浅谈我国非组织的法律状况

摘要：近年来，我国的非组织发展十分迅速，逐渐成为了社会的热点话题之一。然而，我国关于非组织的法律规定上存在着较大的滞后性，影响了非组织的发展。笔者从现行法律的相关规定出发，分析影响非组织发展的门槛过高，自身能力不足等问题，并提出相应的对策。

关键词：非组织 法律状况

非组织，即Non-Governmental Organization的中文直译，尽管我国目前尚未对产生公认的概念，但为较多人所接受的概念是：不以营利为目的，主要开展各种支援性的公益或互益活动，非的社会组织。除了“非组织”外，国内还通常以“社会团体”、“民间组织”等名称称呼此类组织。本文为了行文流畅，上述概念都有所提及，但是所指的内涵都是一致的。随着我国改革开放的深入，我国的非组织也从无到有，从少到多。所从事和涉及的行业也日渐广阔。但是这些社会组织在运作过程中所暴露的缺陷和管理上的不足也逐渐显现出来。

我国非组织的现存问题主要在两个方面：其一是我国对非组织的立法上存在缺陷。其二则是一些非组织内部制度的不完善。

1、我国关于非组织的立法现状

众所周知，非组织（以下简称NGO）是一个十分宽广的概念，在这个概念之下，非组织被涵盖在涉及社会生活的各个方面之下。可是目前，我国关于非组织的立法相当凌乱，这些法律法规分别存在于一般性的法律和一些特别性的法规中。

（1）一般性的法律、法规的相关规定

1.我国《》第35条是关于公民有自由结社的权利的规定。2.《民法通则》第50条提及了社会团体法人的民事法律地位。3.行的相关规范，主要有《社会团体登记管理条例》和各种行业的管理条例。4.在地方性法规中，各地均有对社会团体的规定。例如《广州市社会团体管理登记办法》、《湖北省社会团体登记管理办法》等。

（2）部门规章以及相关部门法律

在我国，对非组织的立法中，目前仅《红十字会》和《工会法》。但是相关法律亦有所规定。例如《律师法》、《体育法》、《注册会计师法》等。有关的部门规章包括《社会团体分支机构、代表机构登记办法》等。

由此可见，我国对于非组织的立法，已经基本形成了以《》为核心，以《社会团体登记管理条例》为主导，以根据各行业、各地方不同情况而制定的地方性法规、部门规章为辅助的法律体系。该法律体系基本涉及了非组织从设立、变更到注销的运行过程和日常的人事、财务管理、税收管理方面的事项。应当说，尽管有些地区尚缺乏相关的地方性法规的立法，但是从总体情况上看，我国对于非组织的法律体系已经基本建立。

2、我国关于非组织立法中的问题

（1）非组织设立的门槛过高

1.双重管理亟待改革。对于非组织，我国实行的是双重管理，即NGO的管理由登记管理机关和业务主管单位分别行使对民间组织的监督管理权。这一制度在《社会团体登记管理条例》第九条中体现得最为明显。这种产生的时间是上世纪80年代，“是计划经济下国家队社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排。”在当今的语境下，社会对NGO的需求量大大增加，但是双重管理的法律环境下，大量的组织被迫“转入地下活动”。正是由于此，非组织的设立受到了很大的，并且职能部门在监管上的难度也大大增加。由于取得合法身份的条件过高，一些民间团体转而选择采用工商注册的形式变成企业法人，而对外宣传和活动则是非组织性质的。笔者认为，这种似是而非的“合法化”至少造成了两方面的后果。一方面，这使得现行的法律法规的执行力大大降低，另一方面，由于管理的缺位，那些民间组织的行为受到的约束极少。

