基于新指数下的建设用地实施评价——以平度市城市总体规划为例

——以平度市城市总体规划为例

马利波

【摘要】长久以来，建设用地的实施评价一直都是城市总体规划评估的核心与重点，但是传统的评估过程相对较为简单且比较混乱。针对于此，论文以平度市为例通过引入实施完成率和实施距离系数对建设用地从总体指标到单项指标进行全面系统评估，对实施程度进行分析并明确下一步实施重点，最后提出较为切实可行的规划建议。

【关键词】建设用地；城市总体规划；实施完成率；实施距离系数

引言

自2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施以来，城市总体规划评估工作的重要性日渐增强，特别是2009年建设部发布的《城市总体规划实施评估办法（试行）》对评估内容做了详细界定，自然就使规划评估工作具有了更强的现实可操作性。从现实情况来看，一方面受制于外部环境变迁规划实施中难免会出现问题，另一方面随着公众对于“规划”质疑之声的增强，规划“自检”也确有其紧迫性。按照规定原则上总体规划评估应当每2年进行一次①，但是现在大多数情况下每4-6年一次，基本上与总体规划修编期限相符；直接导致评估过程更多的关注近期规划的实现与冲突，对远期规划的关注明显不足。而事实上的评估也是“形式大于内容”，更多的表现为总体规划修编提供一种借口，这在建设用地的评估过程中表现尤为突出。为扭转当前这种局面，笔者期望借助新的研究方法，以《平度市城市总体规划（2005-2020）》为例，对建设用地的实施评价进行深入探讨，以便为总体规划评估工作提供一种更加有意义的借鉴。

1.新研究方法的引入

目前，城市建设用地的实施评价内容繁多，过程较为复杂，再加上没有形成一套相对完善规范化的评估机制，导致不同地区实施评价呈现五花八门之势；评价结论也往往因为编制部门的不同而存在较大差异。根据相对制度化城市总体规划中建设用地的相关研究内容，对其进行梳理，对建设用地的实施评价大致概括为数量关系实施评价、空间落实情况实施评价

以及相关内容的实施评价（图1）。在此着重于数量关系的实施评价，对其他方面的内容不做深究。一般来说，评估过程中使用最多的方法就是目标达成法

[1][2]

，即将实施结果与原定规划目标进行对比，看两者的吻合程度并分析其原因。由于当

前城市总体规划修编速度过快，实际评估过程中近期指标就成了对比的基础与评估的重点，许多时候由于近期目标是远期规划与现实困扰相互妥协的结果，其本身也存在一定的不合理性，规划实施结果与近期规划的冲突并不能完全说明总体规划的合理与否。为使建设用地评价更加科学化与系统化，在此引入两个指标，一个是实施完成率[3]

，另一个是实施距离系数。其中实施完成率的引入主要是为了改变目前指标对比法相对简单化的应对方式，对规划实施程度做出更加有效的说明。计算公式如下：

；

其中：S w 为指标实施完成率；

S 为指标实际增减量；

为指标规划增减量；R j 为

总体规划编制基期现状值；S p 为评价年份实施值；W g 为规划指标值，近期规划值或远期规划值，通常以近期规划值为主。一般来说，如果该值>100%表示实施数据已经超过总体规划确定的规划预期，即为提前完成；如果该值<100%表示实施数据低于规划预期，即为实施较慢，但是当实施完成率<0时，说明指标的规划预期发展方向与实际变动方向相反，一般认为规划实施较差；实施完成率越接近100%表示规划执行力越强，即为基本实现。

实施距离系数的引入主要是在现状评价基础上对下一步城市建设用地的实施主次进行明确，以弥补评估过程中针对未来不足的问题；计算公式如下：

；

其中Y v 为实施距离系数；

Y 为指标评价年份相对于规划年份变动量；为指标基

期年份相对于规划年份变动量；V g 与W g 意义相近，但通常以远期规划为主；S p 、R j 与实施完成率中指标意义相同。如果该系数为零（Y v =0）说明实施与规划完全吻合。如果该系数为负值（Y v <0）表示已经超过规划目标值，说明该项用地实施完成，值越小超过幅度越大；

图1 建设用地实施评价内容分析框架示意图

在下一步的发展过程中应降低其发展的紧迫性并适时加以管控。如果该系数为正值（Y v >0）表示低于规划目标值，说明该项用地距离目标值还有一定差距，值越大实施越慢；在下一步的发展过程中应摆在突出位置，做为优先发展用地。

