江苏省区域城镇体系规划工作情况介绍

江苏省建设厅 

　　改革开放以来，江苏省城乡经济发展迅速，城市化进程明显加快，对城乡规划工作提出了新的要求。区域城镇体系规划是各级指导城市化和城镇发展，城乡建设整体空间的重要依据和手段。为适应引导全省城市化进程、加快城市化和城镇发展的需要，90年代后期以来，我省加强了各级城镇体系规划的编制和实施工作，为引导全省人口、产业、城镇的集聚发展，引导基础设施的共建共享，协调区域和城市发展过程中的矛盾和问题创造了条件、提供了依据。 

　　一、江苏省开展城镇体系规划制定工作概况 

　　（一）我省开展城镇体系规划工作的必要性和紧迫性 

　　多年来，我省的城市化进程一直处于自发状态，缺少宏观的发展战略，缺少全省性的规划引导和协调。“自下而上”为主要特点的城市化，在一定程度上提高了全省城市化和城镇发展水平，也给全省的城镇空间布局、区域基础设施建设、资源利用和生态环境等带来一系列问题。 

　　根据统计数据， 1998年以前，全省不同规模等级的城镇发展速度各异，小城镇数量增长快于大中城市，城镇人口约一半集中在小城镇，城镇平均规模下降明显。城镇数量与密度在全国居于前列，建制镇密度达到每万平方公里96.6个，是全国平均密度的5倍，城镇规模偏小，布局分散。上述特征带来的问题十分显著： 

　　一是城镇和产业布局过于分散，不利于集约发展。在人多地少、土地资源尤为紧缺的江苏，城镇和产业的分散布局，已经给城市化的进一步发展造成了严重的阻碍。主要表现在农业产业化无法实现、小城镇功能不健全、环境污染严重、区域性基础设施的投资加大、第三产业发展缓慢等。 

　　二是城镇发展和区域基础设施的布局缺乏综合协调。很长时期内，全省的城市化缺少区域宏观，城镇发展基本处于自发状态，城镇之间、城镇与基础设施之间、不同层次和类别的基础设施之间缺少综合协调，各自为政的现象普遍存在。沿江发达地区基础设施重复建设较为严重，降低了区域发展的整体效益。 

　　为促进全省城市化健康有序地发展，解决城镇和区域发展中由于缺少宏观引导和所产生的问题，尤其是解决空间资源利用和保护的问题，提高全省城市化质量，在我省开展区域城镇体系规划工作显得十分必要。 

　　（二）我省制定城镇体系规划的工作情况 

　　我省区域城镇体系规划的制定工作，涵全省、市、县（市）和跨行政区域的多个层次，使区域城镇体系规划在我省成为一个结构完善、层次清晰的规划编制系统。各层次的规划力求定位明确，重点多出，侧重解决不同层面的问题。在编制工作顺序上，自省域城镇体系规划开始，都市圈、市域、县（市）域城镇体系规划有序推进，以保持上位规划的贯彻落实和不同规划之间的衔接。 

　　在规划技术上，我省努力探索适合于指导当前城市化和城镇发展需要，适合于省、市、县各级组织实施的城镇体系规划技术路线。规划突出强调以下几方面内容： 

　　一是以区域城镇空间布局调整为核心，以解决我省城镇和产业布局分散、集聚度不高等问题为主要目标，实现城镇和区域的集约发展。 

　　二是将区域的可持续发展落到实处，重视资源环境的保护和生态建设，划定不同类型的开发管治空间（包括城镇空间、农业空间、生态敏感空间等），提出发展策略和管治要求，实现城镇空间和生态空间的协调。 

　　三是重视跨区域的协调，明确规划范围内重点区域的协调发展要求，淡化行政区划，强调经济联系，在产业协作、基础设施、城市职能、生态协调等方面进行引导；对本区域与周边行政区域在城市发展方向、资源开发与利用、区域性基础设施建设等方面的整体协调做出规定。 

