检察机关预防职务犯罪工作的几点思考

　　古人云“先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而查之谓之戒。防为上，救次之，戒为下。”[1]充分说明了犯罪预防的重要性。多年的反实践经验也表明，严厉打击和惩治只能在一定时间内、一定程度上起到减缓职务犯罪的效果，并不能从根本上减少和遏制职务犯罪，只有取法乎上，开展全方位、多角度的犯罪预防，才是应对职务犯罪的治本之策。自1992年最高人民在贪污贿赂检察厅内设立预防贪污贿赂犯罪检察处以来，各地检察机关相继设立了预防职务犯罪的专门机构，并经过十余年的探索、实践，逐步形成了一套行之有效的预防职务犯罪工作体系，为完善反工作制度、预防和减少职务犯罪做出了应用的贡献。但是当前检察机关的预防职务犯罪工作还存在着一些不足，这与职务犯罪案件的高发态势和人民群众对反工作的期待不相符，亟需认真研究解决。

一、目前开展预防职务犯罪工作存在的问题

　　（一）关于预防职务犯罪工作的立法不足

　　虽然《》明确了人民是国家的法律监督机关，《人民组织法》第4条也明确规定：“人民通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉遵守和法律，积极同违法行为作斗争。”但是这些规定都比较原则和抽象，只是笼统地赋予检察机关监督和教育的权力，并没有明确表明检察机关有权开展预防职务犯罪工作，更未规定检察机关开展预防工作的范围、权限、方式、程序等。

　　目前，检察机关开展预防职务犯罪工作的依据主要是最高人民1999年出台的《关于加强预防职务犯罪工作的意见》和2000年出台的《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》；以及党和国家的一些性规定，如1998年《社会治安综合治理委员会关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》规定：“人民要结合检察业务，做好预防工作。分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点，提出预防犯罪的建议；推动有关部门建立健全规章制度，堵塞漏洞，完善防范机制；开展法制宣传教育，扩大办案效果。”等。这些内部文件和性规定虽然能使检察机关的预防职务犯罪工作稍为具体，但是依然没有跳出原则性规定的模式，不少内容缺乏操作性。这不仅使检察人员在开展预防职务犯罪工作时常常无所适从、底气不足，工作的规模、深度、力度等均受影响，而且也使检察机关预防职务犯罪职能的合法性和必要性屡受质疑。

　　近年来，许多、政协委员在呼吁检察机关加大打击职务犯罪工作力度的同时，更加强调在加强预防上下工夫，希望检察机关能致力于从源头上减少职务犯罪的发生。党的十七大也明确提出“坚持标本兼治，综合治理、惩防并举、注重预防的方针”。人民群众对检察工作的新期待以及党的反腐方针的新要求使预防职务犯罪立法方面的不足更为凸显。

　　（二）内外部工作机制不完善

　　就内部而言，检察机关内设部门间尚未形成齐抓共管、协调配合的预防工作机制。早期各级检察机关的预防部门多设在反贪部门中，作为反贪部门下的二级处室。由于机构层级较低，不便于开展工作，2000年7月，最高人民成立职务犯罪预防厅，随后各地检察机关也纷纷将预防部门从反贪部门中出来，成立了与反贪部门平行的预防部门，以进一步加大预防职务犯罪工作的力度。但是实践表明，这种设置虽然可以解决预防人员因常被抽调参与侦查而无暇开展预防工作的弊端，保证了预防人员的专门性和预防职能的相对性，但却也因两个部门各自过分强调自身职能而导致了侦防脱节的情况。侦查部门在考核的压力下更加注重查办案件，而轻视开展预防；预防部门则由于难以接触案件而不得不脱离个案去搞预防。这种“皮肉分离”的情况使得侦查过程中获得的预防资源因侦查人员忙于办案无暇顾及而得不到有效利用，而预防部门在没有深入了解案件的情况下开展的预防工作又往往失之于空泛、针对性不强。因此，如何加强预防部门和侦查部门的沟通协作，通过科学的内部工作机制保证合理有效地利用资源，形成检察机关预防职务犯罪的合力，是当前开展预防职务犯罪工作必须要解决的问题。

　　就外部而言，预防职务犯罪是一项系统性、社会性的工作，仅依靠检察机关一家是远远不够的，必须按照十五大确定的“领导，党政齐抓，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与”的领导和工作机制，建立社会性的预防职务犯罪工作网络。在这一网络尚不完善的情况下，检察机关的预防职务犯罪工作就难免陷入孤掌难鸣的困难局面。

