综合管廊运营管理专题报告

综合管廊运营管理专题研究

文/邹尔康 *********************

一、综合管廊概述

（一）综合管廊基本概况

1．综合管廊是什么

综合管廊，即在地下建造集约化隧道，集电力、通信、燃气、给水、中水等两种及两种以上的市政管线于一体，同时设置专门的检修口、吊装口和监测控制系统。地下综合管廊通过统一规划、设计、施工和维护，建于城市地下，用于铺设市政公用管线，其包括干线综合管廊、支线综合管廊和电缆沟。干线综合管廊一般设置于机动车道或道路下方，采用分舱敷设，不服务于终端用户；支线综合管廊一般设置在道路两侧或单侧，采用单舱或双舱敷设配给管线，直接服务于临近地块终端用户的综合管廊；电缆沟是封闭式不通行、盖板可开启的电缆构筑物。

综合管廊的构成包括管廊本体和附属设施。管廊本体分为单舱、双舱和多舱，分舱越多，容纳的管线越多，成本越高；管廊配套设施包括控制中心、变电所、投料口、通风口、人员出入口等；管廊附属设施包括消防、通风、供电、照明、监控和报警、排水、标识等。

图1-1 综合管廊示意图

2．为何要大力发展综合管廊

（1）解决城市基础设施矛盾的需要

随着城市网络化市政管网体系的快速发展，因管线扩容、更新、维修等造成道路反复开挖现象十分常见，不仅给居民的正常生活造成了不便，同时也带来环境污染、噪音污染以及管线交叉损害、城市交通拥堵、商业利益损失等其它方面的社会成本显著增加，已经成为制约城市基础设施发展和环境改善的瓶颈。此外，各大城市因新建地铁，导致原有管网设施破坏或者管道改建的情况常有发生。在这种背景下，综合管廊作为有效解决城市基础设施建设矛盾的新模式，逐步得到认可和推广。

（2）社会效益突出

公共管廊作为一种集约化的市政基础设施，社会效益突出。一是有效改善城市交通问题，解决因管道事故引起的反复开挖路面和交通堵塞问题；二是提升了城市整体形象、美化城市景观，减少“空中蜘蛛网”和“地上马路拉链”的脏乱现象；三是有利于促进城市空间集约、高效化利用，缓解城市发展与土地资源紧缺之间的矛盾，提高土地利用效率和增加土地升值空间；四是减少城市公共资源浪费，避免因城市道路反复开挖带来的各种经济损失，以及造成的环境污染和资源浪费；五是加强管线安全水平和防灾抗灾功能，保障城市安全。

（3）有利于加强地下管线管理

在传统管网模式下，各种管线纵横交错、错综复杂，因缺少对地下管网的管理和管息平台的建立，造成在地下管线施工过程中经常由于错误的勘察、施工造成临近管线的破坏、甚至爆炸等突发事件。根据相关的统计显示，全国范围内由于管线施工造成其他管线破坏、泄露等事件的经济损失高达 450 亿元。现阶段，由于我国没有对城市地下空间产权做出明确规定，管线单位只需向各自的行政主管申请获批后，就可开挖道路实施管线操作。但是由于各管线单位行政主体不同，施工顺序不同，一条道路经常是反复开挖和修复，造成地下管线管理失控的局面。综合管廊的优势正体现在其可以对管线进行统一管理和维护，管廊内设置有监控中心，发生故障后，专业维修人员随同管线单位入内进行维修，避免因管线操作人员不当操作引起的风险和损失。 

3．综合管廊建设要求

（1）与城市发展同步规划和建设

根据城市建设发展规划要求，管廊建设应统筹兼顾城市新区和老旧城区。新区管廊建设应与新区建设发展同步实施，老旧城区管廊建设应结合旧城改造、棚户区改造、道路改造、河道改造、管线改造、轨道交通建设、人防建设和地下综合体建设等同步实施。

在高强度开发和管线密集地区应优先考虑建设综合管廊，如：

① 城市中心区、商业中心、城市地下空间高强度成片集中开发区、重要广场，高铁、机场、港口等重大基础设施所在区域；

② 交通流量大、地下管线密集的城市主要道路以及景观道路；

③ 配合轨道交通、地下道路、城市地下综合体等建设工程地段和其他不宜开挖路面的路段等。

（2）城市经济水平要求

综合管廊虽然可以增加城市综合承载能力，有效决绝城市基础设施发展中的诸多矛盾，但初期投资成本太大，在我国仅有少量经济水平列前的城市采用。北京、上海、天津、广州、厦门、福建、南京等，大多根据城市特殊需要已建成部分路段综合管廊，但建设规模有限。中小城市在考虑建设综合管廊时，需要考虑城市发展水平、人口数量、财政承受能力和城市经济发展状况等。

（3）技术条件要求

综合管廊工程技术复杂，施工难度较大，安全性指标要求较高，国家于2015年5月修订《城市综合管廊工程技术规范》，对管廊建设要求和管线布置做出强制性要求。在管廊建设方面，要求本体最小尺寸为高2.4米、宽 2.2米，每个舱室应设置人员出入口、逃生口、吊装口、进风口、排风口、管线分支口等，管廊内部配备有消防、供电、照明、监控与报警、通风、排水、标识等；在管线布局方面，要求热力管道不得与电力管线同舱敷设，蒸汽管道、天然气管道要单舱敷设，电力电缆不与通信电缆同侧布置，热力管网要高于自来水管道和重道，污水纳入综合管廊应采用管道排水方式设置在综合管廊的底部。

（4）和资金支持

除了技术层面的支持外，运营管理层面也需要、资金的支持和保障。在支持方面，一是对管线单位要加强行政监管，明确入廊要求；二是各管线单位的主管部门逐步引导管线单位有序入廊，保障综合管廊使用效率；三是规范管廊的建设成本分摊方法，通过“谁受益谁付费的原则”明确费用分摊主体；四是明确管廊收费依据和收费标准，为管廊项目推行PPP模式和引入社会资本，提供充分的收益来源和依据。