　　四是加强措施和配套的研究制定，在提出规划方案的同时，提出相应的实施措施和，包括区域性基础设施的引导和行政区划的调整等。属部门权限内的内容，在规划中直接做出具体规定，涉及多个部门的内容，提出建议，请协调。 

　　五是推动市政设施的区域化服务，如实施区域供水、建立城市间快速通道和都市圈轨道交通等。加强区域的交通联系，加速区域的一体化进程；引导区域基础设施的共建共享，实现区域的可持续发展。 

　　省建设厅在每个层次规划编制工作开展前，均研究制定下发各层次规划的技术要点，明确规划技术要求的重点，并通过规划技术设计书的审查、纲要和成果论证等形式对规划质量进行把关。 

　　目前我省已经完成、正在开展的区域城镇体系规划包括： 

　　1、《江苏省城镇体系规划》已经同意，建设部行文批复。 

　　规划确定了全省的城市化和城镇发展方针和战略，城镇等级规模和定位，城镇空间组织，城镇的可持续发展，区域基础设施建设，区域发展协调和管治，城镇体系规划组织建设等。由于规划实用第一，突出体现实施管理的要求，出台后，获得了各方认可。 

　　2、《苏锡常都市圈规划》已经省批准实施，南京、徐州都市圈规划将于年内完成。 

　　都市圈规划是一种特殊的区域性空间规划。规划层次界于省域城镇体系规划和市域城镇体系规划之间，其规划对象是一个区域存的数个平行的行政主体—一省辖市，各辖数个县（市）行政单元。由于上述特殊性，我省对都市圈规划的定位是，着重解决都市圈内不同的行政单元之间因行政区划分割导致的，在都市圈层面存在的资源利用、产业布局、环境影响、基础设施对接等主要问题。规划以空间为主要对象，涉及城镇、基础设施、产业、市场、生态等以空间为载体的发展要素。规划遵循市场经济的规律和规则，以都市圈资源整体利用最优化、效益最大化为指向，提倡公平竞争，在竞争中合作。针对省内三大都市圈的不同特点，分别制定技术路线，确定规划原则和目标。其中，苏锡常都市圈规划，以协调为重点；南京都市圈规划，以发展和协调为重点；徐州都市圈规划则以培育、发展和协调为重点。 

　　3、市域城镇体系规划已经基本结束，县（市）域城镇体系规划进展过半。 

　　市域城镇体系规划的主要任务是贯彻全省城镇体系规划确定的规划原则和要求，深化城市化和城市现代化发展战略，确定与市域社会经济发展相协调的城市化发展途径；明确市域及各级城镇的功能定位，优化产业布局；从区域整体协调发展出发，引导城乡及区域重大基础设施统筹规划建设，实现区域基础设施的互利共享和有效利用；明确不同空间职能分类和管治要求。 

　　县（市）城镇体系规划的主要任务是贯彻省、市域城镇体系规划的要求，深化本地城市化和城镇现代化发展策略，按照集约发展、促进产业和人口向县城和重点中心镇集聚的原则，调整县（市）域城乡居民点和产业布局，提出规划期内乡镇、中心村布局调整的目标、方案、原则、措施及相关；统筹协调县（市）域各项区域性基础设施和公共设施布局，促进市政设施的区域化服务和基础设施的共建共享；实施空间开发建设管治等。 

　　4、制定《江苏省城镇体系规划实施管理办法》。 

　　按照建设部要求，各省应制定省域城镇体系规划规划的实施办法。 2001年起，我厅即邀请省专业委员会，就城镇体系规划规划的实施管理问题对省内不同地区和兄弟省份进行调研。通过调研，省立法机加强了对建立城镇体系规划实施法规机制重要性、必要性的认识，建议先行制定省规章，条件成熟后再行地方立法。为保障区域城镇体系规划的实施，我厅正在进行《江苏省城镇体系规划实施管理办法》的起草工作，以明确各类各层次城镇体系规划的实施管理机制和管理要求，明确区域重大设施布局等内容的协调管理机制。管理办法将于年内上报省。 

