续在边缘地区和郊区发生，只有很少在中心地区。不考虑零星的在内城的和计划，我们可以明显地看出在内城物质、经济和社会上的衰落。国家和行动在减少失业、解决的种族和衰落地方经济的不力，使大家有了这么一个信念：国家规划系统是没有能力的，是相当没有效率的（Barnekov, et al, 19）。为了应对问题，国家的内政部（Home Office）成立了城市计划（Urban Programme）。在这个计划中，按照1969年地方资助法案（Local Government Grants Act），严重衰落的地区将受到的资助，以帮助完成城市和社会服务的计划。这个安排保证这个项目的75％的钱由国家资助，剩下的部分由地方解决。但是按照Lawless（19）所指出的，英国战后的国家福利系统和城市是一个失败（Britain’s national welfare system and post-war urban policy was directly labelled a failure）。 

（三） 1970年代：更新Renewal 

　　在重新思考内城问题和第一批城市，1970年代的城市试图协调物质、经济和社会（之前这些都是相互的），并解决四个问题（Barnekov et al，19）。 增长的城市贫困、住房需求、低收入者和失业内城的男性的长期失业和增长的就业机会丧失。主要城市中心的少数民族聚居，例如伦敦和伯明翰。 这十年中最重要的就是从原来只关心砖块、灰泥的物质开发的转变。1977年的城市（The 1977 Urban White Paper: Policy for the Inner City）代表了对城市贫困和城市经济复兴（economic revival）的重视。主流的城市，包括住房、规划和工业布局第一次都与内城的衰落联系起来。零星的不在受到重视（Barnekov et al., 19, p. 157）。1977年导致了对城市计划（Urban Programme）的修订和合作计划（Partnership Programme）的形成。同时，内城区域法案（Inner Urban Areas Act 1978）提供给私人公司资金，使他们可以与城市计划（Urban Programme）和一起解决经济更新。合作计划（Partnership Programme）的概念是1977年发展来的。有7个地区被视为合作计划的目标，有London Docklands, Hackney-Islington, Lambeth Newcastle-Gateshead, Manchester-Salford, Liverpool and Birmingham。 

合作的主要目的是指导内城更新所需要的各个部分的努力和资源。通过撬动私人投资来获得城市更新需要的资本。 

（四） 1980年代：再开发Redevelopment 

　　1980年代的十年间，我们可以看到方面的需要变化。主要的催化剂是1977年代的是范式走向了市场为基础的城市更新。这是基于内城的衰败是经济的衰落造成的认识（Deakin and Edwards, 1993）。计划和议案要尽可能包括公共当局、非盈利组织、社区组织和私人部门。包括和并让私人部门当主角是基于认识到不可能提供所有城市更新所需要的资源。合作的概念和杠杆的重视以及商业的开发导致了企业文化的诞生，并成功的由撒切尔开始。 

　　城市开发公司（Urban Development Corporations）和企业区（Enterprise Zones）是两个最重要的手段来加速城市更新过程。除此还有城市开发和城市更新资助（the Urban Development and Urban Regeneration Grants）。 城市开发公司是英国1980年代城市中地产导向城市更新的一个例子。他们的工作使建筑和土地得到了有效的使用，促进了新和以后产业的开发，产生了有吸引力的环境，保证了社会的住房设施的提供，从而鼓励人们在该地区工作和生活（Berry et al., 1993）。通过保证物业和土地的开发，衰落地区的更新将会实现。当时的环境大臣（the Secretary of State for the Environment）认识到了以前更新的失败，将UDCs作为公共部门的促进，UDCs被授予了决策权和确定的年度资助，得以保证在特定地区进行建筑和土地的物质更新。作为行为者（enablers），UDCs在其划定区域内拥有获得规划许可的保证。同时，他们还有强制购买的权力，这样他们可以允许按他们自己的意愿来获得、拥有、管理和处置土地（Deakin and Edwards, 1993; Berry et al., 1993）。附属的权力使UDCs可以向私人开发商提供资助。他们还要在划定的范围内负责开发基础设施，例如水、电、煤气和下水系统。这对于吸引私人部门很重要，私人部门会觉得城市更新是很有保证的。荒谬的是，它们不是编制战略规划的机构，它们也不受地方当局规划的。 

