数字化城市管理信息系统建设研究

一、数字化城市管理信息系统业务流程

根据《****市数字化城市管理试点工作方案》，****市数字化城市管理信息系统（以下简称信息系统）的业务流程可以理解为问题发现、问题处理、结果评价三个阶段，信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案和综合评价七个环节，如图1所示。

图1　数字化城市管理业务组成图

系统业务流程如图2所示。

图2系统业务流程示意图

（一） 信息收集。指市监督中心和区指挥中心获取有关城市管理出现问题的信息的过程。在信息系统中，市监督中心和区指挥中心均从城市管理信息平台上获取信息，途径有网格监督员上报、实时视频摄像监控、公众举报和上级交办四种。

1、网格监督员上报。网格监督员对分管区域实行不间断巡视，发现并上报的有关城市管理方面的问题。问题通过“通”移动通讯终端，以图像、表单、音频、文字等多媒体信息直接发送到信息平台上，市监督中心和区指挥中心分别同时从平台上获取问题信息。

2、实时视频摄像监控。视频摄像监控设备从城市管理主要监控点采集的视频信息。视频信息通过专线，实时发送到信息平台上，市监督中心和区指挥中心同时从平台上获取视频信息。

3、公众举报。社会公众举报其所发现的城市管理问题。问题通过12319投诉受理系统、市区两级门户网站、市局网站、****信息亭等信息终端，以图像、表单、音频、文字等多媒体信息直接发送到信息平台上，市监督中心和区指挥中心分别同时从平台上获取问题信息。

4、上级交办。市领导、公开电话、市信访局、区领导、区长公开电话、区信访局交办的城市管理任务。通过领导批示和电话记录等形式，以纯文字信息直接发送到信息平台上，市监督中心和区指挥中心分别同时从平台上获取任务信息。

（二）案卷建立。案件的核实及立案过程。区指挥中心对从信息平台获取的问题信息，首先进行核实，对不符合立案条件的信息进行注销，对需要立案的问题进行任务立案，立案分部件立案和事件立案两种。市监督中心对区指挥中心的案卷建立过程进行全过程实时监督。

（三）任务派遣。区指挥中心根据问题的归属下达任务派遣单，属于网格监督员职责范围内的问题，直接下达给网格监督员，属于相关责任单位负责解决的问题，通过信息平台经政务专网下达给相关责任单位。根据属地管理的原则，无论、省属驻烟单位，还是市属单位，在城市管理问题上都要服从其所在区的统一指挥。市监督中心对区指挥中心的任务派遣过程进行全过程实时监督。

（四）任务处理。根据区指挥中心的任务派遣单，相关责任单位和网格监督员分别处理属于本单位或本人管理职责范围内出现的问题，并按要求记录问题处理的全过程。

（五）处理反馈。相关责任单位将问题处理结果和处理记录通过政务专网反馈到信息平台，网格监督员通过“通”将处理结果和处理记录反馈到信息平台，区指挥中心从平台上获取反馈信息，市监督中心对处理反馈过程进行全过程实时监督。

（六）核查结案。区指挥中心根据从信息平台上获取的问题处理结果信息，通知网格监督员进行核查，网格监督员接到通知后，对由相关责任部门处理的问题结果和由自己处理的问题结果进行核查，并将核查信息发送到信息平台上。区指挥中心对核查信息与处理信息进行比对，如果信息一致，进行结案，否则，重新进入任务派遣环节。市监督中心对区指挥中心的核查结案过程进行全过程实时监督。

（七）综合评价。建立一套科学完善的监督评价体系，对城市管理的各方面进行综合考核评价。评价体系由外评价和内评价两个方面组成。外评价由公众和上级部门，通过网站、信息亭和大众媒体等对新的数字化城市管理效果所作的评价。内评价由市监督中心组织，根据对上述六个环节的实时监督数据，通过内评价模型，对市监督中心本身、区指挥中心、相关责任单位和网格监督员的工作进行评价，包括区域评价、部门评价和岗位评价。