　　（三）我省城镇体系规划制定工作的组织 

　　1、《江苏省城镇体系规划》工作组织 

　　《江苏省城镇体系规划》由省组织，省建设厅具体负责。省发文要求省各有关部门包括计划、交通、水利、农林、区划、国土、电力、邮电、环保、旅游、铁路、民航、统计、科技、研究室和各市共同参与规划编制。规划由建设厅和省城乡规划设计研究院主编，省有关部门、在宁高校、科研机构、十三个省辖市，按照规划设计任务书的要求，分别承担各自的规划编制任务，包括提供资料、设想、负责专项规划或专题研究、参与每一阶段的讨论和修改等。 

　　规划编制过程中，我厅先后数十次组织各参编单位和省各有关部门、各省辖市规划部门召开研讨、协调会议，统一主要观点，协调发展矛盾，解决有关问题，不断完善成果内容，提高规划质量。规划文本形成后，我厅又多次征求并吸收省各有关部门和各市的意见，对规划成果作进一步修改完善。在2000年全省城市工作会议筹备召开期间，分管带队就本规划的主要内容分别赴13个省辖市征求市意见。其后，省、分别召开常务会议研究讨论并确定规划拟订的城市化战略、方针、空间布局等重要决策内容。规划在编制过程中即取得广泛认同和领导的重视，为规划的实施奠定了基础。 

　　2、都市圈规划工作组织 

　　依据全省城镇体系规划确定的三大都市圈，其规划编制工作由省发文，省建设厅具体负责，省有关部门、都市圈有关城市共同参与。有关城市的规划、建设行政主管部门负责本地区的有关组织协调工作。对于都市圈涉及省外的区域，作为规划的研究范围，本着加强协调合作的精神，主要提出有关产业协作、资源整合利用、基础设施衔接等方面的建议和设想。 

　　3、市、县（市）城镇体系规划工作组织 

　　按照省的统一部署，全省13个省辖市及其所辖县（市），分别于2000年7月和2001年10月起，全面开展市、县（市）域城镇体系规划的编制工作。规划由市、县（市）组织编制，具体工作由城市规划行政主管部门负责，有关部门参与。省建设厅按照省要求，全面加强了对本次市、县（市）域城镇体系规划的技术管理，制定了规划编制的技术要点，作为论证和审批规划的依据。本次市、县（市）域城镇体系规划均以《江苏省城镇体系规划》为依据，以贯彻落实、深化完善《江苏省城镇体系规划》要求。各省辖市根据市域城镇体系规划确定的内容和要求，负责所辖县（市）的县（市）域城镇体系规划工作的指导和报审管理。规划完成后，报省审批。正在进行城市总体规划修编的城市，其城镇体系规划纳入城市总体规划，一并报审。 

　　二、我省区域城镇体系规划的作用和实施效果 

　　（一）规划的主要作用 

　　总结我省的区域城镇体系规划工作，正处在加快城市化进程、实施城市化战略的宏观背景下，对引导我省城市化进程、提高城市化质量发挥了重要的现实作用。 

　　一是制定和深化了以加快促进各级中心城市发展为核心的省、市不同区域、不同层次的城市化发展战略；二是为调整优化城镇布局和产业空间布局、促进产业和人口合理集聚提供了规划目标和依据；三是适应各级对城市化和城镇发展实行宏观和有效管理的需要，指导城镇总体规划、区域性专项规划、专业规划的制定和重大项目的选址布局；四是为统筹协调区域内外、城镇之间、城乡之间、城市和各项区域设施关系等提供了途径；五是通过开发建设管治（空间管治），加强了生态环境和资源的保护和合理利用，为区域性的规划实施管理提供了依据。 

　　（二）规划的实施情况 

　　1、召开全省城市工作会议，确定城市化方针和战略。 

　　2000年7月，江苏、江苏省召开了全省城市工作会议。《江苏省城镇体系规划》的有关成果，为、省通过全省城市工作会议调整确定全省城市化发展战略、总体目标、基本要求、总体格局等，提供了直接的决策依据和基础。规划的主要精神、目标等亦得到、省的认可，并通过城市工作会议的召开和有关主题文件的下发进行了广泛宣传和贯彻落实。 

