税收管理改革的探讨

鞠雪峰

内容提要：1994年我国实行了分税制改革，它是我国财税改革发展史上具有历史意义的质的飞跃，取得了巨大的成就。我国与地方税权划分呈现明显的转型期特征，即在实现提高财力的预期目标的同时，其立法权高度集中、民主和法治程度不高等问题也带来一系列消极后果，导致地方基层深陷财政困局，并普遍出现在正税之外寻求收入的冲动。税收的完善与否是我国社会经济更好发展，构建和谐社会的重要条件之一。因此，税收改革的完善和发展，是需要我们解决的重大课题。

关键词：税收管理  税权划分 改革

税收管理就是和地方之间划分税收管理权限的制度。是国家财政管理体系的重要组成部分，体现税收管理集权和分权的关系。

一、现行税收管理的主要内容

税收管理的内容，包括税收立法权，税收收入归属权和税收征收管理权。

（一）税收立法权的划分

目前有权制定税法或者税收的国家机关有全国人民代表大会及其常务委员会、、财政部、国家税务总局、海关总署、关税税则委员会等。税收法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定；有关税收的行规由制定；有关税收的部门规章由财政部、国家税务总局、海关总署、关税税则委员会等部门制定。

（二）税收收入归属权的划分

我国现阶段实行分享税种式分税制。我国的分税制在收入的划分上大体是：将维护国家权益、实施宏观所必需的税种划为税；讲经济发展直接相关的主要税种划分为与地方共享税；将适合地方征收管理的税种划分为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

1.税

属于的税种和收入有消费税，关税，海关代征进口商品的消费税和，车辆购置税，铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、城市维护建设税、企业所得税。

2.地方税

属于地方的税种和收入有营业税（不含铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分）、城市维护建设税（不含铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分）、城镇土地使用税、耕地占用税、土地、房产税、车船税、契税。

3.与地方共享税

属于和地方共享的税种和收入有（不含进口环节由海关代征的部分）、证券交易印花税、资源税、个人所得税和企业所得税（不含铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分）。其中，分享75%，地方分享25%；证券交易印花税由和地方分享，94%归，其余6%归地方；资源税暂按品种分享，其中海洋石油资源税归，其他资源税归地方；个人所得税由和地方分别按照60%和40%的比例分享；企业所得税（不含铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分）同个人所得税一样，由和地方分别按照60%和40%的比例分享。

（三）税收征收管理权的划分

目前，我国的税收分别由税务、海关、财政等系统负责征收管理。

1.国家税务局系统负责征收和管理的项目

国家税务局系统负责征收和管理的项目有：，消费税，车辆购置税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税、城市维护建设税，企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，部分企业的企业所得税，证券交易印花税，税的滞纳金、补税及罚款。

2.地方税务局系统负责征收和管理的项目

地方税务局系统负责征收和管理的项目有：营业税，城市维护建设税（不包括上述由国家税务局系统负责征收管理的部分），地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税、个人所得税，资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地，房产税，车船税，印花税，契税等，以及地方税的滞纳金、补税和罚款。

3.海关负责征收和管理的项目

海关负责征收管理的项目有：关税、行李和邮递物品进口税，同时负责代征进出口环节的和消费税。

4.财政部门征收和管理的项目

在大部分地区，契税、耕地占用税，由地方财政部门征收管理。

二、税收管理存在的问题

（一）税收管理不健全

在法制化水平较高的国家,税权的纵向分配一般通过予以明确规定,或至少由最高立法机构通过的基本法予以规范。

总体看来,我国税收管理权限的划分，只是散见于相关的规章、制度之中，没有规范统一的管理，并且多是以行规的形式发布，的收权与放权缺乏法律依据,地方关系的变动往往依据党或的决议或文件。间的财权划分牵涉错综复杂的地方利益,虽然是财政变迁的主导,但现行分税制方案却是在与地方的博弈过程中,作出一系列调整、妥协与让步而形成,间财政分权不规范,和地方之间的财政关系确立缺乏法律依据。如果一个没有一定的法律保证，其实施效果是可想而知的。