　　正是通过UDCs，城市更新中的合作框架得以付诸实施。1998年所有的UDCs都推出了历史舞台。所有的权力和活动都转移到了一个新的机构——英格兰合作组织（English Partnership）。 

企业区（Enterprise Zone, EZ）它源于一个实验，在这个实验中有一个给定范围的地区不用受规划的控制。同样的，标准的开发控制条例也是没有的，以此创造一个美感创造的氛围（Berry et al., 1993）。在给定范围内是授予规划的做法得到了很多开发的欢迎。这使与某些特定的入口、高度和土地利用相符合。事实证明，这对开发商和投资者特别有吸引力。开始，有11个EZ在英国。他们是那些物质和经济衰落的地区，而通常的无法产生持续的经济活动。EZ遍布全国，以测试这个方法是不是有效。同时，还有一些经济上的刺激，例如在很多年内减免开发土地税，而税由财政部直接拨款给地方当局。同时还同意100％的开发是商业和产业的建筑，这非常受开发商欢迎。 

　　The Urban Development Grant(UDG)城市开发资金1982年引进。这个的唯一目的是与介入私人部门。本质上，它是提供的资金，是特别给有地方当局和私人部门合作项目的。但是它没有规定什么样的项目对这笔资金是合格的。它的最初想法是通过公共资金撬动更新项目，这样私人投资者才会对合作更有信心。这个措施并试图优化私人和公共投资的比例。 

　　The Urban Regeneration Grant(URG)城市更新资金是对UDG的补充，最为帮助私人部门开展大型项目的努力。这个资金的目的在于提升私人部门的作用，同时减少地方当局的作用。直接把钱给私人开发商，甚至这个开发商还没有得到地方当局的开发许可。 

　　City Grant（城市资金） 

　　UDG和URG都是促进私人部门加入城市更新的，说明了要通过企业手段推动更新。1988年，UDG和URG合并到了新的CG，并成为与the Action for Cities一起的工具。这个资金的申请是有私人部门委员会评价的，直接付钱给开发商，绕过了地方当局。 

（五） 1990年代：再生Regeneration

　　1980年代的自上而下的城市更新被重新评价，结果是一个更加一体、地方敏感性的框架。更加倾向“新地方主义（New Localism）”，代表了一个管理型、竞争型和合作型的城市更新方式。同样的，和实践的导向也趋向物质、社会和经济战略的整合。合作的方式成为压倒性的。主要行动者、利益相关人的联合被加强。这种加强是通过资助安排来实现的，因为资助需要私人产业、地方和国家机构和社区的合作。从经济的角度看，从公共和志愿部门的资助到达了私人部门类似的水平。而之前，私人部门是投资的主体。 

　　Regional Development Agencies (RDA). 

　　1990年代后期的主要制度发展包括RDA和EP的成立。RDA的成立是为了减少英格兰的区域不平衡，通过经济更新和经济发展，从此促进竞争力和可持续发展（DETR website, 2001）。RDA的经济和财政框架，包括新安排的SRB（Single Regeneration Budget）、传统项目的资源提供，包括Assisted Area Policy，还有一些新的计划，例如the New Deal for Communities。 

　　English Partnerships (EP) 

　　成立于1992年，它的成立是处理城市衰落的最重要的行动。这些是负责土地获得、开发衰落、利用不充分和空置地的新的城市更新机构。这些机构的形成是通过新城委员会和国家性的城市更新机构合并而成。EPs在区域层面上运作是从1999年4月开始的。它们保持了强制购买（Compulsory Purchase Order）的权力，以及在新城范围内进入、测绘和规划的权力。EPs建立在UDCs的传奇上，将继续担任公共、私人、志愿和社区的行为者（enabler）和协调者（mediator）。 

　　New Initiatives 

　　社区新政（New Deals for Communities）、City Challenge、the Single Regeneration Budget和the European Regeneration Programmes在是1990年代开始的，都是在合作的框架下支持自下而上城市更新过程。最重要的是，这些计划都代表着提高地方社区参与的承诺。城市更新的重新定义包括住房、就业、交通、教育、环境管理、规划、卫生和社区发展。这个新的定义加强了更新的综合方式。 