在资金支持方面，一是给予贴息，减少项目建设期的财务费用压力；二是发挥金融创新工具，发行企业债券、项目收益票据和可续期债券，专项用于地下综合管廊建设项目；三是层面给予专项资金补贴、建设投资补贴；四是引入社会资本，与入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。

（二）综合管廊三大基本特征

4．较高投资成本

综合管廊前期投资成本较大，就土建、设备设施安装在内的直接成本就高达7000-10000万/每公里，综合管廊必须形成网络才能更好的发挥其综合效益，因此，一般城市的财力难以承受修建综合管廊的费用。目前，上海、北京等城市修建综合管廊的成本在8000万元/公里。下表为我国部分己建成综合管廊的建设成本统计数据。

表1-1我国部分已建成综合管廊建设成本

地区	建设长度 （公里）	完工时间	投资额 （亿元）	单位投资额 （万元/公里）
杭州城站广场	1.1	1999	0.149	1400
上海松江新城	0.5	2003	0.15	3000
广州大学城	18	2004	5.4	3000
上海安亭新镇	5.8	2004	1.9	3276
上海世博园	6.7	2009	2.68	4000
南京	8.9	2014	4.46	5011

相比于传统的直埋方式，综合管廊的成本要高出一倍之多，但是若考虑到外部成本，建设综合管廊总投资成本反之较小。以下是北京市中关村西区市政管线采用传统直埋式敷设与采用公共管廊的方式敷设所需的成本比较。

表1-2 中关村西区直埋式敷设与公共管廊方式敷设成本对比（万元）

成本	传统直埋方式	综合管廊
直接成本	3127	6380
外部成本*	12763	4040
成本合计	150	10420

*外部成本：公共管廊施工时对周围环境造成冲击的成本，施工期间由于占用道路造成的交通拥堵成本是外部成本的。

5．突出的社会效益

公共管廊作为准经营性基础设施，其产生的效益包括两个方面，一是内部效益（经济效益），二是社会效益。内部效益主要表现为由于使用公共管廊后管线单位相比于直埋条件下减少的管线建设及后期维护的费用；社会效益主要表现在减少道路开挖时所伴随产生的改善城市交通、减少环境污染、土地资源集约化利用、城市景观美化等方面。

综合管廊的社会效益突出且明显，各地正是看到综合管廊为城市规划、建设、发展带来的一系列改观而决意大力推行。相比社会效益，综合管廊内部效益由于不太明显、具有长期滞后性，带来的经济利益不足以弥补项目前期较大的投资回报，这也是为什么综合管廊被社会高度认可，但是确没有大规模发展的原因。较高的投资成本、较突出的社会效益、内部效益难以量化等因素，使得综合管廊这种准公共服务商品只能由来承担，但仅靠财政资金，很难促进综合管廊大规模发展。

6．长期经济效益

很多学者认为管廊的经济效益小，其实并不完全正确的。一是综合管廊的经济效益需要在较长的生命周期内才能完全体现出来，50年，甚至100年；二是综合管廊的经济效益大多难以量化，例如每年反复开挖地面的费用，因提高管材使用寿命延长节约的成本和因意外事故导致管线瘫痪所造成的经济损失等。从长期来看，管线单位或是私人投资者投资建设综合管廊是可以收回投资成本和收益的。

从目前综合管廊经营和收费的情况来看，所有管廊投资均处于亏损状态。一方面是由于缺乏方面引导，管线单位对综合管廊的认识不足，另一方面是源于收费较低或收费困难，经济价值难以体现。

（三）综合管廊梳理及重点解读

7．近期梳理

自2014年6月份，国家27号文《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出“加强管线的统一规划和管理，稳步推进综合管廊建设”后，国家和地方开始在、专项资金、规划、投资估算、技术指标等多个层面鼓励推进综合管廊建设。

表1-3 综合管廊梳理（国家层面）

序号	名称	概要	发布单位/文号	发布时间
1	《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》	提出推进综合管廊建设。	国办发〔2014〕27号	2014.06
2	《关于开展财政支持地下综合管廊试点工作的通知》	给予每年3-5亿元的专项资金补助； 鼓励采用PPP模式，另给予10%奖励。	财建[2014]839号	2014.12
3	关于《印发城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》的通知	放宽发债条件。	发改办财金[2015]755号	2015.3
4	关于印发《城市地下综合管廊工程规划编制指引》的通知	结合老城改造、新区建设、道路桥梁建设、河道改造等制定管廊工程规划。	建城[2015]70号	2015.05
5	关于印发《城市管网专项资金管理暂行办法》的通知	专项资金用于综合管廊建设、污水配套网管建设、海绵城市建设试点； 对于采用PPP模式的，给予倾斜。	财建[2015]201号	2015.06
6	关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见	明确入廊要求和有偿使用原则。	国办发〔2015〕61号	2015.08
7	城市综合管廊工程投资估算指标 （试行）	明确综合管廊建设成本以相关费用。	建标[2015]85号	2015.05
8	城市综合管廊工程技术规范（GB50838-2015）	对原有综合管廊工程技术进行修订； 使用年限延长至100年。		2015.05