　　2、都市圈的构建引起广泛共识并付诸实施。 

　　全省城市工作会议后，对区域城市化的规划引导越来越得到重视。随着各层次城镇体系规划制定工作的展开，城市和区域间重复建设、无序竞争、低效发展的局面得到了初步的控制和改善。加强城市和区域发展的协调，尤其是促进南京、苏锡常、徐州三大都市圈的空间整合和横向联合，提升都市圈的整体实力，成为省和地方各级、的共识。都市圈战略研究、空间规划、基础设施共享、协调机制建立等，开始引起有关方面的重视。都市圈内城市包括省外的部分城市，自发地加强了包括产业协作、交通衔接等的横向联系和协作。都市圈的发展理念已经逐步成为共识，都市圈也已经成为我省经济社会发展最重要的核心区域。 

　　3、中心城市和乡镇行政区划调整成效显著。 

　　《江苏省城镇体系规划》提出的解决我省“市县同城”问题的途径和原则，规划明确的全省乡镇布局调整的原则、标准和目标等，为全省中心城市和乡镇行政区划调整发挥了直接的、重要的指导和推动作用。目前，南京、苏州、无锡、扬州、淮安、常州、镇江等七个中心城市已经通过行政区划调整解决了“市县同城”问题，全省乡镇行政区划调整正在积极稳妥地进行中，成效显著。全省乡镇总数已经从1998年底的1974个减少到2001年底的1348个。、省已经确定，到2005年乡镇总数将进一步减少到10O0个左右。全省市、县域城镇体系规划正在深化落实乡镇布局调整优化的具体方案、措施。 

　　4、为调整或修编城镇总体规划提供了重要依据。 

　　城镇总体规划是指导城镇建设和发展的重要依据，也是落实区域城镇体系规划要求、保障规划实施的重要途径。在城市化、经济全球化等宏观大背景下，江苏省新一轮城市总体规划的调整和修编工作正在全面开展。省建设厅依据全省城镇体系规划的精神和原则，制定了《江苏省城市总体规划修编要点》，对总体规划的编制在城市化和城市发展战略、城市现代化、城乡协调发展等各方面提出要求。全省已经论证的城市总体规划（或纲要）均注重与《江苏省城镇体系规划》、都市圈规划和相应城镇体系规划的衔接，注重贯彻落实城镇体系规划的各项要求。 

　　5、引导区域基础设施布局和相互协调。 

　　推进基础设施的区域化服务、区域性设施的共建共享，是区域城镇体系规划的重要原则和要求。《江苏省城镇体系规划》和《苏锡常都市圈规划》出台后，区域性基础设施的建设和协调引起了广泛重视，一些重要的区域性专业规划和专项规划开始实施或陆续启动。苏锡常都市圈区域供水规划已经编制完成并经省批准实施。在改善苏锡常都市圈供水状况，控制地面沉降，集约利用资源、资金等各方面取得良好的综合效益。目前，我厅正在按照省要求，组织开展苏锡常轨道交通规划和苏锡常绿化系统规划的编制工作。有关专业规划和专项规划的制定，成为落实和实施全省城镇体系规划和都市圈规划的重要途径。 

　　6、指导相关部门的规划工作。 

　　城镇体系规划的编制由各有关部门共同参与，规划所涉及到的有关基础设施的规划内容，都经过了与各有关部门多次磋商，充分协调，是在各部门规划基础上的空间磨合。同时，城镇体系规划并不代替各系统自身的规划，而是对各系统的发展及其空间布局提出原则要求，使其与城镇体系规划确定的城镇布局和城市化发展相适应，使规划确定的全省城市化和城镇发展目标能够顺利实施。 