　　Single Regeneration Budget 

　　为了整合所有城市更新计划在1993年成立。SRB由的整合的区域办公室（Integrated Regional Offices）管理。重要的是，它资助所有的和非组织，如UDCs，HATs和EPs，并留下一部分钱通过SRB Challenge Fund给竞争性的投标。SRB项目和投标指导（Bidding Guidance）将诸多目标氛围7个主要的领域。 

　　The City Challenge Fund（CCF） 

　　它是城市预算中的最大的，其中地方当局要与私人部门、志愿和其他公共部门等一道才能竞争合作资助。地方当局在设计城市更新规划中具有关键的作用，这些地区将在区域的复苏中发挥重要作用。CCF是给那些建立在合作基础上的更新的，这些合作包括所有部门和所有层次的管治，包括公共、私人、志愿和社区。不幸的是，CCF设立之处导致了私人部门的洪水般的申请，它们其实并不在乎真实的合作，而是在乎钱。结果是，社区和志愿机构在收到资助的更新项目中表现得并不积极。就社区介入而言，这尤其发生在高失业的地区，在那里社区能力的建设（community capacity building）应该在项目开始前就要开始。真实的合作的缺乏严重影响到了城市更新的行为和最终的结果。 

（六）小结

　　 城市更新的从地方为基础（area-based）的更新到一个战略性区域和国家的层面。对地产导向的更新和对城市经济的重视受到了批评。批评家认为这些没有考虑社会和社区问题。甚至环境改善和物质更新的目标都已经实现，内城居民的基本需要还是没有被忽略了，而且展现他们技巧和能力的机会也没有。社会和环境，以及经济和物质，展现了对城市衰落问题的综合性解决方式，特别是对1990年代的努力。这个方式还展现了协调基金和各组织的行为的努力，进而，对公共和私人部门之间真实的和综合的合作的不断重视成为国家城市的一个主要转变。 

六 日本城市更新发展过程编辑本段回目录

　　二次世界大战期间，日本全国共计120多个大小都市，遭受盟军的轰炸破坏，加上两颗原子弹的杀伤威力，使得日本传统木造建筑，均受到相当严重的损坏，常常发生一发不可收拾的火灾，城市尽成废墟。 

　　战后各城市乃先后展开战灾复兴与土地重划工作，当时日本虽有以“耐火建筑”全面代替“木造建筑”的构想，期待彻底改造日本都市，但由于及地方财政贫困，城市建设行政又尚未统一，以及当时国民生活水准普遍降低等因素，使得大多数战争重建工作，仅停顿于“公共设施整备”及“住宅用地整备”等阶段，使更新工作未能展开，而后为使更新工作加速进行，乃先后制订了“市街地改造法”及“防灾建筑街区造成法”、“城市再开发法”等，以改造日本都市旧规模而为近代化的城市新面貌。 

　日本城市更新发展过程如下： 

（一）1945-1954年间 

　　战灾复兴后，返民涌回城市，造成严重的住宅缺乏问题，遂先行制订都市计划法、建筑基准法（1950），土地重划及耐火建筑促进法（1952）、公营住宅法（1951）、土地收用法（1951）等兴建住宅，解决房屋荒。 

（二）1955-19年间

　　成立日本住宅公团，针对城市需要大量兴建住宅问题，将大城市中心地区原工厂用地大量收购并兴建住宅及相关设施建设。此时期依据的法令为“都市再开发三法”： 

　　1 1961年成立市街地改造法及防火建筑区造成法。 

　　2 1960年的住宅地区改良法修正及1961年的特别街区法。 

　　3 1961年的防火街区造成法。 

　　这些法令再配合“商店街振兴合作法”（1962）及“中小企业振兴事业团”（1967）等商店现代化需要，并拆除违法占据车站附近的违建户及贫民窟，更新了一些中心和商店街、站前广场。 

