公共服务型建设

——以某省会城市为例

温晋峰  魏 姝

内容摘要  本文以某市建设服务型的实践为案例，分析了目前地方在建设公共服务型方面存在的问题与对策。公共服务型不仅仅是观念的转变，更需要借助于系列制度安排“落地生根”。服务型建设中存在的最大问题是回应性问题。从问题出发，在现有的制度约束下，建议近期内进行十大制度创新。

从2002年开始，我国一些地方开始陆续提出建设服务型的改革目标，从而拉开了新一轮改革的序幕。与此同时，理论界对服务型建设问题也给予了一定的关注。已经发表的相关论文中，从内容上主要侧重于从比较的角度提出公共服务型的理念、总体特征，为服务型建设提出总体性的方向，更多的是一种价值层面的倡导，而缺少对具度安排和设计的研究；从研究方法来看，大多数研究采用的是规范研究，而缺乏实证类的研究，缺乏从具体的经验现实出发，来思考公共服务型建设的恰当起点、顺序和路径。本文拟以某市建设服务型的实践为例，以规范性的思考为参照，分析建设服务型实践中存在的主要问题及其对策，希望能够把相关的研究导向制度层面的、实证层面的思考，为各种价值、目标和方向性的诉求“落地生根”寻求基础。

理念与制度框架

目前学术界和实务界对什么是“公共服务型”存在各种不同的界定。根据现代政治学和政治经济学的基本理论，本文把“公共服务型”界定为：公共服务型是按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务、以回应公民和社会的需要为职能定位，依法、有效、透明、负责和公正的，其根本的目标是公众满意。因此，服务型既不是简单地强调服务态度的转变，即所谓“微笑服务”，也不仅仅指把的职能转变为以提供公共服务为主，而是强调这种对公共服务的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意。从一般意义上来说，效率、公正、责任、规范、透明、合法等无疑都是现代的特征，也是现代社会中任何一个谋求合法性的必须倡扬的价值和目标。但现代最本质的特征在于对其角色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。这也是服务型区别于其他类型，如透明、责任、效能的基点。

根据对公共服务型的总体性界定，可以把建设服务型的总体目标和任务概括为——提升的回应力。具体包括以下方面：

首先，以“提供公共物品和公共服务”作为的主要职能。这一点已得到多次强调，这儿不再重复。

    其次是回应性，即行为能较准确地反映公众的意愿和偏好，所提供的公共物品和服务在种类、数量和质量方面符合公众的要求。近代以来，无数个经济学家和政治学家围绕在社会经济生活中的角色和职能展开争论，提出了各种相关的理论学说，但是人们最终意识到，“根本就不存在什么、客观的方式可以用来确定的理想规模或界定到底哪些活动适用于公共部门。社会中的公共部门是其公民思维的产物”[1]由此，衡量职能是否恰当最根本的方法就是看其是否以及在多大程度上反映了公众的偏好和诉求。

在当代中国政治中，的回应性主要表现在以下几个方面：1、在制定和执行公共时，能够回应其他的政治组织的要求和期望，这些政治组织在我国主要指各级人民代表大会、政协、执政党和上级；2、对法律的回应性，认知到法律的至高无上的地位，即依法行政；3、对普通大众的需要和要求保持敏感，这主要通过建立和畅通各种直接参与渠道实现；4、对行政权力的有效制约及完善的责任机制，目的是防止并及时纠正偏离公愿和利益的行为；5、实行政务公开、信息公开，建设透明的以便于公众的监督和控制。

第三是回应的能力和效率，即能及时地、以较低的成本回应公众的要求。(此处可写公共关系的效率)这一要求是“回应力”之“力”的主要表现。服务型不仅要求能够制定准确地反映公众需求的，而且要求能够尽可能地实现所设定和宣称的目标（公共关系与服务之间的衔接与协调）；回应力意味着能在尽可能短的时间内满足公众的需求；回应力意味着能够以较低的成本满足公众的需求。