2.《社会团体登记管理条例》第13条第2项的规定值得商榷

《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》）在第13条第2项规定的内容为，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者类似的社会团体，没有必要成立的，对于社会团体的成立申请不予批准。”从此项规定的设立目的分析，是为了在同一行业或者领域的竞争，避免行业秩序的混乱。但是在现实中，现存的社会团体往往具有浓厚的官办色彩，其所发挥的作用相当有限。第13条第2项的规定无疑了同类非组织，尤其是纯民间性质的NGO的存在。这就使得在领域内非组织的竞争受到了极大的，业内原有组织对行业的发展和维护能力也难以提升。另外，此项在立法技术上也存在瑕疵。既然规定了“在同一行业已有相同或类似的社会团体，没必要成立的……不予批准。”，但是何谓“类似”，何谓“没有必要成立”，却未见统一的标准。这导致的直接后果就是，登记机关的自由裁量权被放大。在很大程度上直接决定了一个NGO的存亡。

（二）非组织的监管法规缺乏

目前，非组织的法规缺失还表现在对各类非组织的管理性法规的缺乏。例如，以我国目前的相关法律法规，就鲜见关于NGO的内部结构，财产关系，人员关系等民事问题的强制性规定。甚至，指导性规定也极少。再者，从已发布的法律法规看，关于NGO的资质认证、监督管理上也存在统一的协调方法。甚至于有些法规的内容相互抵触。以《注册会计师法》为例，该法第五条已规定了，注册会计师行业由财政部、省、自治区、直辖市财政部进行监督指导。但是在注册会计师工作所涉及的各行业中，该行业的主管部门又对职业资格设置了审批条件。从而造成了各部门之间管辖的重叠和冲突，形成了有利则争管，无利则不管的选择执法，甚至出现了一事多罚的现象。

（三）非组织自身的不完善

我国非组织的自身建设缺陷，在其发展的过程中也逐渐显现了出来。总体来说，主要体现为：1.专业能力不足。由于我国的非组织发展时间短，社会资源贫瘠，字加上法律环境较为恶劣，其相对于其他国家和地区的同类组织，能力不足是一个显著的问题。非组织的能力，一般可以分为资源动员，公共服务，推动等几个方面。我国的NGO和国外的NGO相比，都存在着巨大的差距。究其原因，则是缺乏专业人才的加入。2.NGO之间，NGO与各种市场力量，媒体，之间的交流较少。须知，不同的NGO，以及各种市场力量往往代表的是不同的利益群体。而公共的制定，则是不同利益之间博弈达到均衡的结果。但是从总体上看，NGO之间很少有联合行动的情形，甚至在某些事件中出现了同类NGO之间为争夺一个项目而相互攻击的闹剧。3.非组织的分布不合理。在此所指的不合理，表现为公益服务类的组织少，而业务类，政治类的组织较多。而且，专为社会的弱势群体，如农民工，儿童，残障人士的关怀而设立的组织也鲜见。

3、非组织法律制度的完善

从立法成本上看，对已经具有基本框架的法律体系进行完善无疑比推倒重建要来得便捷。为了适应社会主义市场经济发展的需要和非组织发展的新形势，我国必须要改变以往对非组织“重原则而轻程序，重监管而轻服务”的理念。首先，从立法上，应当放松对NGO的防范心理，转变为支持，进而实现在服务中实现有效控制。其次，应该为相关法律出台相应的实施办法以解决法规之间的现存冲突。具体而言，建议如下：

1.对非组织实行分类管理

分类管理既可以简化管理程序，降低管理成本，又可以运用法律、的社会特别需要的非组织进行有效管理，以促进其发展。例如，基金会的法律地位尴尬就亟待运用此类方法解决。按照我国目前的法律规定，非组织为必须登记为法人，也就是说，要拥有一定的资金、办公场所和员工且承担民事责任。但是，基金会拥有作为法人的基本条件，却不属于四大法人类型中的任何一种。这样的困境使得基金会的法人资格的存在问题，其的作用无法全部展开。笔者认为，基金会应当被认定为法人组织，或者允许其以法人组织的形式存在。

2.有重点地发展非组织

我国的非组织，可以分为两大类，即公益性组织和互益性组织。从目前的现状看，对于参与社会救助的和公益活动的NGO，应当进行大力扶植。这对完善我国的公共服务体系和社会保障体系有着巨大的帮助。同时，对这些组织的完善，是对转型所留下的空间的有益补充。