（三）1965-1974年间 

　　1969年颁布“都市再开发法”，迄今只有十多年历史，1970年举办世界万国博览会时为日本经济成长的巅峰时期，此时大规模的办公大楼兴建，而战前广场与传统批发商店的更新等，间接地促成大型商店、百货公司的增加，故此期的商业更新兴盛。 

（四）1975-以后年间

　　1975年更新基金制度的设置，对融资、补助贷款等更新事业的顺利开展贡献甚大。1974年后，日本对维护、保存历史街区的更新渐被重视。1979年对拟定“都市再开发基本计划”的都市给予补助。此时期渐由硬性规定制趋向柔性规则的更新手法。 

　　整体而言，日本的城市再发展，系由居住需求的基本供给，逐渐扩大到都市保存维护的范围；而至今日，日本都市再开发法令系由“土地区划整理体系”、“都市防火体系”及“住宅地再开发体系”等三大体系所构成（见图9）。 

图9 日本再开发立法沿革

来源：陈明竺.都市设计.台北市创兴出版社2000年9月.

城市更新案例：

一　 曼彻斯特市中心重建

二　  伦敦码头区

三　  伦敦金雀码头

四　  都柏林坦普尔沙洲

五　 里斯本老城区重建&热那亚港口复兴

六　  纽约南街港埠的保护与更新

七　  法国城市历史遗产保护Ⅻ+ⅵ:巴黎夏尔冬地区改造（上）

八　  法国城市历史遗产保护Ⅻ+ⅵ:巴黎夏尔冬地区改造（下）九　 多伦多酒厂区改造： 十　　塞纳河—高崎复兴规划

十一　 伦敦再造泰晤士河生机

　　•　中心城区彻底告别港口使命 孕育城市生命的河流面临再生挑战 

　　土地供应受到了所有权形式的，但这样的所有权形式又不受市场的影响，所以，开发的动力只能处在僵持状态 

　　撬动市场的关键因素在于，伦敦发展局掌握土地资源和充实的预算。这些资金实力支撑起来的公司成为开发的中坚力量 

　　泰晤士河之于伦敦的重要性将产生根本改变。伦敦市政当局正在执行这样的规划思路：将人们的生活引向河岸，大多数泰晤士通路区的房屋都建在河岸两旁，市民临河而居，散布在泰晤士河、利河、梅德韦河以及斯威尔河一带 

　　不久前，伦敦正式对外公布了申办2012年奥运会的相关场馆建设规划，泰晤士南岸的利河河谷一带将是活动场所的集中地。 

　　记者在“英国城市复兴”主题采访过程中，即从伦敦发展局(LDA)方面听闻该地区的发展蓝图。“伦敦市政当局希望通过2012年奥运会获得城市改造的强大推动器，”伦敦发展局(LDA)的约翰·福斯博(John Fosbraey)向记者介绍说，“不过，我们早就有了两手准备，即使没有申奥，我们也一样要开发利河河谷。大规模改造泰晤士沿岸的整体工程从10年前就开始落实启动了。” 

　　上世纪80年代初，随着伦敦市区码头经济的彻底衰退，被废弃的港区成为丑陋“棕地”，与伦敦这座都市应有的表现力格格不入。对于伦敦来说，“城市复兴”的重任必须落实到港区重建，改造甚至拯救泰晤士河的问题上来。 

　　作为伦敦的经济振兴机构，伦敦发展局持有一定的角力筹码。“在泰晤士通路区，伦敦发展局手中握有600英亩土地的所有权，7亿英镑的投资预算。土地和资金，毫无疑问是启动片区经济开发的强有力杠杠。” 

　　•　港区衰落 

　　在伦敦发展局的卷宗记录上，如何改造旧港区所面临的历史使命成为该机构工作重点之一，而在整体规划动笔前达成了这样的基本共识：“单靠市场本身不可能带来环境的改善。如果没有外界干预，这些因素的结合会使市场很难改变港区所处的衰退循环。” 

　　上世纪80年代开始，港口的整体规划开始酝酿。伦敦港区(London Docklands)在重建前的问题绝对不只是市容市貌的难堪，而是广泛的社会难题。当许多码头关闭时，伦敦港区曾在短期内经历“灾难性”失业。1978年至1983年期间，该地区失去了最后约为1.2万个的与码头经济有关的蓝领工作。同时，本地区居民的固有技能水平已经不能适应伦敦许多经济开发区的发展。 