第四，以公正的方式回应公众的要求。“公众”是一个抽象的概念，它由每一个具体的公民构成，这些公民不仅有不同的偏好和利益，其所拥有的进行偏好和利益表达的资源和机会也不同，那么如何加总各种不同的偏好和利益诉求？处理这一问题的基本原则就是以公正的方式回应公众的要求。尽管“何谓公正”是一个争议颇多的问题，但是在现代社会人们还是在一些基本的问题上达成了共识：公正首先意味着平等地分配基本的权利和义务（罗尔斯）；其次意味着财政公平，即在公共服务中谁受益谁承担成本；再次是基于不同支付能力的平等（再分配）；最后是“正当程序”，即按照法定的程序平等对待所有的公民，在与自身利益相关的事项中，公民有被告知、申辩、听证、救济的权利。

前述公共服务型建设的总体目标和任务的实现，既有赖于观念、意识的转变，更有赖于一系列能够为工作人员的行为提供动力和约束的制度性安排：

宪政层面的制度安排

宪政层面的制度安排主要由供给。对于城市来说，主要的任务就是要依法治市。在辖区范围内坚决维护和法律的至高无上的权威性，依据平等地分配和保障公民基本的权利和义务。创造条件和氛围，在人事和财务上确保司法的性。同时，还应当适应深化改革开放的需要，在与和法律不抵触的情况下，制定相应的地方法规。

回应性方面的制度性安排

A、建立和畅通多元化的公民利益表达的制度化渠道，包括直接和间接渠道。间接渠道包括选举制度、人民代表大会制度和政治协商会议制度等，直接的利益表达渠道包括信访制度、听证会制度、传媒、信箱等。作为市级，重点应当放在直接渠道方面。渠道的设计还要特别考虑弱势群体及分散的公民。

B、建立各种利益聚合的途径。在现代社会条件下，人们一般认为有组织的公民参与是适当而明智的方式。允许和鼓励各种非组织发展，将分散的公民利益和偏好聚合起来，提高回应公众需求的效率，同时也可以提高公民进行利益表达的能力和意愿，尤其是分散的公民（作为消费者）进行利益表达的意愿和能力，以缓解机构性利益集团支配利益表达过程的现象。（确保通道的公正公众性）

C、完善的回应机制。的回应机制包括两个方面，一是建立与前述各种利益表达渠道一一对应的回应机制，对各种回应机制的具体时间、程序、内容和责任作出明确规定。二是借鉴企业的“客户管理”技术，在部门中推行“服务对象需求分析”。

D、建立“公共型”的制定程序。在制定过程中为各种不同的利益诉求提供充分表达的机会和渠道，明确公众参与的环节、方式和地位，同时通过决策规则的调整更好地实现利益的调和和加总。

效率、效能方面的制度安排

A、实行政务公开，行政机关一方面应当通过公报、网站、新闻媒体等形式主动定期公开的重要信息，另一方面应当及时根据公民的请求公开相关的信息。明确公民具有了解信息的权利，并为这一权利设定救济途径。

B、建立以公共服务为取向的业绩评价体系，建立日常化的、正常化的部门绩效评估机制。调整绩效评估指标，把公共服务支出占财政支出比重的增长、公共服务水平的提高等纳入到绩效评估体系中。此外，相当种类的公共服务水平的高低很难通过投入水平甚或是产出水平的高低来衡量，其最终的衡量职能只能是公民的评价，是公民满意与否，必须让每个部门的具体服务对象更多地参与到绩效评估中。

C、建立行政决策责任追究制度。建立制度化的评估机制，即对各项重大进行定期的评估，以期起到三个方面的作用：纠正各种执行不畅、扭曲等现象；为的调整、终止提供依据；对重大决策失误追究责任。

D、构建服务型的职能分布、组织结构。以服务为导向配置权力和职能，按照公共物品和公共服务的“公共范围”确定各级的职能范围，划分市、区（县）、街道（镇）的事权。伴随这种职能分布的变化，对组织结构进行调整。

E、强调以最少的部门、最少的人员、最少的步骤面向公民设计管理流程，同时把更多的人员充实一线岗位，贴近服务对象，更好地回应公众的需求。

F、完善人事制度，保障和不断提高公务员的素质和能力，提升其服务能力，尤其是录用和调配制度、绩效评估制度、晋升制度等。   

G、在公共物品的供给方面改变传统的单一的生产机制，按照公正和效率的原则，建立多元化的、竞争的公共物品和服务供给和生产机制。

行为公正方面的制度安排

A、严格依法行政，保护公民的合法权益。按照现代行政程序法的基本精神，设计和规范行政程序。

B、建立现代公共服务型财政，规范收支管理，规范投资行为，建立统一的公务支出标准，按照“谁受益谁负担”的现代公正原则改革税收财政制度，不断细化支出项目，便于和公众的监督。