由于总体规划评估规定每两年进行一次，实施完成率与实施距离系数的运算可根据实际情况进行调整。对于本次平度市城市总体规划实施评估来说，R j 基期年份为2004年现状值，S p 评价年份为2011年实施值；实施完成率为相对于2010年的计算结果，W g 为2010年近期规划值；实施距离系数为相对于2020年计算结果，V g 为2020年远期规划值。

2．建设用地指标评估

通常，总体规划中建设用地数量关系主要体现为建设用地指标体系的数量关

系；大致由两部分构成，一是总体指标，主要包括城市建设用

地总规模和人均城市建设用地面积两项；二是单项指标，主要包括单项建设用地面积、单项建设用地面积比例和人均单项建设用地面积。一般情况下，建设用地实施评价中往往着重于其中一项或者几项内容，难以对这五项指标做出全面细致的分析与评价，从而导致评估结论的准确性大幅度下降。（图2）

2.1总体指标评价

由于正在实施的城市总体编制于2005年，用地标准按照旧版《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137—90）》执行；而新的《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》于2012年正式实施，城市建设用地标准差别较大。为更好的对规划实施情况进行评估，在用地统计过程中均按照旧版执行。

表1 城市建设用地规模与人均城市建设用地面积实施情况评价表

注：实施完成率为相对于2010近期规划目标计算所得，实施距离系数为相对于2020年远期规划目标图2 城市建设用地指标体系评价框架示意图

相

互作用

图3 平度市城市总体规划实施前后对比图

2004年现状图

2011年实施图

图4 城市建成区范围实施前后对比图

图5 低密度的城市建成区

图6 城中村

计算所得。

到2011年底平度市中心城区建设用地规模为58.59平方公里，实施完成率高达336.36%，不仅远

远超过2010年近期规划目标，更是与2020年远期

规划目标相差无几（表1），这说明城市建设用地增长过快；一定程度上加速了城市“饼状”扩张的态势（图3），导致城市建成区范围大大突破了城市增长边界线（UGB ）（图4）。并进一步加速了城市空间结构的异化，促使城市空间结构由原先的“一带一轴一心三片区”转变为“一带两轴一心三片区”，与规划的“两轴两心六组团”[4]

存在一定差别。由此可见规划实施情况并不理想。

人均城市建设用地面积为反向控制型指标，但是实施情况与规划大相径庭。2004年人均城市建设用地面积为132.2平方米/人，到2011年达到了166.0平方米/人，实施完成率为-274.80%，规划实施较差；远期实施距离系数更是高达3.66，这表明要达到119.5平方米/人的远期目标几乎成了不可实现的任务（表1）。一定程度上也说明平度市中心城区土地集约利用程度低，浪费现象较为严重（图5）。检讨其原因可以大致归结为四

点：一是由于目前城市处于加大道路基础设施建设拉大城市框架阶段，大量已批建设用地由于近几年经济的不景气处于待开发的准现状态势。二是随着城市对外扩张，许多城郊村被纳

2.2单项指标评价

如果单从规划评估年份来看，以2010年近期规划作为评估对比基础并没有多大问题；但从建设用地实施情况来看，2011年建设用地规模与2020年规划目标仅相差1.16平方公里，十分接近，评估以2020年规划目标作为基础更为合适。按照城市规划引导与城市发展建设[5]的本意出发，建议单项指标的评估主要以2020年远期规划作为主要对比基础，辅以2010年近期规划对比作为参考。由于文物古迹用地与特殊用地的现状、规划以及实施过程中面积均未发生变动，由此引发的相关指标的变动对规划实施影响不大，在此不做深究。因此，实际上参与评价的建设用地类型共涉及类，七中类。

2.2.1单项城市建设用地面积实施评价

表2 单项城市建设用地面积实施情况评价表

注：由于文物古迹用地和特殊用地不参与实施评价，相关指标并没有进行赋值。

借助实施完成率对整个建设用地的实施情况进行分析（表2、图7），从相对于2020年实施完成情况来看，类用地中居住用地（260.8%）、工业用地（195.6%）已经实施完成，并且突破幅度较大；其余六大类实施情况较慢，均未实施完成，依次为对外交通用地（83.1%）、道路广场用地（68.4%）、公共设施用地（36.8%）、市政公用设施用地（34.8%）、绿地（34.2%）、仓储用地（-2.0%）。七中类用地中行政办公用地（961.3%）与教育科研用地（285.3%）实施完成，并且实施完成率较高；其余五类未实施完成，依次为医疗卫生用地（70.2%）、商业金融用地（34.1%）、公共绿地（28.0%）、文化娱乐用地（18.6%）、体育用地（4.9%），整体实现情况参差不齐。就相对于2010年实施情况而言，在总建设用地接近于2020年规划目标的前提下，其中文化娱乐用地（86.7%）、市政公用设施用地（53.3%）、