　　相当高比例的土地被某些公共组织机构占有，他们既没有意愿也没有能力实施再次开发；同时，只有相对较少的土地归私人所有。有关方面因此分析认为，“土地供应受到了所有权形式的，但这样的所有权形式又不受市场的影响，所以，开发的动力只能处在僵持状态。” 

　　如果港区要摆脱衰败的印象，变成有吸引力而且适合生活和从事商业活动的理想场所，有品质的基础设施将是至关重要的因素。 

　如果对投资收益情况作个简单分析，一个简单的算术题浮现出来：原有的基础设施水平相对薄弱，将会给开发商带来附加的费用，这样就会相应降低潜在的投资收益。 

　　对于开发商来说，首先一个棘手的问题是：许多年来这里几乎没有私人住宅建筑，住宅开发商也就完全不知道新建筑所能带来的潜在收益。用城市规划者的评述语言来描述，这就是“在可利用资源中存在某些阻碍市场运作的空白”，这会增加开发商的风险，影响投资吸引力。 

　　•　撬动因素 

　　“撬动市场的关键因素在于，伦敦发展局掌握土地资源和充实的预算。这些资金实力支撑起来的公司成为开发的中坚力量。”伦敦发展局有关负责人强调称。 

　　一系列的开发指标具体描绘了伦敦港区的改造成绩和未来目标，时间标尺主要是三个：1981年、1998年和未来远景。在伦敦港区，居住人口由上世纪80年代初不到4万人的规模翻了一番，1998年为8.4万人，最终状态预测为11.5万人；住宅单元的私人占有率从5％跃升到44％，目标预计将超过50％。开发区公司数量从1000多家上升到2600多家，最终目标是达到5000家。 

　　港区轻轨运营公司的朱迪女士(Judy De Haan)向记者称，伦敦市政总体规划中，港区轻轨(DLR)这条交通大动脉的建设为港区改造提供了关键支撑力。港区轻轨是最初于1987年在伦敦港区的“棕地开发计划”的直接带动下启动运行，1993－1994年间全面运营。 　　港区轻轨是当前英国惟一的轻轨系统，也是目前全世界最先进的自动化控制轨道交通之一。轻轨列车没有司机，仅有一位服务代理人为乘客提供帮助。整个系统的规模由最初阶段的11辆机车、15个站头发展到目前94辆机车、34个站头，网络里程达到26公里。 

　　1997年，伦敦交通局将港区轻轨的运营和管理交给私营公司承担，合约期限为7年，后因轻轨扩建的因素又延长2年至2006年。在港区轻轨的项目上，从一开始就尝试与商业界建立“合作伙伴关系”。 

　　泰晤士通路区(Thames Gateway)则是另一个典型案例，地理上主要指沿泰晤士河的东伦敦区，一般也被称为东泰晤士河走廊。有关方面表示，“泰晤士通路区的发展和经济复苏是一项长期的、以市场为导向的项目，历时20年或30年，令人欣喜的是现在有了一个良好的开端。” 

　　对在这一地区的需要进行倾斜。斯威尔河和伦敦河已经取得支援资格，从而将会吸引大量就业援助投资；泰晤士通路区可以优先享受英国制定的“合作伙伴关系”；新成立的经济振兴机构能够确实帮助土地再利用方面的具体实施工作；在巴克林河段投入的800万英镑是相关项目的第一笔主要投资；“在单一重建预算挑战基金”的第一轮竞标中就成功争取5400万英镑的资金，在总投资额为2.27亿英镑的重建项目中占有相当大比重…… 

　　伦敦发展局评价认为，“地方与机构、私营部门以及当地社区之间正在建立合作伙伴关系，这些部门之间的互动将改进泰晤士通路区的远景规划。实现这个远景或许是一个长期的过程，但它已经拥有了一个良好的开局。” 