表1-4 综合管廊梳理表（地方层面）

序号	名称	概要	发布单位/文号	发布时间
1	《昆明市城市道路管理条例》	城市道路在新建、改建完工交付使用后5年内或者大修竣工后3年内不得挖掘。确需挖掘的，应当报经市批准，并按照规定标准的5倍收取城市道路挖掘修复费。	云南省昆明市常委会	2010.09
2	厦门市城市综合管廊管理办法	市政行政主管部门是本市管廊管理的主管部门；明确管线单位入廊要求和禁止开挖道路；明确管廊管理单位和管线单位的职责和义务。	厦门市令第143号	2010.12
3	《福建省城市综合管廊建设指南（试行）》	对管廊的建设和运营管理作出规定。		2011.04
4	《南京市城市地下管线管理办法》	明确各行政部门在管网管理方面的职责；新建、改建、扩建道路交付使用五年内、大型翻建道路三年内不得开挖敷设地下管线。因特殊情况需要开挖道路敷设管线的，报市批准。	财建[2015]201号	2012.01
5	《关于进一步加强城市地下管线规划建设和管理工作的通知》	开展城市地下管线普查，完善地下管线综合管理信息系统建设；稳步推进城市地下综合管廊试点工作	渝府办发〔2015〕63号	2015.4
6	沈阳市城市地下综合管廊投资建设管理办法（试行）	明确各行政部门、管网运营单位和管线单位的职责；明确入廊要求、费用分摊、有偿使用原则；鼓励PPP模式引入社会资本。	沈建发〔2015〕22号	2015.08

8．重点解读

2014年底，国家财政部发布《关于开展财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助。专项资金具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。《通知》对于专项资金的发放设有一定的条件，一是要求试点城市管廊建设应统筹考虑新区建设和旧城区改造，建设里程应达到规划开发、改造片区道路的一定比例，二是要求至少3类管线入廊。奖金的发放参考绩效评估，评价结果好的，按财政补助资金基数10%给予奖励；评价结果差的，扣回财政补助资金。

2015年8月，国家发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，对综合管廊建设运营做出规范。一是要求新建综合管廊要和城市规划同步，结合新建道路、旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设；二是鼓励采用PPP模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式引入社会资本；三是明确入廊要求，对已建设地下综合管廊的区域所有管线必须入廊，在地下综合管廊以外的位置新建管线的，不予审批；四是实行有偿使用，管线运营单位通过向管线单位收取入廊费用和日常护费用来收回成本。

二、综合管廊发展简介

（四）综合管廊发展状况

公共管廊的建设最早在欧洲兴起。法国巴黎从1833年开始有系统规划排水网络的同时就开始兴建综合管廊，之后西班牙、德国、瑞典、芬兰、俄罗斯纷纷开始新建综合管廊。公共管廊的建设首先在欧洲等国家兴起，主要是源于英国、法国等西欧国家财政能力较强，将综合管廊作为完全公品，建设资金全部由负担，管廊建成后产权归所有，建成后由将管廊租给各管线单位使用，收取租费。我国上海地区采用的也是直投的方式。

9．日本综合管廊发展状况

综合管廊起源于法国，成熟于日本。日本因为国土面积狭小，城市化程度高的特点，造成城市非常拥挤，因此十分注重地下空间的综合利用。日本的综合管廊修建始于1958年，19年颁布了《综合管廊实施法》，成为第一个在该领域立法的国家。根据法律规定，地下综合管廊成为道路的合法附属物，由公路管理部门负担部分费用的基础上开始长期大规模的综合管廊建设，并在1991年成立了专门的综合管廊管理部门，负责推动综合管廊的建设和管理工作。1981年末，日本全国综合管廊总长约156.6公里，到1992年达到310公里，目前已超过500公里。综合管廊的功能也随之不断发展进步，管廊内的设施从早期的通讯、电力、煤气、给水、排水、工业用水等逐步增加了供热、废物输送等管道。建造地下综合管廊的费用，一部分由管线单位负担，一部分由道路管理者负担，其中管线单位负担的投资额大约占全部工程费用的三分之二。

公共管廊在日本发展成功的经验可以归结为几点，一是日本的立法先行，日本的立法明确规定对于建设有公共管廊的道路禁止开挖，并且地下空间及公共管廊的产权归属明确；二是抓住了建设公共管廊的最好时机，因为公共管廊项目如果和地铁项目综合开发就会降低成本，更加突出公共管廊的优势，而日本就是把公共管廊项目与地铁项目结合在一起，对地下空间进行整体规划，使地下空间的利用更加综合化；三是日本对于公共管廊的设计规划、管廊内管线的敷设方法及管廊内收容管线的种类都有相关的规定；四是日本对于公共管廊的建设费用及后期运营过程中产生的费用的承担主体都有比较明确的规定，即由道路管理者及管线单位共同承担，不过两者承担的具体比例没有明确规定。

10．我国综合管廊发展现状

我国地区自20世纪90年代以来，综合管廊的建设速度相当快，建设综合管廊主要是为了消除反复挖掘道路埋设管线所造成的不利影响。我国地区在综合管廊方面的建设和运营经验来自于日本，坚持引导和立法先行，在公共管廊的和法律上比日本地区更加详细、进步，明确了和管线单位双方均能接受的合理费用分摊办法，并通过法律的形式保证其执行。在综合管廊费用分摊方面，公共管廊的建设资金是由主管单位和管线单位共同出资，其中主管单位承担的1/3建设资金，管线单位承担2/3的建设资金，然后各管线单位再以各自所占用的管廊空间以及直埋成本为基础，分摊各自的建设费用。对于建成后的运营费用也由两者进行共同承担，部门承担日常管理费用的三分之一，剩余的由各管线单位按照使用频率及占用空间的比例两个因素综合考虑确定分摊数额。此外，和管线单位还可以享受性的资金支持。

地区共同管道在规划建设方面的最大特点是系统性，即共同管道在城市中均衡分布，呈网络状布局。其次，就是成立共同管道建设专项基金，规模达25亿元，专款专用，并通过各层级的法规来对基金的保管和使用进行，以保证共同管道建设的顺利开展。第三，管理制度完善，各级都制定有相关规定，涉及管理工作的方方面面，如收费标准、申请使用与许可发放、修缮注意事项、公告制度等。

