城市社区管理文献研究综述

摘要：城市社区管理创新是一个影响深远的社会变革与整合的过程，是一项制度创新、社会重构、城市工作格局调整的系统工程，是一个需要在社会实践中不断探索的过程。城市社区管理是伴随城市社区建设而出现的一种新型的社会管理样式,是城市社区建设健康有序发展的重要保证。随着社会的加速转型，我国城市建设和管理步伐加快,城市社区管理正面临着许多新情况,表现在社区管理任务迅速膨胀、难度日益加大、管理要求越来越高,并出现了许多新的问题。

关键词:  城市社区   管理   

一、城市社区管理的概念

（一）城市社区管理的含义

“社区”一词经常出现在各国社会学家、行政学家的著作中。据统计，理论界关于“社区”的定义多达 76 种。比较认可与集中的观点有以下几种：

“社区”一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密伙伴关系。最早由德国社会学家滕尼斯于1887年提出，社区是指由具有共同价值观的同质人口组成的、关系紧密、守望相助、疾病相托、富有人情味的社会团体。[1]美国芝加哥学派的帕克等人后来又加上地域的含义。由此看来，社区不仅具有地域性特质，而且还包含着一定的社会和文化的含义。

还有一种目前比较公认的社区概念为:“是以一定的地域为基础,由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。”   2000年底经党、同意,、转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》,文件中明确,社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。   

对于城市社区管理的含义,一般学者认为,城市社区管理就是在一定的社会环境下,社区基层政权组织与社区居民、住宅单位等,为维护社区整体利益、推进社区全方位发展,采取一定的方式,对社区的各项事务进行有效的过程。   

（二）城市社区管理的主体

社区管理主体在一定环境中产生的以社区党政组织为核心,由社区党政组织、社区自治组织、业主委员会和社区中介机构共同构成的社区管理组织系统。笔者认为,应该强调社区居民的管理者角色。社区建设的目标是社区自治,社区各项事务都和居民息息相关,所以社区居民整体应该成为一个社区管理主体。

还有的学者按其性质大致分为三类：一类是组织，如区及其派出机构——事处；一类是企业组织，如物业管理公司；还有一类是介于组织和企业组织之间的中介组织，如居民委员会和业主委员会。   

二、我国城市社区管理的现状

（一）我国城市社区管理的现状

有的学者从法制化角度上研究认为，由于我国城市建设和管理步伐加快,城市社区管理正面临着许多新情况,表现在社区管理任务迅速膨胀、难度日益加大、管理要求越来越高,并出现了许多新的问题。一是社区管理总的效果还难以令人满意,尤其是在社区环境、社区治安等方面显得更为突出;二是主导推动作用发挥不够,管理水平低;三是社区中介组织发展不规范;四是社区管理工作队伍薄弱;五是社区居民参与程度低等。   

也有的学者则从其传统模式研究认为，改革开放以来,随着我国由计划经济向市场经济的转变,中国城市社会结构发生了巨大变化,企事业单位与脱离,单位组织与个人之间也出现了分离,使得城市社区出现了多元化的利益主体。我国城市社区建设还是一件新生事物,无论在理论还是实践上都处于探索阶段,存在着许多矛盾和问题,需要我们认真总结,不断摸索。传统城市街道管理存在的弊端有:政治行政色彩较浓,居民自治意识不强;经济功能强,管理、服务功能弱化;管理各自为政,缺乏协调,缺少人文建设,居民缺乏归属感等等。   

另外有的学者从社区的角度上来看，在我国这种市、区、街道三级管理层次下，由于机构设置与权限呈“倒金字塔型”，就形成了“上面千条线，下面一根针”的弊端，使得居民委员会这样的自治组织的自治功能日益萎缩，使得居民缺乏参与社区建设的积极性，使得中介组织发育缓慢，使得整合社区资源发生困难，等等。具体表现为:1.社区组织结构不合理。2.社区组织管理职能不明确。3.社区组织管理制度不健全。4.社区组织管理目标的设定不科学。   

在社区的资源配置结构方面，学者认为，自20世纪50年代中叶始，我国城市社区的基本建制都是建立在单位的基础之上的，在单位一统天下的状况下，城市社区主要实行强主导型治理结构，作为全社会利益的唯一合法代表，对全社会实施单一行政化的全能式管理。按照条块行政组织进行的国家权力和社会资源的配置被最终落实到各个单位，单位通过垄断政治、经济和社会资源为职工及其家属提供全方位的生活服务，包括就业保障、劳保福利、兴建居住区为职工分配住房、解决职工子女就学问题甚至调解家庭邻里矛盾等多方面功能，而居委会只能作为一种与单位制相配合的辅助性组织设置，存在于单位的边缘，拾单位之遗，补单位之缺。   

(二)造成问题的原因分析

相应的学者从法制化角度考虑其原因有:一是我国“大小社会”的尚未彻底改变,包揽一切的惯性还在发挥作用;二是科学的城市社区管理尚未完全建立,管理主体各方没有真正形成管理合力;三是社区居民自治意识发育迟缓,自治组织不够发达;四是法制化程度低,城市社区管理法律体系尚未形成,立法数量少、法律效力低、体系不完善、法制意识弱,特别是与依法管理、依法自治的目标还有一定差距。    