　　•　一贯原则 

　　泰晤士通路区的主要开发原则在十年前确立，至今仍坚持执行。 

　　1991年，委任一个专门的顾问团对东泰晤士河走廊的发展能力撰写报告。该报告于一年后出版，它确定了东泰晤士河走廊地区的发展潜力，同时也阐明规划者的强烈意愿，即有必要为该地区建立一个连贯而全面的框架，对该地区实施管理，以促进并有效协调该地区的经济和环境改善。报告认为，“如果没有这项工作，我们有可能重蹈过去零散发展的覆辙，我们有可能认识不到所面临的机遇。我们成立了泰晤士通路区工作小组，以筹备相应的规划框架，并协调在该地区的实施。工作小组需要解决的是，描绘并维持顾全大局的远景规划，对该地区的未来提供一个清晰的发展思路。他们必须在所有不同的机构和行业之间发展合作伙伴关系，促使这些机构和行业能够共同实现远景目标。” 

　　泰晤士通路区有其特别之处，该地区的开发方案已经成为英格兰整体规划的一个重要组成部分。“为使伦敦某些市区和英格兰的东南部能够跟上现代社会的需要，在生活、工作和投资方面保持竞争力，这些地区必须具备创新发展的空间，保持自身吸引力的能力。泰晤士通路区为新的住宅、工作、社区和休闲设施建设提供了重要机遇。这里有许多大片未充分利用或被遗弃的土地，再没有建筑的空旷地带，可以开展大规模的有效开发。” 

　　泰晤士通路区被提升到与伦敦的发展前景紧密相关的地位。在规划框架中提出了这样的目标：提高伦敦作为世界和欧洲重要城市的地位；最大限度地增加新经济行为带来的机遇，最大限度地增加由于与欧洲交通链接得到改善带来的就业机会；和市场同步运作，依靠现有经济和社区优势增强经济基础，同时吸引新的经济投资；保护和提高自然和人造环境资产，在必要的地方，提高本地环境质量，鼓励在新开发区的设计、布局和面貌追求最高品质。 　　泰晤士河之于伦敦的重要性将产生根本改变。伦敦市政当局正在执行这样的规划思路：将人们的生活引向河岸，大多数泰晤士通路区的房屋都建在河岸两旁，市民临河而居，散布在泰晤士河、利河(伦敦申办2012年奥运会而重点规划地区以利河为中心)、梅德韦河以及斯威尔河一带。这些河流将成为交通和社会交往的重要资源，同时也美化了周围的环境。“忽视或者贬低这一重要资源的开发都是一种失策。” 

十二 英伦城市群从危机走向复兴

　　●  “伦敦是英国最富有的地方，但同时，在英格兰22个最贫困地区中，有14个位于伦敦市———按贫困标志来分，城市是最贫困的地区。” 

　　●  决策者倡导“城市复兴涉及到每一个人”，纳入的合作伙伴是全方位的，包括当局、公共机构、地方企业、志愿团及社区的居民。 

　　●  “城市复兴项目已经投入了巨额资金：从制定到社区活动，人们都在努力改善英国的城市。他们的努力有成效吗？”

　　•　直面城市危机 

　　英国的城市复兴就是要解决这些城市危机。我们要想办法把这些城市重新建成人们愿意居住的社区，而不是放弃它们 

　　没有社区提供的支持和参与一切都不会持续下去 

　　“各商店和银行纷纷从这些地区搬走，留下来的商店物价很高；拥有私人汽车的人很少，公共交通价格高，车辆少又靠不住……”英国的有关机构这样描述自身所面临的城市危机。 

　　在危机的强烈对比之下，城市已经远非纯粹的“繁荣”的代名词。如果参考12项主要指标，24%的英格兰人居住在44个贫困城市中。例如，伦敦是英国最富有的地方，但同时，在英格兰的22个最贫困地区当中，有14个位于伦敦市。最贫困地区的显著特征包括：失业率高达三分之二，单亲家庭比例几乎是其它地区的1.5倍，未成年人怀孕率是其它地区的1.5倍，房屋闲置率是其它地区的1.5倍…… 