11．国内部分城市综合管廊发展状况

我国的综合管廊建设最早可追溯到 1958 年，但真正意义上的综合管廊建设是从 1994 年上海浦东新区修建的张杨路综合管廊开始的。之后，北京、上海、天津、广州、昆明、福建和南京等城市也在城市建设过程中修建了小部分综合管廊，但总体规模都不大。从2014年国办发27号文《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》出台以后，综合管廊建设在我国逐渐重视起来，各部门相关陆续出台，部分地区也顺势搭上PPP快车，开始大规模建设城市综合管廊。在当前综合管廊建设运营中，由于缺乏完善的立法对管廊建设费用分摊、管廊建成后收费依据和标准加以明确，公共管廊在我国推进的步伐仍很缓慢。

（五）现阶段国内综合管廊发展中的问题

12．法律法规不够健全

目前国内在综合管廊的产权归属、成本分摊、费用收取等与管廊运营直接相关的重要问题上都没有出台相关立法文件，61号文虽然提到有偿使用原则，但是对具体收费标准没有明确，收费依据也需要进一步细化。国内大多数综合管廊都明显存在立法或行政规定、条例等制定的进度跟不上综合管廊建设发展的步伐；因此，如何收取费用等诸多管廊运营方面急需明确和急待解决的问题，因为没有相关行政规定作为依据，使得引入社会资本投资人成为障碍。

日本和大规模推行和发展综合管廊，都是在建立和完善配套的法律法规之后。日本在19年颁布《共同沟特别措施法》，同年又颁布了“实施细则”，至1987年，共进行了五次大的修改和完善。《共同沟特别措施法》以及相应的“实施细则”从根本上解决了日本公共管廊“规划建设、管理及费用分摊”等关键问题，是日本在公共管廊规划、设计、管理、费用分摊等领域研究成果的集大成者，并以法律的约束力确保其付诸实践。

于2000 年出台《共同管道法》多部有关共同管道的法规，逐步构建起了共同管道规划建设的法规体系。该法规体系的最大特点就是体系完整，内容全面。从基本大法到地方管理办法，内容涉及工程设计、管理维护、建设基金、经费分摊等多个方面。这些法规是各地市进行共同管道规划建设的法制基础和依据。

13．综合管廊所有权不明确

由于我国现阶段城市地下空间的产权归属不明确，会影响到运营过程中收费的问题。昆明市综合管廊起初采用的是股份制模式，后由收购民营部分的股份改成为全国资企业。在管线单位入廊前，综合管廊产权归国有；在管线单位进入管廊后，管廊的产权界定涉及到管廊的运行和维护管理费用的收取问题。昆明城投公司认为管线单位只有公共管廊内局部空间的使用权，认为公共管廊依然归属国家所有。但是管线单位认为缴纳的入廊费与管线的直埋土建成本基本相同甚至更高，却没有得到产权，所以其后期的运营费用不应该再由管线单位负担。这种产权上的争执与矛盾给公共管廊的后期运营造成了一定的障碍。

14．缺乏明确的收费依据和收费标准

目前，综合管廊在运营阶段还没有统一的收费标准，部分由投资建设的综合管廊都是免费的，或是收取部分日常运营维护费，很难收回投资成本。由于地方财政资金难以承受综合管廊前期较大的投资成本，如果想通过引入社会资本建设综合管廊，首先需要解决的问题就制定综合管廊收费标准。

15．城市综合管廊总体规划没有得到重视

我国现阶段综合管廊的建设都没有充分考虑到城市的发展和规划，大多数城市都是根据城市特定需求成段的修建综合管廊，而综合管廊的布局和建设不同于地铁，需要在网状结构下才能充分发挥其效益，因此需要结合城市的发展和规划同步做好综合管廊的规划。日本综合管廊能够较快的发展很大程度源于日本综合管廊的规划、设计者准确预测到日本的发展远景，根据城市的长远发展规划为市政管线的扩容等预留足够的空间，同时抓住了建设公共管廊的最好时机，结合地铁项目综合开发降低建设成本，对地下空间进行整体规划，使地下空间的利用更加综合化。

16．缺乏对管线的统一管理，管线单位各自为政

在我国，地下空间的使用是由专门的机构负责规划和管理，在管线总体规划下，严禁各管线单位私自铺设地下管线，明确要求各管线单位必须进入管廊。但是，现阶段我国地下空间的开发缺少相应的协调管理机制，各管线单位各自为政，造成了我国地下管线建设多头管理，地下管线的档案及信息平台未共享的局面。在这种情况下，虽然已经建成公共管廊，但不免出现管线单位绕过管廊依然自行铺设的局面。

针对管线单位拒绝入廊这一现象，61号文明做出规定：“已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊 。在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。”。

三、综合管廊项目融资渠道和工具

关于综合管廊的技术研究已经比较成熟，建设综合管廊的主要问题在于缺乏建设资金，建立何种融资渠道和选择何种融资工具将会影响到项目的融资成本和融资难易度。

17．综合管廊项目融资渠道介绍

项目融资渠道包括直接融资渠道和外部融资渠道。直接融资与间接融资的区别主要在于是否存在融资中介。直接融资即企业直接从市场或投资方获取资金；而间接融资是指企业的融资是通过银行或非银行金融机构渠道获取。

（1）直接融资渠道

综合管廊受益方主要是社会公众和管线单位，需要对公众利益负责，有主动发起和承担建设综合管廊的责任和义务。管线单位作为综合管廊的使用者，也有动力向综合管廊项目提供资金支持。

除了方和管线单位外，其他社会资本方也有动力参与。承建单位和管网运营单位可以通过向项目提供资金支持来发展自身业务；管道制造以及上游机械行业公司、仪器仪表以及上游公司是综合管廊的建设材料供货商，也存在一定的动机通过参与项目建设来发展自身业务。

 除了寻找合适的投资人外，充分利用资本市场，适时发行企业债、项目收益债、可续期债。

（2）间接投资渠道

间接融资渠道是比较传统的融资渠道，主要是通过性银行贷款、商业银行贷款、信托贷款获得资金。此外，金融机构也可以作为项目的直接投资者来规避放贷额度的，但由于受到监管机构对投资总额的和对风险控制较严格，金融机构一般组成产业基金，以明股实债的形式参与项目投资。目前，国家正在酝酿养老基金和保险资金参与基建投资的，养老基金和保险资金的性质决定其具有追求规模大、期限长、收入稳定的投资，这和管廊项目融资需求相匹配。