某市在服务型建设方面存在的主要问题

 通过问卷、访谈、文献统计等方法的调查，我们发现该市在建设公共服务型方面主要存在以下问题：

（一）职能偏位

从实际发挥的职能来看，该市的工作重点仍然在直接管理、控制经济发展，这通过其财政支出结构表现出来，如下：

       财政支出总额  教育事业费  科学事业费  卫生经费  社会保障   

2001年        117.4         13.75      0.83       6.01      8.49

2002年        161.46        15.73      0.83       6.65      10.63

增长率        37.52%        14.40%     0.00%      10.65%    25.21%

（注：单位亿元；原始数据均来源于《XX市统计年鉴》；社会保障支出额为决算表中“抚恤和社会福利救济费+行政事业单位离退休经费+社会保障补助支出）

从上表可以看出，某市2002年度在科学教育、卫生、社会保障等公共服务领域的财政支出增长率都明显低于财政支出的总增长率，这说明各项公共服务支出所占的比重即相对重要性不仅没有增加反而在下降！ 

（二）公众利益表达分散

在公民的利益表达方面，该市公民进行利益表达的渠道还是比较畅通和多元的。该市已经发展出了比较完善的建议和政协提案办理制度，基本做到对的建议、政协委员的提案件件有回音、有结果；市在网上设置了公开的、直接面向市民的信箱，接受市民的意见和建议；地方媒体竞争激烈，为公众进行利益表达提供了机会；也在某些重大决策中建立了听证制度；一些部门也设立了公民投诉中心等。

但是我们在调查中发现了一个有趣的现象：通过不同的利益表达途径表达出来的公愿存在很大的差异，最典型的表现为，和政协委员提出的建议和提案所反映的问题和建议，与市民通过信箱所关注的主要问题以及问卷调查所反映的公众主要关注的问题之间存在相当的距离。那么原因是什么？可能的原因包括：一是的代表性问题，这一点牵扯到国家的选举制度。二是公民缺乏利益聚合的方式，公民在通过信箱、听证会等直接参与渠道进行利益表达时，表达的仅仅是个人的意愿和要求，公民缺乏必要的组织进行利益表达，从而利益表达带来较大的偶然性和随意性，也缺乏为自己的利益诉求进行论证和辩论的能力。

（三）公众利益表达回应缺乏

比较突出的一个问题是，尽管各种利益表达的渠道还是比较畅通的，但是对通过各种渠道表达出来的意愿和要求的回应不够。一般说来，如果反应的问题属于个案性质，都能够做出比较好地回应，但是如果属于普遍性的问题和建议，却没有能够被充分地纳入到议程中，出现了所谓“被遮蔽的议程”——即某些问题是公众普遍关心的，但是却无法进入议程。例如拆迁问题、房价过高问题。这说明的制定程序存在问题，没有为整合公众的意愿提供必要的机制。根据我们的分析，其中关键的问题是：是如何确定议程的，或者换句话说如何确定工作重点的？根据我们的了解主要有三个渠道：一是来自上级的指导精神，这在集权的单一制国家是必然的选择；二是来自系统内部的调研和信息系统；三是各职能部门反馈的意见和要求，它们不仅负责管理某个领域的公共事务，而且往往也是其管理对象的利益代表者。普通公众通过前述各种渠道表达出来的意愿和要求很难进入议程。在这样的下，往往是来自上层的压力和来自组织性、机构性利益集团的利益诉求能够比较顺利地进入议程。

根据《市关于2003年服务型建设目标任务分解的意见》，2003年该市应该已经建立了重大决策公示和听证制度。课题组努力想了解这方面的具体规定，但是没有能够实现。这儿关键的问题是：第一，重大决策的标准是什么？由谁决定哪些是重大决策？第二，公示阶段以及通过听证会收集的各种意见和要求在选择中到底起到什么作用？其法律地位如何？这一调查过程本身也说明了该市在建设服务型方面存在的另外两个问题：政务公开问题与评估和执行问题。