　　英国方面表述称，“几乎90%的英国人居住在城区，这里是英国的经济和文化生活的重要中心。与此同时，我们的一些城市存在着严重的经济、社会和环境问题，居民们因此贫困不堪，都尽量离开了这里。” 

　　上世纪下半叶，“城市复兴”（UrbanRenaissance）这一议题开始走进人们的视野。然而，如果回顾早先的城市复兴，方面持反省态度。 

　　30年前，和地方当局对贫困地区长期存在的问题只有一种态度———彻底消除。但事实证明这一做法适得其反，社区不但没得到帮助，反而受到了破坏。从20世纪60年代后期开始，城市复兴成为目标。但早期的一些计划很少能真正奏效。总体来看，最差的状况进一步恶化，贫困的人更多了。 

　　进入上世纪90年代，方面有意识调整策略，并再次下决心：“许多国家都面临着城市衰落问题，英国的城市复兴就是要解决这些城市危机。我们要想办法把这些城市重新建成人们愿意居住的社区，而不是放弃它们。” 

　　决策者总结教训认为，以往的计划只注重经济的发展，没能着眼于整个社区的需求，在实施“组织管理严密的”措施中一次次失败，在这些措施中，告知人们需要的是什么以及所能提供给人们的是什么。 

　　“要成功地完成一个计划，从一开始就应直接把当地居民考虑进去。没有社区提供的支持和参与一切都不会持续下去。每个人都要对计划提出一份见解，并达成明确目标。” 

　　重要决策者之一罗德·罗格斯（LordRogers）在其有关工作报告中说：“城市复兴包含技能、信念和价值观的培养，而不仅仅是。”

　　•　全方位互动 

　　“单一复兴预算”和“社区新政”构成对复兴问题策略的基础 

　　地方当局在城市复兴中起着很重要的作用 

　　在英格兰，“单一复兴预算”和“社区新政”构成对复兴问题策略的基础。英国其它地区正在执行的方案与此程序相似。 

　国家环境、运输和行政区域部负责英格兰城市复兴问题，为国内及欧洲的复兴计划制定方针———著名的策略包括“单一复兴预算”和“英国合作伙伴”。“英国合作伙伴”就是的复兴机构，它拥有并管理着360个地方的资源，是城市复兴计划的合作者，可提供项目管理及安排开发贷款。 

　地区的参与将涉及到：地区发展机构协同其它部门，将对“单一复兴预算”和地区的社区新政工作进行管理，并主要负责欧洲建设基金及地区发展计划，在城市复兴计划中地方当局将对其予以考虑。 

　　地方当局在城市复兴中起着很重要的作用。他们主要对土地的使用进行规划，从而为城市复兴提供自然框架，并着手实施城市复兴计划。所以，地方当局也是复兴计划的合作者。1998年，代表英格兰和威尔士地方当局的地方联合会提出了“复兴新承诺”的口号。有国家的支持，各地方当局明确了自己的重点项目，如在住房、教育、福利、医疗卫生、社区安全、交通运输、规划、教育和培训以及经济发展等方面。同时对人力和资源的规划要着眼于今后的五到十年。一些地方当局联合起来：例如，有些英格兰大城市当局通力合作，共建一个名为“城市自豪感”的项目。 

　　城市复兴计划得到两项欧盟建设基金的资助。这两项基金很少为一个计划投入所需费用一半以上的资金，并且每年在英格兰都有10亿英镑的基金。 

　　城市复兴问题属国际范畴，英国在确定和完善最佳复兴方法的许多国际事务中发挥了一定的作用。比如，“健康城市计划”就是由欧盟的世界卫生组织负责实施的，该计划旨在增强那些生活和工作在一些欧洲城市的人们在身体、精神上的健康，这些城市包括谢菲尔德、布里斯托尔、格拉斯哥和普雷斯顿。

　　•　多渠道资金和资源 

　　“单一复兴预算”为当地参与者提供资金来源，“社区新政”基金一般只用于当地计划项目 　　在英格兰，“单一复兴预算”为当地参与者提供资金来源：其预算的80%是为城市计划准备的，其首要任务是提高包括少数民族社区在内的贫困地区人们的生活质量。其计划目标就是要做到真正的和稳定的成效，常与其它行动和计划同时进行，如就业和“社区新政”。在1997至2000年，有13亿英镑用于现行的计划，有7亿英镑用于新计划。 