18．综合管廊项目融资工具推荐

（1）城市发展投资基金

产业投资基金是通过少量财政资金撬动数倍金融资本的一种融资工具，城市发展投资基金是将基金募集的资金投入到城市的建设发展中，包括PPP项目。

城市发展投资基金的交易结构和期限都比较灵活。期限一般在3-7年之间，期满可以再次募集。基金设有优先劣后级和赎回机制，优先级一般由金融资本认购，享有基金收益的优先分红权，一般按照商业银行同期利率上浮2个百分点（8%-10%）固定支付，期满由出资赎回或资产证券化；劣后级一般为财政资金和产业资本，享有基金收益的剩余分红权。在基金回报机制上，劣后级投资人作为优先级资产的担保方，增加项目信用，降低融资成本。

（2）企业债

今年4月18日，周小川在清华大学金融系演讲会上指出，要通过发行债券的形式，逐步取消银行对融资平台的贷款，并将成为一种国策来实行。企业债券的期限一般较长，为5-30年以上，目前多为7-10年；募集金额较大，一般在10亿元以上，期满可以再次募集，降低公司偿债压力；资金使用灵活，受监管和较少；发行条件宽松，没有担保物的强制性要求；融资成本较低，AAA级发行成本和银行同期贷款利率相当，AA级发行成本高出银行同期贷款利率0.5-1个百分点（发行成本会随着发行单位的累计债务增加而增加）。企业债主要在银行间市场交易，少量在交易所债券市场交易。

（3）可续期公司债

可续期公司债是指发行人在债券期满后有权选择续期，或是全额兑付。可续期债券在融资期限上更加灵活，如汉地铁发行的“13武汉地铁可续期债”（AA+）是我国首单可续期债券，发行利率为8.5%，基本利差为5.61%，债券以每5 个计息年度为一个周期，即在本期债券每5个计息年度末，发行人有权选择将本期债券期限延续5年，或选择在该计息年度末到期全额兑付本期债券。可续期债的发行成本要高出普通债，15京投可续债（AAA，5年期）发行利率5.5%，基本利差2.1%，15温州铁投（AA，5年期）发行利率7%，基本利差3.37%。

（4）项目收益债 

项目收益债券是由项目实施主体或其实际控制人发行的，与特定项目相联系的，债券募集资金用于特定项目的投资与建设，债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益的企业债券。项目收益债是针对有稳定收益的项目，且项目投资内部收益率原则上应大于8%，对于无收益的公益性项目不满足发行项目收益债的条件（财政补贴超过项目收入50%以上）。发行项目收益债券募集的资金，只能用于该项目建设、运营或设备购置，不得置换项目资本金或偿还与项目有关的其他债务。发行项目收益债需要专门设立项目收入归集专户和偿债资金专户，用保障到期偿还债券本息，同时需要设置差额补偿机制来对债券进行增信，从而降低发债成本。广州环投南沙环保能源有限公司发行的项目收益债券“14穗热电债”（AA，10年期）是核准的首只项目收益债，发行利率6.38%，低于5年期银行贷款6.55%。

（5）金融机构贷款

金融机构贷款是城市建设发展最常见的融资方式，主要以银行贷款为主。性银行贷款成本相对较低（5年期贷款基准利率），但是具有倾斜性和额度。目前，国开行给予保障性安居工程和棚改项目较大力度贷款优惠和额度。

商业银行贷款、信托贷款、保险机构贷款和其他金融机构对贷款的审核比较严格，由于银行在信贷资金风险控制方面不断加强，即使国家宏观金融环境放宽，金融机构对企业贷款门槛设置也没有放低，一是企业的信用评级，二是担保抵押物的要求。

（6）融资租赁

融资租赁是指出租人向承租人提供其所需要的设备或基础设施，承租人向出租人支付租金。在承租人还清本息之后，出租人将设备或基础设施的所有权转移给承租人。融资租赁的实质是以设备或基础设施为抵押的贷款，相比银行贷款而言，不需要提供较高的自信担保，也没有资本市场融资所要求的门槛，对于那些不能从银行或是资本市场获得融资的企业来说，融资租赁是较好的选择。

融资租赁的融资成本要高于银行同期贷款利率，因为租赁公司采购设备或是基础设施所需要资金是通过外部贷款获得，租赁公司还需要在银行同期贷款的基础上追加租赁费（租赁公司的收益）。云南省公路开发投资有限责任公司采取售后回租融资方式，将云南昆石高速公路以37.48亿元转让给国银金融租赁公司，然后在5年内以同期银行贷款利率加上租赁费逐年等额购回。

四、综合管廊项目投资运营模式分析

（六）综合管廊项目投融资模式分析

《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（61号文）中有关明确实施主体部分中提到“鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式，推广运用和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在城市指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。”

国内综合管廊投融资模式主要有5类，分别是直投、股份制合作、特许经营、BT、PPP模式。

19．直投模式

直投指综合管廊的主体设施以及附属设施全部由投资，管线单位租用或无偿使用综合管廊空间，自行敷设管线。直投模式下，资金来源主要有财政资金投入、以土地为核心的经营性资源融资、发行市政专项债，或由下属国有资产管理公司直接出资、申请金融机构贷款和发行企业债等。

项目建成后由国有企业为主导通过组建项目公司等具体模式实施项目的运营管理。这种模式在早期较为常见，如苏州工业园区综合管廊，由苏州工业园区地产经营管理公司出资并建设，建成后移交给园区市政物业公司管理；上海世博会综合管廊，由全资公司世博土地控股公司出资并建设，建成后移交给浦东新区市政管理署管理；广州大学城综合管廊由机构广州大学城指挥办投资并建设，建成后移交给大学城投资经营公司管理。