　　（三）专业化人才短缺，整体素质与工作要求有差距

　　预防职务犯罪有其自身的规律和特点，只有不断地去认识它、掌握它，才能有效地利用它。从这个意义上说，预防职务犯罪工作也是一项专业性的工作。同时，不同的行业、不同的领域职务犯罪的特点各不相同，这就要求预防人员必须在了解共性规律的基础上，抓住各行业、各领域的特点对症下药。实践证明，从事预防职务犯罪工作的检察人员不仅要有较高的政治素质和法律素质，有一定的职务犯罪侦查工作经验，还要有较强的分析能力、调研能力、沟通能力和写作能力，要善于结合执法办案分析研究发案单位、行业在管理和制度等方面存在的问题，并能够针对发现的问题提出有价值的预防建议。但是实践中，许多检察机关的预防部门人员配置不齐，人员的年龄结构和知识结构不尽合理，与预防职务犯罪工作的要求相比还有一定的差距。

二、加强检察机关预防职务犯罪工作的建议

　　（一）加强立法，明确检察机关预防职务犯罪的职责

　　随着检察机关预防职务犯罪工作的深入开展，立法方面的不足已经日渐凸显并逐渐成为制约检察机关预防职能发挥的主要原因之一。近年来，各地检察机关呼吁完善立法的呼声此起彼伏，一些地方的立法机关也积极探索，相继制定了预防职务犯罪工作条例之类的地方性法规，为所辖区域内的预防职务犯罪工作提供了明确的依据和具体的指导。

　　如2001年5月江苏省无锡市第12届人民代表大会通过了《无锡市预防职务犯罪条例》，该《条例》于同年6月经江苏省第9届常委会第24次会议批准，成为全国第一部预防职务犯罪的地方性法规。《无锡市预防职务犯罪条例》对预防职务犯罪的原则、内容、措施，检察机关以及监察、审计机关等部门在预防职务犯罪中的作用、各单位的法律责任等做出了明确的规定。《条例》赋予检察机关组织协调预防职务犯罪工作的职责，具体包括:(1)会同有关部门制定预防职务犯罪工作计划；(2)负责联席会议日常工作，指导预防职务犯罪工作；(3)调查分析本地区职务犯罪发生的原因、特点和规律，研究、制定预防职务犯罪的对策和措施；(4)总结、推广预防职务犯罪工作的经验，树立、表彰先进典型；(5)会同有关部门检查预防职务犯罪工作。《条例》还明确了违反规定不履行预防职务犯罪职责的，由主管部门责令整改或者通报批评；对预防职务犯罪工作不负责任，发生职务犯罪案件的，依照有关法律和规定追究其直接负责的主管人员和直接人员的责任。[2]

　　继无锡之后，安徽、江西等省和郑州、贵阳、宁波、邯郸等城市也陆续制定了本地区预防职务犯罪的地方性法规，这些法规都贯彻了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，和教育、制度、监督并重的原则，都实行了单位内部预防、专门预防和社会预防相结合的方法，但是又各有亮点。如《邯郸市预防职务犯罪条例》中明确了检察建议的抄送对象和回复时间。《条例》规定，对于检察机关的检察建议，以及监察建议、审计意见，应当抄送其上级主管部门，督促整改，建立健全防范机制，并将整改情况在30日内回复建议机关。[3]

　　实践证明，这些地方性立法活动对促进该地区预防职务犯罪工作的发展起到了积极的作用。但是地方性立法的局限性也是很明显的。一是在没有国家统一立法的情况下，有些地方性立法的合法性常常受到质疑；二是地方性立法的层级低、效力有限；三是各地立法不统一，差异较大。2008年6月22日发布了《建立健全惩治和预防体系2008－2012年工作规划》，进一步强调了预防工作在反体系中的重要作用，可以说，制定一部全国统一的《预防职务犯罪法》的时机已经成熟。笔者建议，由全国在对各地立法活动进行充分调研的基础上，制定一部统一的《预防职务犯罪法》，明确规定检察机关具有预防职务犯罪的职能，同时对预防职务犯罪工作的原则、内容、措施及法律责任等相关问题进行具体的规定，以保证预防职务犯罪工作的法制化。

　　（二）完善内外部工作机制，形成预防职务犯罪的合力

　　1、进一步完善“领导，党政齐抓，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与”的领导和工作机制

　　党的十五大之后，许多地方陆续建立了预防职务犯罪领导小组，作为本地区预防职务犯罪工作的领导机构。一般多由分管工作的副任组长，纪委及组织、宣传、监察、检察、审计、财政等部门的主要负责人为小组成员。领导小组通过召开预防工作会议等形式，了解各部门预防职务犯罪工作的情况，分析预防工作的形势和任务，提出预防职务犯罪的对策等等。领导小组的设立，有利于加强对预防职务犯罪工作的组织领导，有利于预防职务犯罪信息的收集和资源的调配，有利于协调各方面力量共同参与预防。但是领导小组的作用相对而言是比较宏观的，其领导作用的有效发挥还需要依靠一系列具体的工作制度，这就要求领导小组的各成员单位既要充分发挥自身职能开展预防工作，又要注重加强成员单位间的沟通和协作，努力构建各单位协调统一、互相配合的预防工作机制。

