论弱势群体的法律保护

自20世纪70年代末的社会政革开始，中国社会结构发生了巨大变化。到目前为止，社会结构变迁的结果，除了加快了中国社会的整体进步外，还导致了社会分化的加剧，由此出现了一个庞大的弱势群体。弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体。弱势群体根据人的社会地位、生存状况而非生理特征和体能状态来界定，它在形式上是一个虚拟群体，是社会中一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的散落的人的概称。2002年3月，总理在九届全国5次会议上所作的《工作报告》使用了“弱势群体”这个词，从而使得弱势群体成为一个非常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。 

一、弱势群体的概念

弱势群体的主体是社会性弱势群体。何谓社会弱势群体？查阅外国文献，没有“社会弱势群体”的概念，只有“社会脆弱群体（Social Vulnerable Group）”和“社会不利群体（Social Disadvantaged Group）”的概念。根据美国社会工作专家罗斯曼的理解，社会脆弱群体是指由于缺乏生活机会而造成的依赖性的人群，他们包括身体或精神残疾的人、年老体弱的人、丧亲或父母丧失资格的儿童。所谓社会不利群体，是一个与“有利群体”相对的概念，主要指长期、普遍存在于就业和社会生活各领域不利环境的群体，而这种不利环境是由结构性因素和制度性安排造成的。“不利”意味着生活机会和社会奖励分配中长时间和系统性的不公平待遇，主要表现在社会不平等程度上。这种不平等是相对于社会认可的正常化生活状态而言的，其比较标准和参照群体是普通民众及其一般生活状况，即这种不利地位导致了这一人群在生活水准和权利状态上低于普通民众。由此，我们可以给弱势群体下一个基本定义：所谓弱势群体，是由于自身能力、自然或社会因素影响，其生存状态、生活质量和生存环境低于所在社会一般民众，或由于制度、法律、等排斥，其基本权利得不到所在社会保障，被边缘化、容易受到伤害的社会成员的概称。

二、弱势群体的特征

应该承认，经济贫困是弱势群体的首要特征，同样权利贫困和能力贫困是弱势群体的另外两个基本特征。再此我们着重分析后两个特征：

（1）弱势群体与权利贫困

所谓“权利贫困”，是指公民由于受到国内法律、制度、等排斥，不能享有正常公民权利或基本权利得不到保障，根据本国制度法律，是合法的不平等。权利弱势并非因为犯罪被剥夺了权利，而是受到不公平的制度、法律、等排斥，导致他们处于弱势地位。法律意义的“社会排斥”，意指主导群体在社会意识和法规等不同层面对被边缘化的贫弱群体的有意排斥。如我国的农民工，在城市生活，根据城市有关法规规定，其权利与市民是不平等的，这就是“社会排斥”，即农民工的“不利”地位是由制度、或法律造成的，是“合法”的不平等。我们对社会弱势群体的理解往往局限于物质伤害方面，如物质生活的匮乏和窘困，物品和资源分配的不公，身体受到伤害，等等，实际上，许多贫困者有理由觉得自己受到了社会排斥。我国的现实社会其实并不平等，它是一种有利于一些人，而不利于另一些人的制度，在一个民主社会里，政治制度之所以合理，乃是因为这些制度可以起到保护社会成员不受羞辱的作用，这包括“重视贫困、无家可归、剥削、恶劣工作环境、得不到教育和保健等等”。就是说，弱势群体在生活的某些方面“受到剥削、歧视和边缘化”，得不到充分发展的机会，他们受到的不仅是物质上的伤害，还包括制度上的排斥和权利的不平等。

（2）弱势群体与能力贫困

能力贫困的真正含义是“贫困人口创造收入能力和机会的贫困”，它意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。社会弱势群体之所以贫困，是因为他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的不平等，疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。因此应该改变传统的使用个人收入或资源的占有量来作为衡量社会弱势群体的参照，引入能力参数来测度人们的生活质量。