图4-1 直投模式

20．股份制合作模式

股份制合作模式是由授权的国有资产管理公司代表引入社会资本方，共同组建股份制项目公司。以股份公司制的运作方式进行项目的投资建设以及后期运营管理。这种模式有利于解决财政的建设资金困难，昆明、南宁采取的是这种运作模式。

昆明城投和民营资本合资成立的昆明城市管网设施综合开发有限责任公司，负责综合管廊的建设，昆明城投出资30%的资金，民营资本出资70%的资金。项目公司融资完全采用市场化运作，通过银行贷款、发行企业债券等方式筹集建设资金，4年时间完成12亿元建设投资。昆明综合管廊建后仍由昆明城市管网设施综合开发有限责任公司负责运营，回收的资金用于偿还银行贷款和赎回企业债券。由于股份制模式下资产产权不清晰，城投公司最终回购民营资本份额，民营资本退出。

图4-2 股份制合作模式

21．特许经营模式

特许经营权模式是指授予投资商一定期限内的收费权，由投资商负责项目的投资、建设以及后期运营管理工作，不出资。具体收费标准由在考虑投资人合理收益率和管线单位承受能力情况下，通过土地补偿或其它倾斜等方式给予投资运营商补偿，使运营商实现合理的收益。运营商可以通过竞标等形式进行选择。这种模式为节省了成本，但为了确保社会效益的有效发挥，必须加强监管。佳木斯、南京、抚州等城市采取的是这种运作模式。

南京是最早尝试采用特许经营模式投资建设综合管廊，民营企业南京鸿宇市政设施管理公司在获得南京市授权情况下，自筹资金1亿多元，在南京市多条新建、改建主干道上，与道路同步施工埋设“鸿宇市政管廊”，总长达45公里。在统一协调前提下，投资方通过将管廊以及管廊内的建成管线等设施通过出售、出租、合作经营等方式获得投资回报。

图4-3特许经营模式

22．BT模式

BT模式一般由投资方或承建方出资建设综合管廊项目后，由在其后3-5年内逐年购回，投资方不参与综合管廊的运营，通过项目投资获得一定的工程利润，项目建设期利息一般由来偿付。

采用BT模式的有珠海横琴新区综合管廊和石家庄正定新区综合管廊等。珠海横琴新区综合管廊通过BT模式委托中国二十冶集团建设，项目建成后，由横琴新区管委会委托珠海大横琴投资有限公司负责运营、维护和管理。

23．PPP模式

PPP（与社会资本合作模式）是与社会资本之间，在公共服务和基础设施领域建立的一种长期合作关系。其特征为通常由社会资本负债项目的设计、建设、运营、维护工作；社会资本通过“付费”、“使用者付费”“使用者付费+可行性缺口补助”的方式获得合理投资回报；部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式不仅缓解短期财政资金压力的问题，还可以引入社会资本和市场机制，提升项目运作效率。

PPP模式的核心在于引入有管理技术经验的社会资本，达到风险共担和利益共享的最佳局面。从目前采用PPP模式的管廊来看，社会资本多为与管廊有利益关系的主体，如承建方、管网运营单位、管线单位等；部分城市的城市发展基金也作为社会资本参与PPP。

图4-4 PPP模式

不同投融资模式下，对地方城市经济发展、支持、财政收入水平要求不一样。直投适用于财政收入水平较高的城市，股份制合作模式要明确资产的产权关系，特许经营权和PPP模式要求在上给予支持，下表为对以上5种投融资模式的总结。

表4-1 综合管廊投融资模式梳理

建设模式	出资人	所有权	优点	缺点
直投			全权控制；产权清晰；谈判时间短。	财政压力大；经营风险高。
股份制公司	社会资本	产权界限模糊	减轻财政负担；引入市场机制、降低经营风险。	产权难以界定；出资比例难以确定；项目公司内部管理难度大。
特许权经营	社会资本	社会资本	不承担建设费用；引入市场机制、降低经营风险。	失去对项目的控制；要求相关支持；公共利益或将受损。
BT模式	社会资本		产权清晰；谈判时间短；融资渠道更加灵活。	经营风险高；项目建成后付款压力大。
PPP模式（BOT）	社会资本和	项目公司	引入市场机制、降低经营风险；减轻财政负担；对项目具有监督管权和一定控制权。	谈判时间长；公共利益或将受损。

（七）综合管廊项目运营管理分析

24．综合管廊协调机构

由于纳入公共管廊的管线分属于不同的行政主体，各管线单位在使用公共管廊时涉及到不同部门的权益，因此需要强有力的部门利用其行政职权来形成管理机构进行协调管理，根据国外的公共管廊运营管理成功经验，公共管廊的管理必须由部门来牵头带动，形成各相关部门之间的协调机制，这样便于加强对管廊内各管线主体单位的协调工作和形成有效的监督机制，提高管理水平。

运营管理协调机构由分管副任组长，城市管理部任副组长，统筹协调各部门工作。城市管理部负责监督管线单位，禁止非法占用地下管线、非法挖掘城市道路，对不按要求入廊的管线单位和有损地下管廊安全的违法行为实施处罚，对管廊运营单位进行监督管理。工信部门负责协调供电、通信等专业管线按需求有序入廊。水务部门负责协调供水专业管线按需求有序入廊。门负责协调交通和治安监控按需求进入管。

图4-5 综合管廊运营管理协调机构

25．管线运营单位

运营管理单位一般是由管廊所属单位委托专业的网管运营单位，或是委托给物业公司管理，也有管线单位直接管理的情况。

广州大学综合管廊是由广州大学城投资经营管理有限公司委托广钢下属的一个机电设备公司进行管廊管理。佛山新廊由管委会（开发建设有限公司）下属的新城物业发展有限公司管理运营，新城物业发展有限公司再委托专门物业公司管理管廊。杭州西湖管廊是电力专门管廊，电力管廊建成后由西湖区无偿交杭州市供电公司管理维护。上海综合管廊采用的是直投的模式，项目建成后由部门直接委托专业物业公司管理，如世博会的管廊已移交市政管理局管理，安亭新镇的管廊也由市政主管部门委托专业公司管理。