仓储用地（33.3%）、体育用地（11.3%）、行政办公用地（-1682.3%）均未实施完成。

从评价情况来看，有两类用地实施完成率需要引起注意，一类是仓储用地，另一类就是行政办公用地，相对于2010年与2020年均出现正负相反的实施完成率。探究其原因主要是由于规划过程中两类用地2010年近期规划均出现小幅下降，但是2020年远期规划又出现大幅上升所导致的结果。用一个简单的数量关系来表示，行政办公用地：2010年近期<2004年现状<2020年远期<2011年实施；仓储用地：2010年近期<2011年实施<2004年现状<2020年远期。由于行政办公用地和仓储用地2004年现状用地面积较小（图8），先抑后扬的规划预测方式一方面与大的城市发展背

景不相符合，另一方面规划实施过

程中操作性也不强，这在一定程度

上反映出正在执行的总体规划本身

也存在不少的问题。

2.2.2单项城市建设用地面积

比例实施评价

表3 相对2004年离散系数对比表

注：相对2004年离散系数为相对年份与2004年的建设用地面积比例差值的离散系数。

从用地比例关系来看，规划实施结果与2004年现状相比虽有所改善，但基本类似；仅有道路广场用地比例

（12.8%）正常，居住用

地（39.9%）和工业用地

（29.1%）比例过高超过

了正常区间，绿地比例

（4.7%）②偏低，城市建

设用地结构不合理（图

9）。借助离散系数对建

设用地比例关系进行分

析，无论近期还是远期

规划相对于2004年离散系数均大于1，而2011年实施相对于2004年的离散系数仅为0.59，说明城市建设用地结构没有明显改善（表3）。从各单项建设用地比例关系来看，实施表现出与用地面积变动基本一致的关系。与2020年远期相比，除居住用地、工业用地、行政办公用地和教育科研用地比例超过规划外，其余各类用地均未达到规划要求，许多指标距离国家相关技术标准还存在一定差距；其中尤以绿地、公共设施用地实施最慢，与规划目标分别相差6.2%、5.9%。总的来看，建设用地的失衡现象随有所改善但是仍然没得到根本扭转，实施情况不理想。

2.2.3人均单项城市建设用地面积实施评价

多数情况下，人均单项城市建设用地面积在实施评价中往往会被忽略，这在很大程度上是由于其自身是单项城市建设用地面积映射造成的结果。考虑到旧版用地标准中有相应规定，新版用地标准对本项内容确定为强制性内容，可见本项内容十分重要。事实上，人均单项城市建设用地结构的合理性也是衡量城市结构合理、促进城市和谐发展的重要指标，在此对该指标的执行情况加以评价。

注：相对于2020年、2010年实施对比为人均单项城市建设用地面积2011年实际值与2020年远期、2010年近期的差值。

在人均城市建设用地面积高达166.0平方米的条件下，人均居住用地（66.94平方米）、人均工业用地（46.80平方米）、人均道路广场用地（21.33平方米）均大大超过了控制标准；而人均公共绿地仅为2.80平方米，明显低于7.0平方米/人的国家标准③。从具体规划实施情况来看，相对于2020年的实施对比结果中，人均单项仓储用地（-0.80）、文化娱乐用地（-0.99）、体育用地（-1.29）、绿地（-4.31）、公共绿地（-4.67）均为负数，说明未达到2020年的规划要求；其余各项用地均实施完成。从相对于2010年的实施情况来看，虽然与相对于2020年的实施存在一定差别，但基本类似（图10）。

总的来看，在各类用地中，居住用地、工业用地等大幅度“超额”完成，明显超过了规划要求，其中尤以行政办公用地超过幅度最大；而体育用地、文化娱乐用地、公共绿地等部分与民生相关程度较高的用地实施完成情况最差。由此也可看出，城市关注度较高的“政绩”用地增长较快，而城市关注度较低的“民生”用地增长较慢。这在一定程度上反映出规划的政治决定性[6]，但是规划的公共属性[7][8]却没有得到很好的体现。