能力贫困、权利贫困和经济贫困是相互影响的，在一定程度上互为因果。弱势群体不是一个纯粹的经济问题，还是一个权利问题，也有能力问题；经济贫困是社会权利贫困的折射和表现，经济贫困的深层原因不仅仅是各种经济要素的不足，更重要的是社会权利的贫困，当然还包括与社会权利相关的政治权利、文化权利和经济权利的贫困。

三、我国弱势群体的结构构成

现阶段中国社会弱势群体的构成状况比较复杂，但是，概括起来主要包括以下几个方面：

1．城乡贫困人口 

贫困人口是构成社会弱势群体的主体组成部分，它一般因收入极低或无收入来源造成，包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。根据不同的口径综合估算，中国城镇需要救助的贫困人口约2000－3000万人，乡村极端贫困人口约3000万人。城乡贫困人口构成了中国社会弱势群体的主体。 

2．社会结构变革过程中的失业人员 

在市场经济条件下，正常情形下的失业人员并不一定构成弱势群体，为其提供失业保险的目的主要不是将其作为弱势群体来保障，而是为了促进其尽快恢复就业。但在中国经济发展过程中，已经出现的大量失业人员在事实上已经处于社会生活的不利地位，他们中的许多人客观上沦为社会弱势群体。

3．残疾人 

残疾人是指因先天或后天的原因，导致心理、生理、人体结构上某种组织、功能丧失或者不正常并全部或部分丧失以正常方式从事某种活动的人。根据全面的普查，全国残障人口共有51万人，1992年为5600万人，残障人口约占全国总人口的5%。

4．天灾人祸中的困难者 

中国是一个多灾国家，每年不同程度地遭遇各种自然灾害袭击者达2亿多人次，还有数以百万计的意外事故受害者。根据以往的经验，在遭遇不同灾难事件的人中，约有20%左右的受灾居民抵御灾害的能力很弱，如果没有国家和社会的援助，贫者会因灾愈贫，难以很快摆脱困境。

5．农民工 

农民工是指具有农村户口身份却在城市务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。农民工的农村户口阻碍着其真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并被面向拥有城市居民的相关制度（主要包括社会保障制度等）所排斥；同时亦形成了与传统的、真正的农民群体日益加深的隔阂；这种被排斥、被隔阂的状态决定了农民工作为一个整体事实上处于弱势地位。

四、我国弱势群体产生的原因

在我国现阶段，经济和社会都在经历着一个急速的转型时期，而弱势群体这一名词在近几年得到了高度关注是有其深刻的社会背景和历史原因的。我们所研究的弱势群体之所以产生，完全根源于社会因素和制度因素。它主要表现为三个方面：

首先是包括财富分配和权利供给等方面的社会制度不合理。社会制度最基础的就是产权制度和分配制度，而正是它们从根本上决定了社会财富的分配以及社会权利的划分。弱势群体的形成最根本的原因应归咎于财富分配和权利供给制度的缺陷。比如中国的一次分配，工资占GDP的11~12%，很低，发达国家占60~70%，所以我们的老百姓很穷。二次分配，社会保障支出占财政支出的比例，中国只有20%左右，前几年只有百分之十几，而发达国家为60%。还有，中国的税制、慈善制度都不太有利于穷人。财富分配的不合理，根源在于公民权利的缺乏，比如为什么工人的工资低，有人说是由于农村剩余劳动力过剩，找工作的太多，但我认为根本原因是团结权、罢工权、博弈权的匮乏。找不到工作的原因主要是产业低端化、区域不平衡，贫困地区及农村很难发展高端产业。国有银行由于贷款成本高、信息不对称等原因不可能给中小企业、农民贷款，这样就造成了中国的中小企业只能低端化、永远不能长大，农村无法创业等困境，更进一步的造成了区域发展的不平衡。而区域发展的不平衡更加剧了地方片面追求GDP的局面，在这样的条件下弱势一方的利益大部分时候都是被用来牺牲的。比如无锡尼康工潮事件就是典型的为了追求GDP的增长发展地方经济，在处理突发事件时明显向企业一方靠拢，而完全忽视了作为弱势一方的工人的利益。以上这些局面总的来说是由于我们没有建立科学的规范的透明的民主制度造成的，但实际上还是公民权利缺乏的表现。