　　就检察机关而言，作为领导小组成员单位之一，我们首先应找准自身的职能定位，做到不缺位、不错位、不越位。在现有的法律授权范围内，“检察机关开展预防职务犯罪工作必须紧密结合查办职务犯罪案件和各项检察职能，立足检察职能，并主要通过检察业务工作实现预防职责，既不是负有全面开展预防工作职责的部门，也不是专门开展预防工作的部门，更不是预防工作的主导部门。总体上说，检察机关在惩防体系中的定位应当是，依法查办一定范围的犯罪并履行与检察职能相关的预防职责的职能部门。”[4]所以，目前检察机关预防职务犯罪工作的职能定位应该是充分履行侦查、起诉职务犯罪案件的职能，并努力发挥了解情况清、发现问题准、法律水平高的优势，有针对性地开展个案预防、系统预防和网络预防。

　　其次，检察机关应加强与其他成员单位的沟通协作，充分利用现有资源实现预防职务犯罪职能的最大化。如为了更好地掌握国家工作人员的相关信息，摸清职务犯罪高发领域的底数，检察机关可与人事、纪委、监察、审计等部门合作，建立职务主体资料信息库，及时了解国家公职人员的范围、职权、财产收入等情况，发现问题及时进行调查。例如山东省荷泽市牡丹区于2006年建立了该区国家工作人员职务犯罪信息预警机制，成立了专门的领导小组，并在辖区内各单位、各部门设立信息员，收集各单位制度建设情况、单位人员职责分工情况、重大事项进展情况、财务收入情况等信息。同时广泛发展秘密信息员，积极收集相关职务犯罪的信息情报。至今已收集辖区内123个单位有关发案部位和环节、犯罪手段或情节等信息四百余条，有关办公经费来源、领导成员等社会公共信息八百余条，收集与职务犯罪有关的深层次、内幕信息八百余条，为开展职务犯罪侦查与预防工作打下了坚实的基础。[5]此外，检察机关还可以通过“联席会议”、“重点联系”等制度加强对职务犯罪易发、多发单位和行业的预防工作，以推动建立“部门各负其责，依靠群众支持和参与”的职务犯罪预防工作机制。

　　2、进一步完善内部工作机制，有效整合资源，提升预防水平

　　一是建立和完善侦防一体化工作机制。为解决预防工作和侦查工作脱节的问题，更有效地整合检察机关内部资源，我院于2008年6月创建了侦防一体化工作机制。即侦查部门在对犯罪嫌疑人采取逮捕措施后及时将案件信息通报预防部门，预防部门即可介入开展调查，并在案件查办过程中在侦查部门的配合下同步开展预防工作，实现了两部门资源共享和人力资源的优化配置，既增强了职务犯罪侦查的力度，又强化了犯罪预防的效果。如在我院反渎局侦办卫生部国家医学考试中心泄露国家秘密案的同时，预防部门适时介入开展同步预防，帮试中心制定及完善了相关规章制度，及时堵塞了制度漏洞，收到了很好的预防效果。但是由于侦防一体化工作机制尚处于初建及探索阶段，因此关于该机制的有些问题研究得还不够充分，理论上论证得还不扎实，具度设计也不完善，还需要在实践中不断总结和改进，以推动这一工作机制的进一步丰富和完善。

　　二是建立行业预防的专人负责制度。近年来，工程建设、医药购销、采购、银行信贷等领域的职务犯罪层出不穷，使得这些行业和领域成为检察机关预防职务犯罪工作的重点。这些行业和领域的职务犯罪既有共性，又各有特点，这就要求检察机关在开展预防职务犯罪工作时，必须在深入研究和分析各行业各领域职业特点及职务犯罪易发环节、诱发因素等问题的基础上，兼顾职务犯罪的共性和各行业各领域自身的特性，有的放矢地开展预防。为此，有必要在预防部门内部确立行业预防的专人负责制，由固定的人员专门负责特定行业和领域的职务犯罪预防工作，以便于提高预防人员对该行业和领域的认知水平，并在此基础上加强预防工作的针对性，提升预防工作的专业化水平，增加预防的深度。

　　当前，党对于建立健全惩治和预防体系的重视给检察机关预防职务犯罪工作创造了良好的发展机遇，我们应该抓住机遇，乘势而上，努力推动预防职务犯罪立法的完善和内外部工作机制的建设，为构建适应科学发展需要的惩防体系做出应有的贡献。

　　【作者介绍】北京市西城区。

注释与参考文献

　　[1]转引自郑盛、李为民、陈浙城：《检察机关建立预防职务犯罪机制初探》，载《法制与经济》，2008年第3期，第122页。

　　[2]资料来源：无锡预防网http;//www.wuxiyfw.com.cn

　　[3]资料来源：www.66law.cn

　　[4]谢鹏程：《试论检察机关在惩防体系中的定位》，中国职务犯罪预防网，2004.11.13

　　[5]资料来源：《菏泽市牡丹区预防职务犯罪工作文件汇编》