1、区域评价。按一定周期对行政区、街道、社区、单元网格等不同层面区域进行评价，根据区域评价模型，由系统自动生成评价结果。

2、单位评价。按一定周期对相关责任单位进行评价，根据单位评价模型，由系统自动生成评价结果。

3、岗位评价。按一定周期对市监督中心、区指挥中心各岗位和网格监督员进行评价，根据岗位评价模型，由系统自动生成评价结果。

二、数字化城市管理信息系统建设

****市数字化城市管理信息系统根据的建设要求，按照建设部颁发的《城市市政综合监管信息系统单元网格划分与编码规则》（CJ/T213-2005）、《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类与编码》(CJ/T 214-2005)、《城市市政监管信息系统地理编码》（CJ/T215-2005）和《城市市政综合监管信息系统技术规范》（CJJ/T106-2005）等标准和规范的要求，进行建设。

数字化城市管理信息系统建设的主要任务是：建设数字化城市管理“11211”工程，即 “一个平台”、“一组数据库”、“两个中心”、“一套管理信息系统”和“一套信息发布与公众监督体系”。系统总体架构如图3所示。 

图3　系统总体架构示意图

（一）“一个平台”

指数字化城市管理信息系统的信息平台，它是整个系统的业务支撑，负责系统所有信息的存储、交换和处理。该平台基于****市综合信息平台建设，由数据子平台、数据交换子平台、应用服务子平台、安全管理子平台和系统管理子平台组成。系统信息平台的组成如图4所示：

图4　系统信息平台组成示意图

1、数据子平台。集中存储数字化城市管理信息系统的基础数据、业务数据和系统运行支撑数据。

2、数据交换子平台。通过全市电子政务专网，按照统一的数据目录和交换机制，实现涉及市监督中心、区指挥中心、网格监督员、相关责任单位之间的基础数据和业务数据的交换。

3、应用服务子平台。为系统用户（市监督中心、区指挥中心、网格监督员、相关责任单位、社会公众等）提供信息采集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案和综合评价等各种应用服务。

4、安全管理子平台。实现身份认证、身份识别、访问控制、防病毒、防入侵管理、链路加密、数据加密等网络信息安全管理。

5、系统管理子平台。实现对整个系统的监控管理，包括网络、服务器、数据存储、备份、运行性能等各个方面的监控管理。

（二）“一组数据库”

指数字化城市管理信息系统的数据库群。包括基础数据库、业务数据库和系统运行支撑数据库等。系统数据群如图5所示。

图5系统数据库群示意图

1、基础数据库。是数字化城市管理的基础，包括基础地理数据库、地理编码数据库、单元网格数据库、管理部件数据库和管理事件数据库等。

（1）基础地理数据库。指描述城市自然地理要素和人工结构物、设施空间及属性特征的数据集。包括控制点数据、地形要素数据、城市三维模型数据、综合管线数据及相关数据等。

（2）地理编码数据库。通过地理编码表示城市地理实体，以点、线、面方式表现城市地理实体，实现对城市管理部件和管理事件的准确定位。地理编码数据库包括市、区、街道、社区、单元网格、地片与小区、街巷、门（楼）牌、标志物（具有地名意义的建筑物、单位与院落、交通运输设施等）、关注点（沿街巷及小区中具有地理标示作用的店铺、公共设施、单位和建筑等）的空间数据。

（3）单元网格数据库。单元网格是城市管理的基本单元，是基于城市大比例尺地形数据，根据城市管理工作需要，按照一定原则划分的、边界清晰的多边形实地区域（面积约为10,000m2），单元网格数据包括单元网格编码、空间、图示表达、面积、初始时间（第一次划分单元网格的时间）、变更时间（原有单元网格进行再定义的时间）、备注（需要特别注记的内容，如变更原因、变更前编码等）等。

（4）管理部件数据库。管理部件指城市管理公共区域内的各项设施，包括公用设施类、道路交通类、市容环境类、园林绿化类、房屋土地类等市政工程设施和市政公用设施。部件按照城市管理功能体系划分为大类和小类。管理部件数据库包括部件编码、名称、责任单位、所在单元网格、位置描述（街道、胡同、院落、小区、门牌、楼号、门店名称）、状态（完好/破损/丢失/占用）、现势性（在用/作废）、初始时间、变更时间、源比例尺分母（位置来源于某种比例尺的数据，取比例尺分母）、数据来源（实测/地形图/其他）、备注（需要特别说明的内容）等。