26．管线运营单位的组织构架

综合管廊运营管理单位人员的设定主要本着机构精简、职责明确、满足业务的基本需求这方面来考虑，其主要架构如图4-6所示。管理层由董事长、总经理、副总经理，依据公司章程及相关法律法规履行公司的管理职责。公司设一名监事，由部门委派，以确保对公共管廊运营的监管。公司另设置总工办、运营管理部、检修管理部、投资计划部四个职能部门。

图4-6 管廊运营单位组织构架

27．管线运营单位部门职责

（1）总工办

 总工办的职能主要是在总工程师的领导下负责公共管廊的技术标准、安全操作规程的制定，及在公共管廊建设和运营过程中进行技术管理；并且负责公共管廊主体及管廊内专业管线的设计方案审核、主持公共管廊的竣工验收等工作。

（2）运行管理部

 运行管理部的主要职责是负责公共管廊内的设备监护，监控公共管廊内的照明、排水、通风及监控系统的正常运行，并且负责这些设备的保养及运行分析等工作，并且办理公共管廊内的出入手续比如管线单位需要进行增容施工需要各种许可证件。

 （3）检修管理部

 检修管理部主要职责是巡检管理电缆、热力管道、给排水和弱电管线等是否正常运行，发现问题时要及时上报，通知运营商进行维修处理。并且对于管廊内的设备如水泵、照明灯、配电箱等进行检查；对于管廊内积水、漏水情况按照程序进行处理。并且对于各种设备的检查做好排查、缺陷、检修记录。对于管廊的内部设施进行优化改造等工作。

 （4）投资计划部

 投资计划部的主要职责是负责公共管廊的日常财务工作，对于每年公共管廊的维修及设施升级等所需经费做预算，负责公共管廊建设和运营成本的统计分析，编制公共管廊内各管线单位进入管廊需要缴纳的管廊使用费，管线单位进行增容时所需缴纳的管廊占用费、管廊运行中物业管理费等收取标准的订立。负责与各管线单位之间的协议的签订和管理，并且收取管线单位各项费用。

（八）综合管廊定价标准和依据

28．综合管廊建设运营成本分摊

（1）综合管廊成本构成

综合管廊所涉及到的成本包括建设成本和运营维护成本。建设成本包括本体建设和附属设施设备、管材费用和管线安装费用、拆迁和安置等配套费用。运营维护成本主要指人员工资、设备大修、日常检修维护费用、日常管理费用和相关税费。

（2）综合管廊的受益主体

综合管廊建设成本按照“谁受益谁付费”的原则分摊。公共管廊的受益主体有两类，一是管线单位，管线单位可以通过购买、支付租金的方式来付费，实现是综合管廊的经济效益；二是公众，是公众利益的代表，可以通过投资、补贴的方式来分摊这部分建设成本，实现综合管廊的社会效益。我国目前还没有明确综合管廊的建设和运营成本分摊原则和分摊标准，日本和我国采都是按照“谁受益谁付费”的原则来分摊建设和运营费用。

表4-1 日本、我国综合管廊建设运营费用分摊方式比较

地区	建设成本分摊	运营维护成本分摊
日本	管线单位承担传统敷设的费用，道路管理者承担剩余建设费用。	道路管理者和管线单位共同承担（比例在法规中未定）。
我国	主管机关和管线单位由法规明确按照1：2比例分摊，管线单位之间根据管线空间占比和直埋成本两个因素再分摊。	全部由管线单位承担。部门承担运维费用的1/3，剩余部分由各管线单位按照使用频率及占用空间比例两个因素再分摊。

29．综合管廊定价依据

61号文明确综合管廊有偿使用，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体收费标准要统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系，由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。除此之外，还需要考虑综合管廊建设区域是否已有管网存在。

（1）入廊费用

入廊费用主要依据管廊本体及附属设施建设成本，以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本。我国大部分已建成的管廊都是参考管线单位的直埋成本定价，其中佛山入廊费用收取直埋成本的120%。建设综合管廊成本和入廊收入之间的差额由补贴。

日本和相关学者对综合管廊的费用分摊做了深入的研究，结果表明综合管廊的内部经济效益和外部经济效益正好是2:1的关系；因此，将综合管廊的建设分摊费用按照管线单位和部门2:1的比例分摊。

（2）运营维护费用

运营维护费用主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。公益性文化企业的有线电视网入廊，有关收费标准可适当给予优惠。

（3）对综合管廊区域已有管网情况的收费依据

针对新区建设（没有敷设管网）综合管廊和老城区（已敷设管网）建设综合管廊的情况，要区别对待、公平合理。对已经敷设管网的情况，考虑到原有管网的经济价值，可以根据管网使用年限和折旧情况给予剩余价值补贴，或者对于管线由廊外移至廊内的费用给予一定补贴。

30．综合管廊定价标准

我国目前还未有对综合管廊定价标准加以明确，国内大部分综合管廊免费使用，或是收取部分租金维护日常运营。在此借鉴日本和在综合管廊运营管理方面的经验和我国综合管廊发展现状，按照“谁受益谁负责”的原则确定综合管廊定价标准。

（1）入廊费用

入廊费用有两种定价方式。一是直埋成本；二是按照综合管廊建设成本的2/3 分摊。

入廊费用=各管线单位的直埋费用；或

入廊费用= [总建设成本（不包括管材费用和安装费用）+社会资本的（银行资本）的要求的收益率）]*2/3*各自分摊比率

补贴=（总建设成本（不包括管材）+社会资本（银行资本）的要求的收益率）-管线单位缴纳的入廊费用

（2）管线单位的分摊比例确定

管线单位的分摊比例按照管线单位直埋成本和截面空间两个因素决定，权重分别为70%和30%。

管线单位分摊比率=管线单位直埋成本占比*70%+管线截面空间占比*30%

参照广州市2005年公布的综合管廊收费标准，经过处理后如下：

管线种类	直埋成本占比(%)	截面空占比（%）	分摊比例(%)
饮用净水水管（d=600mm）	14.08	12.70	13.67
杂用水水管（d=400mm）	10.51	10.58	10.53
供热水水管（d=600mm）	34.91	15.98	29.23
供电电缆（10孔）	25.72	35.45	28.
通信管线（10孔）	14.78	25.40	17.96