其次表现为缺乏完整有效的实施机制，也就是缺乏公开的竞争机制、有效的执行程序，导致上应给予的权利无法传递到被给予者手中。诺贝尔奖获得者缪尔达尔提出了发展中国家的“软政权”问题，也就是说发展中国家虽然庞大、众多，但行政效率却很低，上有下有对策，执行效能层层递减，有法不依，执法不严，而发达国家基本上不存在这样的问题。

最后是社会保障机制、社会救济机制的缺失。在欧美国家，工业化进程的时间较长，在发展的早期社会问题已经充分暴露，贫困人口大量涌现，失业问题、养老问题相当严重，并且引发了社会动荡，但是西方国家经过不断探索对策，最终形成了完整的社会救济福利制度。中国由于工业化起步较晚，社会保障机制、社会救济机制很不完善，使得贫困人口最基本的生存需求无法得到满足，于是弱势群体大量产生。

五、社会弱势群体权利保护的法理基础

理念是保护社会弱势群体的价值基础，是追求人作为人的尊严及人与人之间的抽象的平等。社会弱势群体有基于过相对富裕的生活和被平等对待的权利。法律权利对于社会弱势群体权利的确认及特别保护是思想的一种表达，因而，社会弱势群体的权利是社会弱势群体本身应当拥有的，但这种权利往往因为法律制度和社会保障制度的缺失而被忽略或侵害。所以，可以说我国的弱势群体的保护只是流于形式，这就要求我们对社会弱势群体提供法律保护必然经历一个由单纯追求形式平等到形式平等与实质平等相统合的转变。在形式平等的条件下，社会弱势群体的“弱势”特质被淹没在抽象的普遍人格中，社会弱势群体在形式上获得了和正常人同样的权利，因而形式上已经排除了对社会弱势群体的歧视。但是在形式平等思想指引下的社会弱势群体权利保护暴露出以下弊端：首先，社会弱势群体享有的只是形式上的自由权，而这些权利往往得不到实现。权利的抽象赋予并不意味着所有人实际上都享有实现这些权利的手段，能够在同等的程度上和范围内使用这些自由和权利。其次，形式平等在现实的差别面前往往造成了广泛的不平等。形式平等只要求法律制度适用于每一个人，但每个人在权利的实现程度上显然是不同的。自由权利的规定只是给人们提供了一个平等的机会，而不涉及最终的结果，其结果是往往造成了广泛的不平等。最后，形式平等以绝对的自由为价值理念，排除国家干预，使弱势群体处于无保护的状态。以绝对自由为价值理念的形式权利平等能使强者获得巨大的实际利益，而对于弱者却毫无意义。而国家只能对此持消极的态度，不能采取积极的应对措施。

    形式平等的实践产生了严重的社会问题，导致了强者与弱者之间尖锐的冲突。在此背景下出现了对形式平等进行修正的实质平等理论。实质平等从两个方面对形式平等进行修正。一是经济自由，二是保障社会权。也即一方面强者的自由，另一方面，保障社会弱者的机会。与政治权利不同，社会权利的实际享有依赖于国家的经济和经济实力,要求国家积极介入公民的社会生活和经济生活。国家在保护公民的经济、社会、文化权益时,不仅负有消极的不干涉的义务，而且还负有积极的促进其真正实现的义务。社会、经济、文化权利基本地位的确定对于社会弱势群体具有极其重要的意义。赋予儿童、老年人、残疾人、妇女、智力迟钝者及少数民族等经济、社会、文化权利，就使得国家负有特定的义务为社会弱势群体提供享受各种权利的机会，甚至直接提供某些基本需要，帮助社会弱势群体走出困境，摆脱弱势地位。 对社会弱势群体进行特别保护的价值取向是以“不平等”求得正义。立法上并不禁止对公民权利的差别性规定。这种立法上的特别保护，实为正义的应有之意。因而对弱势群体权益的法律保护追求的是形式平等与实质平等并举的完整的平等。