　　其次，“社区新政”基金（三年为8亿英镑）一般只用于当地计划项目，资金投入的地区比SRB投入地区要小。这些基金可以投入到学校和住房协会及一些较为传统的团体。 

　　决策者倡导“城市复兴涉及到每一个人”，纳入的合作伙伴是全方位的，包括当局、公共机构、地方企业、志愿团及社区的居民。 

　　为了获得“单一复兴预算”或“社区新政”基金，任何一项英格兰复兴计划都要以合作伙伴的身份参与进来，而且所有成员都必须是该计划中起关键作用的人物。基金要求合作伙伴成员尽可能包括公众、个人和志愿者部分。过去的经验告诉人们，广泛的群众基础才算是成功的合作，但是在很多贫困地区即便有活跃的社区组织，仍缺少这样的合作团队。因此复兴计划将拨出近10%的基金，用来提高社区可支持此类活动的能力。 

　　参与复兴计划的还包括众多慈善机构和志愿团体合作组织。 

　　“单一复兴预算”还引导私营部门贡献非财政支持。一项名为“私营资金计划”（PFI）的项目可应用到公共部门，目的是开发私营部门的投资潜能和针对公共需求的管理技巧。 

　　以货代款式的帮助也受到鼓励：投资人和合作人常常捐赠计算机和其它办公设备、提供免费顾问建议、让企业内部员工来做该计划的兼职员工及借用办公室和车间。 

　　在公共部门经常设立远期基金，即房产公司、国家医疗保健服务或欧洲建设基金之一。决策层同时提醒注意不要有重复的公共基金。 

　　此外，国家彩票对许多计划基金也是一个重要的来源。 

　　具体的复兴规划还注重开发社区内部的金融自足能力。比如，信用合作社是金融性质的合作团体，其成员可在此进行日常储蓄并能获得最低利率的贷款。这种合作社在许多国家受到普遍欢迎，在英国正呈增加趋势。合作社由成员们拥有并管理，各成员通常是住在同一地区（涉及到一个城市复兴计划）或为同一个雇主工作。允许的贷款额可达到5000英镑，但不能用于商业活动。 

　　•　成败如何论 

　　在许多方面，问这个问题都为时过早，但每个吸引了公共基金的计划，都应该以一种可测量的形式表达它想取得怎样的成绩，并以此指导它的进程。 

　　复兴计划强调“授权”的核心功能 

　　“城市复兴计划已经投入巨资：从制定到社区活动，人们都在努力改善英国的城市。他们的努力有成效吗？”这是决策层不得不面对的一个问题。他们认为，城市复兴计划有没有产生作用，在许多方面，问这个问题都为时过早，但每个吸引了公共基金的计划，都应该以一种可测量的形式表达它想取得怎样的成绩，并以此指导它的进程。 

　　事实上，城市复兴的一个重要方面就是研究总结所做工作：奏效的和没奏效的。要求对策略和实际行动进行严格的调查研究，并得出了许多关于信息和对复兴基金预期投标者提出的建议的原始资料。近年来，环境、交通和区域部及苏格兰、北爱尔兰和威尔士各部门负责出版了许多这样的资料，这些资料都可从互联网上免费获取。 

　　进展情况可用结果和成果进行衡量。结果包括单独的可测量的直接得出结果和计算结果———新增就业数量、改善了的房屋数量、创立的行业数量等等；所取得的成果则由产生的影响和效果来体现——当地居民就业能力的提高、居民自信心的增强及犯罪率和犯罪恐惧的下降等等。成果更能反映一个复兴方案或计划的实际成效，但结果表达更直观。 

　　一个关键性改变或许值得注意。复兴计划强调“授权”的核心功能——“贫困的人们所缺乏的常常是金钱，或是教育，或是良好的健康状况，或者是它们中的几种；但是他们真正缺乏的、最能改变他们的现状的是权利。对地方社区和个人授权是任何一个城市复兴计划可获得持久利益的基础。”