前述两个问题综合在一起就表现为一个经常出现的非常尴尬的现象：一方面辛辛苦苦做了很多工作，另一方面公众却并不领情，对的工作仍然不满意，因为的所为并不是公众真正需要的。（问卷调查证明了这一点）

（四）政务透明度不够

该市最近几年来在政务公开方面做了很多尝试，也取得了很大进展，特别是电子和政务的建设使透明度大大提高。但是，公开哪些信息、以什么形式、何时公开还都是由单方面决定的，获取信息还不是公民的合法权利。作为一个公民，我们在调研过程中深深感到获得相关信息的难度。一般说来，按照现代行政公开的基本原则，信息公开有两种基本的形式：一是行政机关主动公开，二是依公民的请求公开。前者指无论是否有公民提出请求，行政机关都有义务通过一定的形式公开，并为公民查阅提供方便；后者指如果没有公民的请求可以不公开，但是一旦有请求则必须在一定时间内予以公开。某市目前的信息公开基本限于第一种，而且没有就公开信息的范围、方式、时限作出规定。公民提出信息公开请求的权利更得不到满足和保障。

（五）偏重决策轻视执行和评估

在单一制的国家结构形式下，各级形成了执行的一种惯例——以发布文件和召开会议代替执行。一项一旦以法规或文件的形式发布，并召开了相关的会议传达，即代表着执行已经开始和完成，既缺乏日常化的对执行过程的监督，也缺乏对本身和执行情况的日常化的评估机制，从而造成了以下几种情况：一是政令不通，很多非常好的措施仅仅是发布了而已，并没有转换为具体的行动，出现“不作为”。或者是下级根据自己的理解从自身的利益出发执行；二是无法根据执行的情况及时对进行调整或终止。《任务分解意见》中设计了很多非常好地制度，但是各个部门是否在2003年完成了这些制度建设？课题组没有得到这方面的信息。而且问卷调查表明，大多数的公民（96%）对于该市服务型建设的具体措施也不了解。对案例的研究也说明了这个问题：该市2001年颁布的《XX市城市房屋拆迁管理办法》在执行过程中已经暴露了大量了问题和纠纷，并且出现了与上位法矛盾的现象。但是由于缺乏制度化的评估机制，市没有能够对这一进行及时的修正，一直到“突发事件”的出现，在强大的外部压力下才被动地开始调整的过程，使的声誉受到损伤。

（六）财政预算粗化

编制的财政预算案细化不够，不能作为和公众对行为进行监督和控制的一个有效工具。目前，该市提交审议的财政预算和决算仍然非常粗略，从中很难看出的实际活动，更难对各种支出的合理性做出判断。（关于这一点已经提出要逐步推进预算案的细化，这儿不再多说。）

总之，通过调查发现，该市管理方面存在的最大问题不是效率问题，而是回应问题，是行为是否反映了公众的意愿。

城市建设服务型面临的主要制度性约束

中国是一个单一制的国家，城市在进行管理改革和创新时，既不能违反和各种上位法，也不能违背上级的行政命令，而必须受到一系列现有制度的约束。因此在进行改革和创新时，首先必须剥离出这些作为背景的制度。

（一）人民代表大会制度和政治协商制度。《选举法》、《组织法》、《中国人民政治协商会议章程》等法律对各级、政协委员的产生办法、各级和政协的主要职能、工作方式等已经做出了规定。无论是和政协委员的代表性和参政能力问题，还是其工作方式、与行政部门的互动等都无法在短期内发生重大的变化。

（二）执政党领导的多党合作制度。我国实行的是中国党领导的多党合作制，党是执政党，因此必须回应执政党的要求。各级在事实上是各种重要地方公共事务的重要决策者，并对行为产生至关重要的影响。因此探讨的改革与创新，探讨对公众的回应，都不得不考虑执政党与公众、执政党与之间的沟通、对话渠道。在目前的下，非常关键的一个问题是各种制度安排，主要是回应性方面的制度安排对于地方也具有重要意义。