3．规划建议

通过以上综合分析评价，可以发现平度城市建设用地主要存在两个方面的问题，一是建设用地增长过快，用地不集约；二是用地结构不合理，建设用地失衡现象严重，突出表现在“政绩”用地与“民生”用地实施完成情况之间的巨大反差；为此提出如下实施建议。一是加强对城市扩张的严格管制，转变粗放式的土地发展模式，追求内涵式增长，不断提升城市建设品质；二是关注民生问题，加大对相关公共设施的投入，逐步使城市结构趋于合理。为更好的明确下一步城市建设用地发展重点与主次并有效引导城市协调发展，在此借助远期实施距离系数对各单项建设用地进行分析（图11）。其中行政办公用地（-8.61）、居住用地（-1.61）、教育科研用地（-1.85）和工业用地（-0.96）实施距离系数最小，且均小于零，说明已经实施完成，在未来的发展过程中应加强管控而不是重点发展。仓储用地（1.02）、体育用地（0.96）、和文化娱乐用地（0.81）实施距离系数明显较高，应该摆在下一步城市建设用地安排的优先位置；此外，公共绿地（0.72）、市政公用设施用地（0.65）等其他类型用地也应加快发展，以便有效减少因城市建设用地失衡所带来的诸多城市问题。

“理想是美好的，现实是残酷的”通常是用来形容理想与现实之间的差距，但是这却成了平度市规划实施中反映出来的最真实写照。纵观《平度市城市总体规划（2005-2020）》，其规划目标还是比较切合实际的，但是在城市发展过程中，实施成了“残酷”的现实，规划成了难以企及的“理想”，规划与实施之间渐行渐远。当然，造成这种局面的原因是多方面的，市场经济条件下各利益联盟之间的博弈、社会背景的变迁、监督不力等等各种因素难免会使规划出现扭曲，但是作为规划执行者的城市却有着不可推卸的责任。为此，平度市必须强化规划的依法实施，通过不断强化监督机制来强化城市总体规划的法定执行力。检讨整个城市建设用地的实施情况可发现规划本身也存在一定问题④，诸多规划目标也已经实施完成，可以说城市总体规划本身也有必要进行调整。

4．结论与讨论

论文通过引入实施完成率和实施距离系数对城市建设用地的实施情况从总体指标到单项指标进行了全面评估，一方面使建设用地的规划实施程度更加明晰，也更具有可比性，另一方面对下一步的建设用地实施重点以及实施的先后顺序进行了明确，最后提出了规划建议。从实施评价情况来看，两个指数的引入过程中仍然存在一定问题，1）两项指标均是针对城市建设用地数量变动而设计的，对于建设用地内部的更新无法进行有效评价，这表明两指数较适用于城市快速扩张阶段建设用地的评价；特别是对于出现规划用地面积未发生变动的极端情况下，两个指数均无法有效应用。2）单项建设用地相对于2020年实施完成率与实施距离系数分析结论存在较为明显的相似性，出现这种局面的原因一方面是由于两个指数的对比年份相同造成的，另一方面也是由于指数本身设计过程中的瑕疵造成的。为更好地发挥两个指数的效用，建议引入过程中对比规划年份最好相异，评价结果会更好。

注释：

①来自于住房和城乡建设部发布的《关于印发<城市总体规划实施评估办法（试行）>的通知》建规〔2009〕59号第六条规定：城市总体规划实施情况评估工作，原则上应当每2年进行一次。

②《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ 137—90）》第4.3.1条规定了下列四大类用地的比例区间：居住用地20%-32%，工业用地比例15%-25%，道路广场用地比例8%-15%，绿地为8%-15%。

③《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ 137—90）》第4.2.1条规定了下列四大类用地的规划人均单项指标：居住用地18.0平方米/人-28.0平方米/人，工业用地比例10.0平方米/人-25.0平方米/人，道路广场用地比例7.0平方米/人-15.0平方米/人，绿地为≥9平方米/人（公共绿地≥7平方米/人）。其中2011年平度市人均绿地面积为8.73平方米，低于标准要求。

④在单项城市建设用地面积比例实施评价中行政办公用地和仓储用地均出现了正负相反的实施完成率一定程度上说明了规划本身的瑕疵。

参考文献：

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[3]马利波，席广亮，盖建，陈颖.城市总体规划中指标体系评估初探[J].规划师，2013，(3):75-80.

[4]山东省城乡规划设计研究院.平度市城市总体规划(2005-2020)[Z].2006.

[5]唐凯.开展规划评估，促进规划改革[J].城市规划，2011，(11):9-11.

[6]邹德慈.发展中的城市规划[J].城市规划，2010，(1):24-28.

[7]马利波，席广亮，张远景.总规之路，路在何方？——探析城市总体规划的未来变革之路.转型与重构：2011中国城市规划年会论文集[C].南京:东南大学出版社，2011.

[8]张京祥.西方城市规划思想史纲[M].南京:东南大学出版社，2005.

作者简介：马利波(1981— )，男，硕士，山东省城乡规划设计研究院，注册城市规划师。