六、完善我国弱势群体权利保护的对策

在全社会的共同努力下，我国弱势群体的权益得到了一定程度的维护，侵犯弱势群体权益的行为也受到了相应的遏制，但是我们要走的路还很长。笔者认为，为了切实有效的保护我国弱势群体的权利不受侵犯，我们必须从以下五个方面做出努力:

1．立法保护

我国当前对弱势群体的保护重在制度建设，有责任以立法和制度的形式对弱势群体进行保障。从当前情况出发，应构建多层次的法律保护体系，实施倾斜保护。弱势群体的权利保护，涉及社会的方面面，仅靠一个部门是不可能完成的，必须构建多层次的法律保护体系。一是在中明确规定对弱势群体保护的原则，全面充分落实所确认的各项基本权利，使真正成为“权利保障法”。二是制定弱势群体保护的基本法，对弱势群体的范围进行界定，对适用于所有弱势群体的一般制度进行规定。三是制定不同弱势主体保护的特别法。由于弱势主体的成因不同，需要保护的范围和方式也不尽相同，应当制定单行的特别法加以保护。四是通过立法保障弱势群体的“集体行动权.. ”。借助法律、、等多种手段，营造让他们公开发表自己主张的氛围，为他们参与决策提供渠道。五是完善社会保障制度，要尽快建立综合性的城市社会救助系统，全面推进社会保陉制度建设，进一步完善社会保障责任共担机制，让全社会都来关心和帮助弱势群体。

2．执法保护

在现代国家，行政机关是对经济和社会影响最大，与公民关系最为密切的国家机关，也是权力最大、机构最多、人数最众的机关。基于此，行政机关在我国的法律实施领域中是最直接、最贴近社会主体的执法机关和权利救济主体。针对当前我国行政执法领域中存在的问题，为了保护弱势群体的权利不受侵犯，迫切需要公共权力的行使者严格依法行政，不能执法犯法。我们认为应确立以下基本原则：

(1)确立行治原则，做到依法行政、公平执法。行治原则作为一项基本原则，不仅要求国家行政权的确立和行使都必须有和法律的依据，而且还要求行政主体在行使行政职权时要严格遵循法律、法规。

(2)确立有告必理原则，防止行政不作为。有救济才有权利，在现代社会公民不通过法律救济，其权利便无法得到保障。当弱势群体无法通过合法的救济渠道获得权利救济时，就不得不采取暴力或非暴力的私了来救济权利。因此确立有告必理原则，防止行政不作为，保证行政救济渠道的顺畅，对于弱势群体权益保障十分必要。

(3)强化行政执法人员的法律责任，做到积极主动执法。同样的法律，不同的执行方式会产生不同的结果。当前很多情况下，弱势群体问题是由于执法机关的执法不作为造成的，必须要求执法机关主动执法、严格执法、纠正执法的懈怠性。在执法中必须坚持法无授权不得行和法有授权必须行的原则。行政执法机关在弱势群体寻求行政救济时，还应强化特别保护意识，对弱势群体实行优位保护。