可以看出，供热单位和电力单位的分摊成本较高，达到30%。随着管线单位数量的增加，各管线单位分摊比率会下降很多。

（3）运营维护费用

运营维护费用采取成本导向法计算，包括日常运营维护费用、前期建设费用未费用化部分的折旧费用和投资者要求的收益，扣除在运营期的补贴。

运营维护收费=运营维护成本+综合管廊建设成本未费用化部分的折旧-运营补贴

综合管廊建设成本未费用化部分的折旧=总建设成本（不包括管材）+社会资本（金融资本）的要求的收益率-入廊费用-建设投入

五、PPP模式在综合管廊中的运用

（九）项目基本情况

某市综合管廊项目总投资21.61亿元，全长42.39公里，覆盖全市主城区和部分新城片区。项目分三期建设完工，一期工程6.33公里，二期工程19.42公里，三期工程16.公里。入廊管线为供水管线、电力电缆、通信电缆以及一根预留管线。由于项目投资规模大，运营周期长、有长期稳定的现金流收入，适合采用PPP模式，一方面缓解财政资金压力，解决项目前期投资资金问题；另一方面通过引入社会资本发挥市场机制功能，提高项目运作和管理效率。

项目已开工建设管廊5.5公里，投资约1.2亿元，已建成部分为管廊箱体，不包括附属设施设备投资，预计今年底一期工程可以完工运营，前期投入3亿元左右。

（十）项目协调机制

领导小组由某市常务分管副任组长，市、市财政局、市住建局、市物价局、市环保局、市国土局、市规划局、市、相关职能部门等负责人组成。领导小组负责整个PPP项目的统筹和决策，配合咨询机构尽职调研和资料搜集，建立协调推进机制保障项目积极稳妥推进。

：负责项目立项、投资方式、可研等相关前期手续的审批；会同相关部门筛选项目、审查方案、确定合作伙伴、批准确定采购方式等相关工作。

财政局：负责项目物有所值、财政承受能力评估论证、采购、年度和中期项目开发计划等工作。

住建局：负责项目申报、识别论证、项目准备、采购、监管等工作，负责对项目建设和运营期的绩效评估和监管工作。

规划局：负责综合管廊总体规划，对地下综合管廊的线路、走向、位置、空间进行规划。

物价局：根据国家相关和指导意见，制定综合管廊收费依据和收费标准；制定各管线单位的收费类目、收费价格；制定价格调整机制。

工信/水务部门：协调专业管线按需入廊。

城市管理部门：禁止管线单位对城市道路的非法占用和非法开挖，对不按要求入廊的管线单位和有损地下管廊安全的违法行为实施处罚。

领导小组授权市住建局为项目实施机构，负责项目申报、识别论证、项目准备、采购、监管等工作；负责项目实施方案、物有所值和财政承受能力评价报告、采购资格预审的评审报告、定期检测项目产出绩效指标以及其他相关资料等报财政部门备案；及时向领导小组报告工作进展情况。

（十一）项目交易结构

31．交易结构和运作模式

项目采用BOT运作模式，由于综合管廊的社会效益突出，经济效益难以在短期内实现，需要50年，至少更长期限才能体现项目的经济效益；因此，项目特许经营期设定为50年。项目的特许经营期分为三个阶段，解决大部分社会资本（承建商）不愿意承受太长期限的问题。

第一阶段为建设期。市授权该市城市建设发展有限公司（市城投）为方出资代表，市城投以项目一期资产作价，与社会资本（承建单位）按照一定比例共同出资设立项目公司。市授予项目公司50年特许经营权，由项目公司负责项目的建设、融资和运营管理。市通过发行管廊专项债对项目提供建设补贴。

第二阶段为运营回购阶段。为了让社会资本能够在后期运营中逐渐退出，市发起设立管廊运营基金，吸引其他社会资本参与项目运营。管廊运营基金主要用于在回购阶段逐年回购社会资本（承建单位）的股份，其次是用于项目日常运营管理。项目公司负责管廊的运营管理。

第三阶段为平稳运营阶段。管廊运营基金回购社会资本（承建单位）全部股份，且项目运营进入平稳期。项目特许经营期满，项目公司无偿将项目资产移交给市。

32．收益回报方式和收益分配

项目收益回报主要是使用者付费，即对管线单位收取的入廊费和运营维护费。项目收益分配以项目收益为基础。项目收益是在项目收入支付运营成本、财务费用后的现金收入。项目现金收益优先分配给社会资本（承建商）的股权收益；剩余的现金收益中，按股权比例分配给方和管廊运营基金。管廊基金所获得收益中，方和社会资本按照基金募集说明中规定的收益分配机制再分配。

33．项目风险分配

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在和社会资本间合理分配项目风险。项目执行过程中，建设运营风险由社会资本承担，风险、回购风险和管线单位拒缴管廊使用费产生的风险由承担。

目前在上还没有明确管廊的收费依据和收费标准，层面需要提前和管线单位沟通，协商入廊相关费用。城市管理部门需要严禁管线单位开挖和非法占用道路，有序引导管线单位入廊和缴纳费用。如果管线单位拒缴管廊使用费，这部分的费用需要由承担。

回购风险是指在建设期结束后，募集的管廊运营基金不能如期回购社会资本（承建单位）的股份，而社会资本强制性要求资金退出，致使项目公司出现较大资金缺口。