（5）管理事件数据库。管理事件是指人为或自然因素导致城市市容环境和环境秩序受到影响或破坏，需要市政管理部门进行处理并使之恢复正常的事件和行为的统称。管理事件按照其性质和特点划分为大类和小类。管理事件数据包括事件代码、名称、责任单位、问题位置、所在单元网格。

2、业务数据库。是在数字化城市管理过程中产生的数据。包括系统运行中的网格监督员上报数据、社会公众举报数据、上级交办任务数据、网格监督员核查数据、业务案卷数据、业务流转数据、业务督办数据、业务表单数据、机构人员角色数据、综合评价结果数据等。

（1）网格监督员上报数据。网格监督员在所负责的若干单元网格内巡视，发现有关城市管理方面的问题后，通过“通”移动通讯终端上报的数据。

（2）实时视频摄像监控数据。视频摄像监控设备从城市管理主要监控点拍摄的城市管理实时监控数据。

（3）社会公众举报数据。社会公众发现城市管理问题，通过12319投诉受理系统、市区两级门户网站、局网站以及信息亭举报的数据。

（4）上级交办任务数据。上级部门、领导交办任务的数据。

（5）网格监督员核查数据。网格监督员接到区指挥中心的核查通知并进行现场核查后，上报区指挥中心的核查数据。

（6）业务案卷数据。业务案卷数据由区指挥中心负责建立，包括三部分：一是根据市区下达任务建立的业务案卷数据；二是根据网格监督员发现的问题建立的业务案卷数据；三是根据公众举报，安排网格监督员核实，发现问题属实后建立的业务案卷数据。

（7）业务流转数据。系统定义的业务流程及业务流转过程中产生的业务数据。

（8）业务督办数据。市监督中心、区指挥中心在问题督办过程中产生的业务数据。

（9）业务表单数据。系统定义的各种业务表单和业务流转过程中产生的业务表单数据。

（10）机构人员角色数据。市监督中心工作人员、区指挥中心工作人员、网格监管人员、相关责任单位的角色定义数据。

（11）综合评价结果数据。市监督中心根据处理过程产业的业务处理数据定期进行综合评价，形成的综合评价结果数据。包括内评价结果数据和外评价结果数据。

3、系统运行支撑数据库。包括机构人员角色配置、业务配置、工作流配置、地图使用配置、工作表单定义、文号定义、惯用语定义、统计报表定义、地图要素编码定义、物理图层配置、逻辑图层配置、专题图层配置、地图查询定义等数据。

（三）“两个中心”

指市监督中心和区指挥中心的建设。

1、市监督中心。市监督中心对信息系统中的所有角色，包括市监督中心自身、区指挥中心、网格监督员、相关责任单位的工作进行监督考核和协调，对整个系统的运行进行监控管理，对问题处理的过程和结果进行评价。建设内容主要包括：12319投诉受理系统的改造、电子大屏幕和监督终端的设置。

（1）12319投诉受理系统的改造。对市局现有的12319投诉受理系统进行改造，增加工作座席，并与信息平台进行对接。

（2）实时视频摄像监控系统。建设实时视频摄像监控系统（20个监控点），用于城市防汛、冬季道路防滑、以及重要广场、路段的市容情况监控。

（3）电子大屏幕设置。在市监督中心，设置电子大屏幕，通过电子大屏幕，展现和演示基于电子地图的城市管理监督指挥功能，包括对城市管理的问题定位、业务办理过程、监督员在岗情况、综合评价等。

（4）监督终端设置。指市监督中心工作人员使用的个人计算机。市监督中心工作人员通过监督终端开展业务。

2、区指挥中心。负责对数字化城市管理信息系统中问题处理阶段所包含的案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈和核查结案等五个环节的指挥管理工作，负责对网格监督员的管理。建设内容主要包括：“通”移动通讯终端、指挥终端和相关责任单位的业务终端。