3．司法保护

司法救济是法律救济的主要方式。它是权利救济的较为合法、公正、彻底和权威的形式。为了解决现实中存在的问题，我们认为应从以下几个方面进行努力：第一，确立司法公正原则与保护弱者原则的统一。司法公正是司法救济的基本要求和最终目标，也是法治的基本要求和法治实现的根本保障。弱势群体在司法过程中能否被平等地对待，弱势群体业已被侵害的权益能否通过司法途径获得救济，将在很大程度上取决于司法公正能否实现。为了实现正义，就需要在司法过程中对特殊案件做出特殊处理。要保障弱势群体这一特殊群体的利益就应在司法过程中确立保护弱者原则。保护弱者原则必须以司法公正原则为前提，决不能因为一味的追求个别公正而损害到司法公正；第二，确立司法保护的机制。在弱势群体的权利受到侵害时，应当允许他们提起诉讼，纠正公权力的违宪行为，从根本上保障弱势群体的权益。

4．法律援助

法律援助是国家对那些需要依照法定程序实现和保护自己合法权益，但因经济困难无力支付法律服务费用的公民给予帮助，使法律赋予公民的权利得以实现的一种法律救济制度。法律援助制度的建立，为弱势群体通过法律的正当程序实现其合法权利提供了可能，为弱势群体接近正义提供了机会。这有利于扩大法律调整社会关系的覆盖面，促进法律正义的实现，缓解社会矛盾。我国法律援助应优先给予弱势群体并加快法律援助法律、法规的制定工作。从国外的经验来看，法律援助比较发达的国家其法律援助立法也比较完整。如英国制定了《法律援助及法律咨询法》，法国制定了《审判救助法》。 4 而在我国，法律援助规范存在着法律位阶低、条文粗疏、体系混乱等缺陷。因此我国应加快法律援助法律法规的制定工作，具体为：第一，将公民依法获取法律援助的权利在中予以明确规定，确立以国家法律援助为主的法律援助模式，使之成为现代必须承担的责任；第二，完善法律援助立法，制定《中华人民共和国法律援助法》，以基本法的形式予以公布，在此基础上设立各级法律援助机构；第三，加强监督检查制度，将法律援助落到实处，切实解决弱势群体的法律需求。

5．自我保护

在强化对社会弱势群体外部保护的同时，应充分调动他们的积极性，实现自我保护和外部保护的结合。结合我国的具体情况，我们应该从以下几个方面努力：第一，弱势群体自身应树立积极的权利意识。国家应该在实现个人利益与社会利益协调方面有所作为，为弱势群体提供权利实现的必要条件。通过对弱势群体进行权利启蒙教育，让他们树立积极的权利观，勇于并善于主张自己的权利；第二，要运用正确的方法与侵权行为进行斗争，要勇于并善于运用法律来维护自己的权利。只有在为权利进行的斗争中才能使弱势群体产生对法律的感情，树立法律信仰，从而营造一个公正平和的法律环境，通过与不法行为的斗争使得那些潜在的违法者不敢、不能或不愿侵害他人的正当权利，这样才能使社会弱势群体的权利真正得到保障；第三，积极促成弱势群体社会组织的建立与发展，使其能够表达自己的利益诉求。建立弱势群体自我保护团体，发挥第三部门的积极作用，如消费者协会、医患协会、农民协会、下岗职工联合会、各种基金会和慈善机构等。第三部门可以填补机构与个人需求之间的空白，有效地促进社会整合和公民的政治参与，保护弱势群体的利益；第四，建立对弱势群体的社会支持和帮助网络。社会支持的目标在于帮助社会弱势群体减轻来自经济、社会和心理等方面的压力，使他们摆脱贫困、提高生活质量、增强承受力，以维护社会稳定、促进社会发展。只有对社会弱势群体进行社会支持，才能消除危及社会稳定、影响社会发展的巨大隐患，促进社会的良好运行。

笔者相信，通过这样五位一体的法律保护网的建构和完善，我们一定可以妥善地解决弱势群体问题，消除我国经济和社会发展中的不稳定因素，实现经济和社会的健康、协调和可持续发展。

参考文献：

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[7] 参阅陈功：“什么是弱势群体”，《中国企业家》2002年第10期。

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