　　《江苏省城镇体系规划》所确定的主要内容，特别是“三圈五轴”城镇空间组织构架，引起了各级和有关部门的极大重视。据了解，不少主管部门、城市、科研机构已经把省域城镇体系规划提出的都市圈作为制定规划、计划或进行战略研究、科学研究的对象。省交通部门已经结合“三圈五轴”，进一步优化完善全省高速公路网络规划，以《苏锡常都市圈规划》为依据审查苏州市高速公路网规划。省国土、门分别根据全省城镇体系规划确定的城市化目标研究推进城市化的土地流转、户籍制度等有关。市、县（市）的有关主管部门对市、县（市）域城镇体系规划确定的城镇布局等十分重视，以城镇布局的优化调整为依托进行市、县（市）域基础设施和公共设施的布局规划。 

　　为及时掌握为科学、动态地了解全省城镇体系规划的实施情况，自2001年起，我厅会同省统计部门，研究建立了全省城镇发展统计制度。在对全省城镇发展统计指标进行分析的基础上，我厅组织编写年度《江苏省城镇发展报告》，准确反映城镇发展水平，合理预测城镇发展趋势，科学指导全省城市化进程，为全面掌握全省城镇发展的状况，为、省推进城市化进程提供建议和决策依据。《报告》从经济、社会、城建和生态四类指标反映城市的状态、动力、活力和质量的基本状况，分析存在的问题，提出相关的建议。 

　　三、存在的主要问题和建议 

　　（一）主要问题 

　　1、城镇体系规划的法律地位不明确，在实施机制、手段、管理机构等方面均无法律规定，规划缺乏实施保障。 

　　现行《城市规划法》未明确城镇体系规划的实施管理，以及城镇体系规划和其他部门的区域性规划的相互关系，因此规划行政主管部门实施规划的手段、相关法律责任等均无法律依据。 

　　由于城镇体系规划实施的法制基础不完善，对属于区域城镇体系规划范畴的土地利用和建设行为，包括区域重大建设项目选址、区域基础设施的规划协调、生态区域的保护、沿江（湖）资源的开发利用、乡镇工业园区的布局等，城市规划行政主管部门往往难以管理和。一定程度上也造成各级和主管部门重城区规划、轻区域整体规划的现象。这既是我省区域发展一直缺少规划的重要原因，也给我省当前正在进行的区域城镇体系规划实施造成很大困难。 

　　2、城镇体系规划的技术依据不足，影响规划编制水平和规范性。 

　　《城镇体系规划编制审批办法》是我国目前最主要的城镇体系规划编制工作的相关规范。其中主要的内容已经无法适应指导当前规划编制工作的需要。作为指导区域城镇发展的综合性、战略性规划，城镇体系规划既要体现各级以此对区域空间发展实施的要求，也要适应建立社会主义市场经济，促进经济社会健康发展的客观需要。目前的城镇体系规划仍带有众多计划经济的痕迹，指令性内容较多，规划弹性和适应性不够，规划的内容、深度以及如何区分并发挥规划对区域发展的引导性、控制性、强制性等不同作用仍待研究探索和规范。 

　　3、都市圈等跨行政区域规划的实施机制不明确。 

　　如前所述，和其他以单一行政单元为主体的城镇体系规划不同，都市圈规划的范围具有一定的特殊性。跨行政区域的城镇体系规划报共同上一级批准，但有关规划实施的行政主体、实施机制不明确。都市圈规划的实施以跨行政区域的协调为重点，建立间、部门间相互协调、协商、共同管理的机制势在必行。由于缺少法律规定，建立相关机制困难很大，给都市圈规划实施带来难度。 

　　（二）建议 

　　1、在修订《城乡规划法》和制定有关法规、规章时，明确区域城镇体系规划的法律地位、实施主体、管理机制、法律责任等，尽快建立完善城镇体系规划制定和实施的法律基础。 

　　2、加强城镇体系规划的理论和技术研究，修改完善有关区域城镇体系规划的技术规范，明确区域城镇体系规划的深度、内容等技术要求，为规划制定工作提供技术支撑。