（二）地方财权事权不匹配

在分税制改革初期，并没有对由来已久的与地方各级的事权及其支出责任进行实质调整。但是，在财权和财力向上集中的同时，事权及其支出责任却在一定程度上往下推，导致基层事权、支出责任与其财权、财力的严重不对称。财政收入占全国财政收入的比重由1993 年的22％提高到2004 年的57.2％，同期地方财政收入的比重却由78％下降到42.8％，虽然到了2010年财政收入占全国财政收入的比重较04年下降至51.1%，地方财政收入所占比重上升为48.9%，但地方在公品供给上承担的支出比例仍高达70％左右。划分给地方，尤其是基层的税权与其事权及支出责任严重脱节，导致地方财政困局在既有约束下，财力的增加必然同时意味着地方的财力减少。由于分税制改革不彻底，加之公共事务日益增多，造成我国地方间财权事权不匹配的矛盾日益严重。

（三）税收管理权限强地方弱

目前，地方税收的管理权限相当有限，不具有税收立法权限，即使地方性小税种，地方也不能立法征税，地方税的开征、停征，其决定权限在。在一些税种的条例或暂行条例中，规定的税率，如营业税中关于娱乐业的税率、契税的税率等，地方必须在统一规定的幅度内作出规定。而有些税种，地方无权对税率进行调整。尽管是一些地方小税种，调整税率的权限，地方权限十分有限。税目的确定权限基本上集中在。一些地方税种的具体征税范围或项目的调整权限，地方也很有限。在一些地方税种的规定中，地方在的规定下，具有一定的确定减免税的权限，但是相关税收减免的规定比较杂乱。地方税收管理权限过小引发的问题值得重视。一是非税收入问题。地方财政收入结构中，特别是县级财政收入中，非税收入逐年增加。二是地方财政困难。按现行财政，地方不得发行公债，而税收的管理权限又十分有限，同时，地方承担的职责过大，财政收支矛盾突出。

在具体税权的归属上，虽然税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破。

（四）地方税主体税种缺失

按照分税制改革的有关规定，划分给地方的税种数量并不少，但这些税种往往这都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数量少的小税种。目前占地方税收入前三位的营业税、个人所得税和企业所得税均不是纯粹的地方税，而是具有共享税性质的税种。总之，地方税体系单薄，缺少主体税种的问题自分税制改革以来一直没有解决。主体税种的缺失，不利于调动地方理财、聚财的积极性，不利于为地方提供稳定可靠的收入来源，也不利于地方经济稳定健康地发展。面对越来越尖锐的收入与支出矛盾，地方只能通过盲目扩大地方收费权限和收费规模来保证职能的实现。在有些地区，庞大的土地出让金收入成为了地方财政资金的主要来源，这使得的宏观难以贯彻到位，影响到整体经济的平稳、持续发展。

（五）征收管理机构有待完善

地税系统实行与地方双重领导、以地方领导为主的管理, 为地方推行行政命令、干预税务执法提供了机会。有的地方甚至出台与国家税务总局相抵触的征收, 影响了正常的税收工作。例如，在对改制、合并、改组企业的企业所得税管理上, 双方互不相让, 争抢税源现象时有发生。在对违法案件的查处上, 相互扯皮推诿，谁都不愿意行使管辖权，致使案件久拖不决。

有些县税务局设有多个征收局和办税服务厅，占用了很大一笔资源, 其实完全可以设立一个征管分局和办税服务厅即可。而在广阔的农村, 征管分局和办税服务厅设置数量都偏少, 这种重心偏重于城市的征管分局分布格局有必要调整。目前的机构设置使得稽查职能得不到充分发挥。同时，各级税务稽查局都隶属于同级税务局, 稽查局的权力得不到保证, 稽查对征收工作的保障作用就会受到影响。税务部是执法部门, 尽管其内部有纪检监察部门，但其作为普通科室性不强, 地位不高, 不能形成有效监督。因此, 税务部门的各项工作是否合法、规范缺少一个有力的监管部门来进行日常监督。

三、深化税制和税收管理改革的建议

我国新一轮税制和税收管理改革应当从调整国民收入分配格局和加强宏观入手, 通过简税制、调、重效率等一系列措施, 建立起一套适应社会主义市场经济、符合国际惯例的税制和管理, 以更好地促进经济和社会发展。

（一）税权划分原则的确立

税权划分的本质问题在于解决税权集中还是分散，以及集中或者分散的程度问题。我国现有的分税制采取了在划分税种基础上兼顾税额分成的模式，但地方的支出与收入并不是直接匹配的。一般将现行的特点概括为地方财政收支脱钩下的间接匹配、先上后下的。而规范意义上的事权与财权统一的财政，应该是以财政收入与支出的直接匹配为主、以转移支付手段间接调剂为辅的均权模式。