（1）“通”移动通讯终端。主要为网格监管人员配备的，具有信息采集、传送与接收功能的移动通讯终端。网格监管人员利用该终端对发现问题进行采集、上报，接受区指挥中心的各项指令等。

（2）指挥终端。区指挥中心工作人员使用的个人计算机。区指挥中心的工作人员通过指挥终端开展业务。

（3）相关责任单位的业务终端。相关责任单位工作人员使用的个人计算机。相关责任单位的工作人员通过业务终端接收区指挥中心派遣的任务，向区指挥中心反馈处理结果。

（四）“一套管理信息系统”

“一套管理信息系统”，指数字化城市管理信息系统。包括15个子系统：监管数据无线采集子系统、呼叫中心受理子系统、实时视频摄像监控子系统、协同工作子系统、地理编码子系统、监督指挥子系统、移动督办子系统、综合评价子系统、设置与维护子系统、基础数据资源管理子系统、城市部件在线更新子系统、数据交换子系统、局办公自动化子系统、行政审批子系统、综合数据集成子系统。系统设计应保证各个子系统间的协同工作和数据的一致性。城市管理信息系统如图6所示。

图6 管理信息系统示意图 

1、监管数据无线采集子系统。供网格监督员使用，通过监管数据无线采集设备采集、报送城市管理问题，接收区指挥中心分配的核实、核查任务。

2、呼叫中心受理子系统。供市监督中心使用，接收公众举报的城市管理问题，形成问题记录后传送给信息平台。

3、实时视频摄像监控子系统。实时视频摄像监控子系统从各个监控点采集视频信息，视频信息通过通讯线路发送到信息平台上，市监督中心和区指挥中心同时从平台上获取视频信息，并从视频信息中发现城市管理问题，形成问题记录。

4、协同工作子系统。供市监督中心、区指挥中心、相关责任单位和各级领导使用，将任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案等环节关联起来，实现市监督中心、区指挥中心、相关责任部门之间信息同步、协同工作和协同督办。

5、地理编码子系统。为监管数据无线采集子系统、协同工作子系统等提供地理编码服务,实现地址描述、地址查询、地址匹配等功能。

6、监督指挥子系统。整合各类基础信息和业务信息，实时监控城市管理问题定位、业务办理、监督员在岗情况等过程。

7、移动督办子系统。领导及管理人员利用移动办公终端（PDA手机），通过无线通信网可以查看在办案卷及其相关的各类信息，也可以对该案卷进行现场办理或督办，从而完成在办公室通过有线网络所完成的城市管理工作。只要是无线移动信号所能到达的地方，就可以实现随时随地移动办公。

8、综合评价子系统。根据城市管理监管工作过程、责任主体、工作绩效等评价模型，对区域、部门、岗位和社会公众评议进行综合统计、计算评估，得出相应的评价分值，生成可视化的评价结果。

9、设置与维护子系统。实现对系统机构、人员、业务、工作表单、地图、工作流、查询、统计等相关信息的配置，完成系统的管理、维护和扩展工作。

10、基础数据资源管理子系统。实现对基础数据资源的管理、维护和扩展功能，并对基础数据的显示、查询、编辑和统计功能进行配置。

11、城市部件在线更新子系统

实现城市部件在线更新功能，工作人员通过IE浏览器进行城市部件更新、部件查询和统计分析。

12、数据交换子系统。实现市监督中心、区指挥中心、相关责任单位之间的数据交换，交换信息可包括城市管理问题信息、业务办理信息、综合评价信息等。

13、办公自动化子系统。实现市局、市监督中心、区指挥中心内部办公业务自动化和相关业务的协同办公。

14、行政审批子系统。实现市局与城市管理相关的行政审批业务的网上办理。便于社会公众对城市管理问题的了解和管理工作的监督。

15、数据综合集成子系统。实现系统运行需要的基础数据、业务数据和系统运行支撑数据的集成，保证各个子系统间数据的一致性。

（五）“一套信息发布与公众监督体系”