（三）国家结构的单一制。我国是集权制的单一制国家，市必须回应来自上级的各种要求，必须在工作重心等方面与保持一致。我国的分税制还不是真正的分税制。我国的各级在职能上基本一致，的任何职能的执行都有赖于层层。在这种下，市不能根据自身确定（理想的状态是根据市民的意愿确定）的议程和财政支出要求来确定工作重点、税收种类和比率，而在很大程度上必须根据确定的工作重点确定议程、执行上级下达的工作任务，并按照国家规定的税种和税率收税，此时市级财政收入的多少即主要取决于本地的经济发展状况。在这种制度约束条件下，要改变地方以GDP为主要目标的工作方式是非常困难的。市级要实现回应公众的要求、按照财政公平的原则提供公共物品等也是非常困难的。

城市只能在上述大的制度约束下，在局部进行改革和创新，以谋求对执政党、对上级的回应与对公众回应的平衡。

对策与建议

从前面的分析可以看出，一方面该市在建设公共服务型方面还存在很多的问题，迫切需要进一步的制度创新；另一方面，我国的政治为这种制度创新预留的空间由非常有限。公共服务型的制度框架包含了很多项具体的制度安排，那么应从何做起？本文认为应主要考虑如下因素：1、该市存在的问题，即紧迫性和必要性；2、符合现有的制度约束，即可行性；3、这些制度的引入或者可以引发进一步的制度创新要求，或者对于其他制度创新是前提。根据这三个标准，本文从公共服务型的制度框架中选择了十大制度作为对策与建议，其中（二）、（三）、（四）、（五）四个方面是最为基础性的制度变革，没有它们其他各项制度创新或者会失去意义，或者无法实现。

（一）逐步增加在公共服务方面的投入，尽可能地把职能转变到公共服务方面

应通过各种制度和非制度的方式改变财政支出结构，以此来促进职能转向对公众公共物品和服务需求的及时、足量和有效的回应。保障公共物品和服务供给的约束必须是相对刚性的，包括：规定各项公共服务支出的增长率不得低于财政支出的总增长率；把公共服务水平的提高纳入到绩效评估体系中；定期向公众公布在公共服务方面的发展；对各个区、县的公共服务水平进行评估和公布等等。

（二）制定和实施地方性信息公开的制度

 “政务公开”不仅与的效率效能密切相连，更是保障提升和优化回应性的首要途径。也能将加强公共关系的沟通从某种意义上可以说信息公开化是开启和推动其他各项改革的根本和保障。虽然某某市近年来在信息政务公开方面取得很大进展，但仍存在问题，主要表现为：1、公开哪些信息、以什么形式、何时公开还都是由单方面决定的；2、获取信息还不是公民的合法权利。因此，市的一项迫切任务是抓紧制定《XX市信息公开办法》，其基本原则包括：信息公开是原则，不公开是例外；一切人都具有同等的得到文件的权利；拒绝提供文件负举证责任。《办法》的基本内容应涵盖必须主动公开的信息的范围、公开的途径和时间；不得公开的信息范围；依公民申请公开的信息范围和时限；公民获得信息权受到侵犯时的救济途径等。

（三）鼓励各种非组织的发展

该市在建设公共服务型建设方面存在的一个突出问题是回应性不够，由于公民的组织化程度不够，公民的意见和要求没有经过一定的组织形式加以聚合，因此通过各种渠道表达出来的公众的意见和要求存在很大的差异，机构性利益集团支配着利益表达过程。从国内外成功的经验来看，发展各种非组织是解决这一问题的切实可行的方法。建议在《社团登记管理条例》的基础上制定地方性规章，降低社团登记的门槛、简化程序，方便非组织的成立，并可以考虑在税费等方面对其所从事的公益活动进行鼓励。更多地学习借鉴欧洲的社团主义（合作主义）来处理与各种利益集团的关系：承认某些利益集团在特定领域的合法垄断地位，并与之建立制度化的合作关系，利益集团不仅是该领域的利益代表者，而且也协助相关的执行。已经存在的各种行业协会可以较快地转化为该行业领域的代表团体，应在尽快推动各种行业协会的同时，赋予其利益表达的角色，并为这种新角色设计制度化的渠道、方式，让各种行业协会在制定中发挥重要的作用。