从我国的具体情况来看，一方面，我国正处于整体社会转型的关键时期，一定程度的税权集中有利于在全国范围内实现税负公平，消除地区之间税收的恶性竞争和攀比，并使有充足的财力用于转移支付，以保障在全国范围内基本公共物品供给的均等化。另一方面，我国各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况也有很大差别。在这种情况下，只有适度分权，才能促使地方根据本地资源情况，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展，实现地方职能。

因此，我国税权的纵向划分应该遵循有选择性集权与地方适度分权相结合的原则，以促进建立相对运行的税收体系与地方税收体系为目标。所谓有选择性集权，是对高度集权的改进，就是在层面通过税收基本法的形式，对国家的基本税收制度、税种和地方税种的划分、各税种的立法权限、征管及收益分割等作出明确规定。所谓地方适度分权，就是基于地方人民民主自治的需要，适当扩大地方对地方税种的立法权限，并授权地方在许可的范围内选择开征新的地方税种的权力。当然，地方税权的扩大应建立在和地方预算硬约束的前提之下。

1994年分税制改革在重点规定与地方收入划分的同时，对与地方的支出范围进行了初步划分。按照规定，财政主要承担、外交和国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观所必需的支出以及由直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。但由于与地方财权事权不统一，因此有必要在税收方面予以适当的调整。

（二）加强税收法制建设

我国税收立法层次不高， 除税收征管法 、企业所得税法、个人所得税法等少数几部法外，更多的是处于部门法规与条例上的，所以法律权威性不够。在和地方之间进行税收立法权的合理划分而实现功效和福利最大化，应当有必要的民主机制和法律制度作保障。当前，针对我国的税法存在着立法层次低、税收立法权行政化的趋势，我们必须加快立法进程，制定《税收基本法》，以法律形式规范和地方的税收关系，处理好各级税权划分问题。

《税收基本法》是国家税收运行过程中的最高法律，它可以规范、约束和协调各单行税种的法规、规则等，不仅应包括如何划分与地方的税收管理权限问题，而且应包括如何确定各级的征税权、税法解释权和执行权、税目和税率的调整权、税收加征和减免权、税收征收程序、税收检查处罚程序等。在各级税权划分问题上，既要遵循统一领导、分级管理的原则，又要充分调动地方的积极性，充分体现依法治税的原则。可以说,从世界各国的税收管理经验来看，依法治税是我国的必由之路，而制定《税收基本法》是我国依法治税的重要标志，也是发展社会主义市场经济的迫切需要。

尤其须强调的是，地方税收的法规体系应以地方及其常委会制定的地方性法规为基本规范载体，地方的规章和规范性文件则应退居次要地位。

（三）适当扩大地方的税收立法权

一级财权的另一个题中应有之义，就是地方从长远发展来看，势必应该具有必要的税种选择权、税基和税率调整权。因此，在进一步深化财税改革的过程中，应通过法律赋予地方适度税收立法权，包括赋予地方而非地方税收方面的选择权、税率调整权，在必要约束条件下的税种设立权。

第一，部分对国民经济影响较大且税基流动性较强的地方税，如营业税等，其开征停征权、税目税率的调整权、减税免税和加税的权力都应由掌握，地方拥有在既定的税率浮动范围内确定本地区适用税率的权力。

第二，部分税基较固定的地方税，如土地使用税、房产税等，应赋予地方在制定的较大税率浮动范围内确定本地区的适用税率，以及在限定的条件下减税免税和加税的权力。

第三，部分具有特定性用途的地方税，如城建税等，其开征停征权由掌握，税目税率的调整权、减税免税和加税的权力归地方所有，但其征收方案须报备案。

第四，允许地方开征部分地方色彩浓厚的地方税。这些税种的开征停征权、税目税率的调整权、减税免税和加税的权力属于地方，其征收方案亦须报备案。对地方立法开征的地方税，应有建议权或指导权乃至最终的否定权。

当然，在单一制国家实行地方税收分权的同时，应加强而不是削弱对地方税权的控制，但这种控制不再是一种行政性的权力控制，而是一种法律的规范控制。一是通过法律对地方享有税目、税率调整权和减免税权的地方税，规定某些限定条件。二是要求地方将拟定调整的征税办法和税收及时报备案，个别地方税须审批，方可实施。与此同时，须全面强化地方对地方的税权监控，切忌地方越俎代庖，架空地方。