  从城市社区管理模式上来看，大部分学者认为主要有以下几个原因：（1）社区管理在主导下进行，行政色彩太浓，社区模式与街道模式难以接轨（2）管理重心下移混同于管理权力下放，微型社区组织功能错位（3）行政型管理模式下，社区居民参与度不高，社区管理缺乏互动机制（4）“单位制”混杂于“社区制”，社区内的“诸候割据”现象严重，社区管理处于低整合状态（5）适用社区改革与社区组织职能调整的法律法规十分缺乏，社区管理缺乏操作性社区管理模式要创新。

三、城市社区管理改革路径

2009年工作报告指出:“坚持把深化改革开放作为促进科学发展的根本动力,进一步思想,加大重点领域和关键环节改革力度,消除机制障碍,激发创造活力。”    城市社区是城市基层管理的载体。立足于现实中的问题，要解决城市社区管理中存在的问题，需要不断地完善现代城市社区管理。

一、城市社区管理的改革路径

有学者认为，加强城市社区管理,消除社区管理中存在的种种问题,必须坚持依法管理,实现城市社区管理法制化。所谓依法管理,就是使城市社区管理主体、管理行为和一系列管理环节都纳入到法制轨道,做到依法行政、居民依法自治。    

另外，还有的学者认为要实现城市社区的自治，即由城市社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务，构建社区自治组织体系。使成为成为“有效”和“有限”。 积极探索改革和创新；发展社区组织要素的社会性功能即加强社区组织在横向方面的发展；.健全社区组织管理法律制度；积极开拓更多从物力到人力的社区服务资源。    

资源的配置决定管理的模式。从我国城市当前的社区资源配置状况来看，在资源供给中的地位和作用依然非常的突出，因此有些学者认为，从未来城市社区多元化发展的趋势来看，基层管理发展的基本定位应该遵从一些基本的原则，以充分发挥基层各类资源在社区建设与发展中的作用。第一，力量逐步从基层事务领域退出，但是其保障性、后备性作用应该持续存在；第二，进一步理顺居委会、业委会、物业管理组织三方的关系，建立基网络化机制；第三，在社区志愿性团体、兴趣团体、共建组织的管理与支持上应该注重加强他们参与社区层管理灵活和谐的资源共建的制度支持。    

学者郭琪认为应当从以下几个方面来加以改善社区管理：转变职能；强化社区服务；加强社区党组织建设；提高社区居民参与程度；加强社区人才队伍建设。    

   从社区管理的模式来看，有的学者认为应该朝着以下几个方向发展：1、社区管理效益化；2、社区管理专业化；3、社区管理协调化；4、社区管理社会化；5、社区管理法制化；6、社区管理自主化；7、社区管理自治化；

二、社区管理的具体措施

有的学者认为，在推进依法治国进程的整体环境中,依法管理社区,实现城市社区管理法制化应从以下几个环节进行:一、加强制度建设,完善城市社区管理的法律体系 ；二、依法构建我国城市社区管理和治理结构：1理顺社区管理,明确管理原则。2依法确立“两级、三级管理”的管理。3理顺各组织关系。4建立年度目标责任制三、强化城市社区执法,做到依法行政、严格执法；四、加大执法监督力度,及时纠正损害社区管理秩序行为；五、加强普法宣传,提高社区居民法律意识。    

社区管理体系中,的职能是作为推动主体,通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理,引导社区的发展方向。学者认为应当从以下几个环节进行改革：1.建立具有权威性的市级社区建设领导机构。2.发挥区级资源整合优势,为社区建设提供财力支持。区级社区管理组织的最大优势在于其各成员所具有的不同权力和影响力。3.实行事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理组织模式。4.组建真正意义上的横向社区居民自治管理网络。重新确认居委会在社区建设中的议事地位,而将其办事职能从中分离出去,交由社区工作者承担。除了上述综合性社区管理组织外,还要在社区建立党支部,实行党员登记制度,以便充分发挥包括在职党员在内的全体党员在社区中的先锋模范作用。共青团、妇联、少先队等组织,也要积极探索组织管理与属地化管理相结合的新办法,通过不同角度、不同形式对其成员实行民主化管理。    

旧有城市社区管理模式存在的上述缺陷,必须要进行改革。另外一些学者认为应该：1、构建社区自治组织体系2、大力发展社区非营利组织与志愿组织3、创新与社会需求相适应管理方式4、建立健全社区组织法律法规体系     

四、结语

社区作为最基本的社会生活单位，可以使居民的需要在社区的层次上获得更大的满足，社区将成为人们生活的重要组成部分，成为中国社会结构的重要环节。在联合国《人居宣言》中强调了城市和谐发展的必要性：“可持续人类住区建设把经济建设、社会发展和环境保护结合在一起。充分尊重包括发展权在内的各项和基本自由，并且提供一种达成以道德与精神的远见建立起来的更加稳定与和平的世界的手段。”

城市社区管理创新是一个影响深远的社会变革与整合的过程，是一项制度创新、社会重构、城市工作格局调整的系统工程，是一个需要在社会实践中不断探索的过程。从基层做起，通过与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力，走社区管理的自治之路，是中国社区发展的必然趋势和最终目标。必须以为基础，以法制为保障，以自治为目标导向，并实现社区社会资源配置最优化和公共利益最大化的管理模式，从而进一步培育健全公民社会，促使、市场和公民社会之间形成均衡态势，推进城市社区管理现代化进程。但各地在选择社区管理模式的时候，既要照顾到现实国情、地情，从实际出发，又要看到社区发展的未来趋势，注重短、中、长期社区建设的联系，坚持眼前利益和长远利益的统一。

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