（四）建立“公共型”的制定程序

提高的回应性是一项长期的工作，牵涉的方方面面较多，也面临很多的制度性约束，如上文提到的人民代表大会制度、政党制度等，在这些制度约束下，目前可以考虑主要从完善制定程序的角度来提高的回应性。主要包括三个环节：一是起点，即确定议程，考虑如何通过制度约束，引导制定者在确定议程时考虑通过各种渠道表达出来的公众意愿和要求。目前可以做局部的尝试，例如要求在向作工作报告时，对其工作重点的确定、议程与建议的相关性、与信访部门、媒体、信箱等渠道所反映问题的相关性做出解释和说明。二是在制定过程中，建立和完善公示制度、听证会制度，以听取利害相关者的意见和要求，其中最为关键的是必须就重大决策的标准、决定重大决策的主体和程序做出明确规定；还必须对公众表达的各种意见和要求的法律地位做出说明。三是设计合理可行的决策规则，以保障决策的结果能充分考虑公众的意愿。

（五）建立制度化的执行监督制度

的有效执行是管理中存在的一个突出问题，如果这个问题不解决，即使设计出再完美的制度框架和改革日程表，都无异于纸上谈兵。解决的办法除了政务公开以外，就是建立制度化的执行监督制度，包括：由出台措施的部门定期对执行情况进行监督并向社会公布、鼓励和方便公众监督（信息公开的重要性再次显示出来！）、对媒体持更为开放和合作的态度，这要求重视公共关系；针对“不作为”现象，建立行政问责机制，在各个部门内部，尤其是监管部门建立严格的责任追究办法。

（六）建立制度化的评估机制

的每项决策都是运用公众委托的权力，通过实施具体项目的形式，配置公共资源的过程。对于实施的项目，其最终结果和绩效如何，必须加以严格的评估。这种评估可以由监察部门、审计部门或者组织进行，吸纳制定部门、执行部门、专家、行政相对人代表参加。也可以通过委托专门的评估机构来做客观评价。鉴于公共项目量大涉及面广，而且政党的评估机制还未建立起来，在当前阶段上，可以每年选择公众关心的和项目进行有重点的绩效评估。并且要把评估的结果及时公布。还可以借鉴西方国家的“日落法”，即每隔一定的周期即对某些重要项目的必要性和合理性进行审查，如果不能通过则自然终止或作必要的调整。

（七）制定行政程序方面的地方法规

《行政许可证法》是今后理政的基本依据。除了严格按行政许可法办事外，市还可以考虑在行政程序方面作一些开创性的工作。在现代社会，依法行政的核心精神表现为按照法定程序做出行政行为。目前，我国尚没有出台统一的行政程序法，是否可以考虑先行，按照国际上通行的《行政程序法》的基本原则进行设计，制定行政程序方面的地方法规。

（八）进一步扩大实施预算细化的部门

近年来，该市已经在少数部门实行部门预算细化，今后应进一步扩大实施预算细化的部门。在现代社会，公众和其他政治组织对行为进行监督和控制的最重要途径之一就是财政预决算。通过细化的预算，公众、可以了解的实际作为，对转变职能、提高的回应性和效率、确保的公正形成压力和约束。各种规范收支行为、投资行为、规范公务支出标准的财政改革措施也有了落实的压力。

（九）优化、公开各个部门的工作流程

要求各个部门对自己的工作流程从时效、方便、成本、公正等各个方面进行评价，并提出改进的措施，尤其是那些与公众直接接触的部门。争取以最少的部门、最少的人员、最少的步骤面向公民设计工作流程，并在办公场所和网站公开。

（十）改革市、区（县）、街道的职能划分和组织结构

我国下，各级的职能范围基本一致，区别主要在于权限的大小，这种带来的突出问题就是权、责、资源不一致以及执行不力。在大的无法改变的情况下，建议市在市级、区县和乡之间的关系方面进行改革的尝试，主要包括两个方面：首先是借助于公共物品理论，按照各种公共物品和服务的“公共范围”确定各级的职能范围，划分市、区（县）、街道（镇）的事权。这是一项繁杂的工作，建议组织力量对每一种公共物品和服务进行调查和分析，在此基础上明确各层级的职能范围。其次是在此基础上调整的组织结构。如果属于市级的职能，那么即使其执行必须延伸到街区，那么也要主要依赖于市相关部门的派出机构来执行，而不再是把执行任务委托给区、街，而区街只负责执行其职责范围内的事务。这项改革牵扯面较广，并且与整个有矛盾和冲突的地方，因此建议稳妥进行。这将是一项较长期的改革任务。

（作者单位：南京大学政治与行政管理学系）