（四）合理划分与地方的主体税种

原则上，各级都应该有自己大宗、稳定、与事权相呼应的税种。一般说，那些能保证集中财力和维护全国统一市场正常高效运行、实现全局性经济调节关系密切的税种，应划为税；那些有利于发挥地方信息优势和征管优势，适宜由地方调节掌握的更切合基层职能、更具多样性的税种，应划为地方税。

1.将部分税种调整为税

应掌握的税种，在现有基础上，应抓准时机将所得税调整成专享税，或将所得税逐步调整为主要归掌握其收入的税种，成为一种掌握的宏观反周期景气调节的“稳定器”。除此之外，为了在全社会建立公平的社会保障制度，应适时立法，开征社会保障税，作为社保资金的主要来源。为了实现生态友好型社会，应力推环境税早日出台，在全社会统筹生态环境整治资金。

2.发展不动产税

现在省以下的大宗收入是营业税，而从前景来看，应该发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、市县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方掌握的税种，是非常稳定的税源。只要地方一心一意优化投资环境，自己地界上的动产就会不断升值。每隔若干年重新评估一次税基，地方的财源就会随着投资环境的改善不断扩大。当然，不动产税中的房产税的开征还面临地方土地财政带来的巨大阻力。在开征之初，最好把它设计成一种特定目的税，成为打击囤房投机的重要工具，暂对第一套房免征，而把征税重点放在第二套以上的房屋及别墅上。

3.共享税的分解

至于、地方的共享税，在短时期内还难以取消。如，还只好继续保持为地方共享税。近些年，我国实际上越来越多的“共享”，虽然部分是属于过渡期不得已的安排，但从长期看，应当创造条件尽可能使这些“共享”分解到国税和地税中去。比如要把现在实际属于、地方共享的营业税、印花税、城市维护建设税改为纯粹的地方税，其中印花税的证券交易部分，改为的证券交易税，划为税。这样可以尽可能减少地方“讨价还价”因素，巩固分税制，形成稳定、长效的制度安排。

同时为了解决与地方财权事权不统一问题，在税收收入方面予以适当调整。比如，将对全国经济宏观有重要作用的税种完全调整为税，对省级而言可以考虑从税收入中以分成的方式获得收入，而将一些商品流动性比较差，便于地方征收的税收收入划归地方，如上面提到的营业税、印花税等。

（五）改革征收管理机构

1.国税地税合并

逐步撤销机构分设, 国税、地税合并, 实行国家税务总局垂直管理。一种想法是, 国家税务总局为的税收执法总局, 下设大区税务分局: 东北区税务分局, 辖黑龙江, 吉林、辽宁; 华北区税务分局, 辖北京、河北、天津; 华南区税务分局, 辖广东、福建、浙江、上海、海南; 华东区税务分局, 辖江西、江苏、安徽、山东、湖北、湖南、河南; 西部区税务分局, 辖广西、贵州、云南、四川、重庆、、、陕西。各省级设立省税务征收管理中心和省稽查局, 两个单位是平级单位。税务稽查局省以下是垂直单列的模式, 即经济大区税务分局———省级税务稽查局———地级税务稽查局———县级税务稽查局。征收管理中心和税务稽查局两套机构各负其责, 一个省、市、县经济区域只分别设一个税务征收管理中心和一个税务稽查局, 这样就减少了税收的成本, 增强了制约机制。但值得注意的是, 机构合并不是取消分税制, 而应是分税制改革的进一步深化, 明确和地方税征收范围。

2.设立税务监督管理局

该机构的主要职能是负责税务部门内部各项日常工作的监督管理,查处有无违法乱纪现象; 同时负责对各基层税务征管中心进行日常考评工作。监察人员应实行委派制, 赋予其调查权、质询权, 经费来自所在监督管理局, 保证监察工作不受任何干扰。监督管理局应垂直于国家税务总局。

3.将财政部门管理的税收由税务机关统一管理

随着我国经济的不断发展，传统的由财政部门负责征收的税种已经不符合社会经济发展的需要。从而有必要将原先由财政部门负责的契税、耕地占用税的征收权限转移给税务机关，由税务机关进行统一管理。

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The Discussion on the Reform of Tax Administration 

Ju xuefeng

Abstract: In 1994 ,China adopted a tax system reform. It wasof important significance in the history of fiscal and tax reform in China.And it made great achievements. The tax right division between the central government and local government rendered obvious transition features.that is,the central financial expected objectives in the implementation.while the legislative power is in high concentration, the democracy and the rule of law is not high.They bring a range of negative consequences.The improvement and development on the reform of tax administration is a important issue which need us to resolve.

Key word: tax administration   tax right division  reform