指可用于城市管理信息发布的、便于社会公众监督的各类信息终端。目前可用的信息终端有：市区两级门户网站、局网站和分布在街道社区的****信息亭等。

1、“中国****”门户网站。“中国****”门户网站（www.yantai.gov.cn）是****市在互联网上建设的大型综合信息门户网站，是社会公众了解、办理各项事务的统一窗口。市各部门和有关单位都在“中国****”上设立了部门子站，在“中国****”上不仅可以了解城市管理方面的信息，还可以了解与城市管理相关的城市规划、建设、国土资源、环境等信息和城市管理相关责任单位的信息，目前网站的日访问量已经超过5万人，是最理想的城市管理信息发布和公众监督信息终端。

2、区级门户网站。区级门户网站是区在互联网上建设的综合信息门户网站，也是“中国****”的县市区子站，区各部门和有关单位都在网站上设有相应的栏目，包括区城市管理部门和相关责任单位，也是理想的城市管理信息发布和公众监督信息终端之一。

3、****市城市管理局网站。****市城市管理局作为数字化城市管理的牵头组织和主要实施部门，其部门网站也是理想的城市管理信息发布和公众监督信息终端之一。

三、资金预算

经初步估算，需要资金459.5万元（不包括网络平台建设资金，使用****市综合信息中心建设的统一的电子政务网络平台），其中，数字化城市管理信息系统专用设备和系统软件59.5万元，空间数据建设30万元，市监督中心建设65万元，实时视频摄像监控系统建设60万元，应用软件开发和应用培训230万元，不可预见费15万元。系统年运行维护费27.2万元，其中系统信息平台网络通信费每年7.2万，实时视频摄像监控系统通信费每年20万元。具体预算见表1——表7。

表1 数字化城市管理信息系统建设资金预算总表

（一）组织领导

数字化城市管理信息系统的建设由市局负责。成立由市局、市信息产业局、市国土资源局、区和相关责任单位组成的数字化城市管理信息系统建设工作组，具体负责系统建设的组织实施。

（二）建设步骤及进度预算

数字化城市管理信息系统的建设可划分为系统建设方案制定、系统实施、系统运行与维护三个阶段。系统建设流程如图8所示。

图8系统建设流程图

整个系统的建设大约需要七个月。其中系统建设方案的制定两个月、系统实施五个月。

1、系统建设方案制定（两个月）。在确定系统建设需求的基础上，制订系统建设方案。建设方案包括：数字化城市管理业务模式、软硬件与网络环境建设、数据建设、应用系统建设和用户培训等内容。市城市管理局、市信息产业局组织专家组对系统建设方案进行审查，审查通过后予以实施。

2、系统实施（五个月）。该阶段是整个系统建设的主要阶段，包括城市管理业务模式的建立、软硬件及网络环境建设、数据建设、应用系统建设、系统试运行等内容。其中，城市管理业务模式的建立、软硬件及网络环境建设、数据建设和应用系统建设可以同步进行。

（1）城市管理业务模式的建立（见工作方案）

（2）软硬件、网络环境建设

采购系统建设所需要的计算机设备、网络设备和系统软件。进行软硬件、网络环境建设。

（3）数据建设

按照国家和行业标准，完成基础地理、单元网格、地理编码和部件等数据建设。

（4）应用系统建设

完成监管数据无线采集子系统、呼叫中心受理子系统、协同工作子系统、地理编码子系统、大屏幕监督指挥子系统、综合评价子系统、构建与维护子系统、基础数据资源管理子系统、数据交换子系统、局办公自动化子系统、行政审批子系统、综合数据集成子系统的建设。

（5）系统试运行

组织用户培训，进行城市管理信息系统试运行；根据试运行状况，对系统进行调整。

（6）系统验收

市城市管理局组织对城市管理信息系统的建设成果进行验收。

3、系统运行与维护

系统正式运行后的维护工作由市城市管理局总负责，市监督中心负责整个管理信息系统的运行与维护，系统数据库群的更新与维护等。****市综合信息中心提供系统信息平台的维护及有关技术方面的支持。系统根据城市管理工作的需要进行更新与扩展。