市政道路建设项目前期手续存在的问题和改善建议研究

研究

刘淼

（中铁第五勘察设计院集团有限公司，北京　102600）

摘要：近年来随着国家经济建设和城镇化的飞速发展，对城市基础设施的审批效率、建设质量也有了更高的要求。本文以北京市昌平区道路建设项目的前期手续办理情况为研究对象，对市政道路建设项目的推进过程中存在的各类问题进行了研究，并提出了合理化建议。

关键词：市政道路；前期手续；行政审批；昌平区

［中图分类号］ U415.1 ［文献标识码］ A

Study on Problems and Suggestions for Improvement of Preliminary Procedures for

Municipal Road Construction Projects

Liu Miao

(China Railway Fifth Survey and Design Institute Group Co., Ltd., Beijing 102600, China)

Abstract: W ith the rapid development of national economy and urbanization in recent years, there are higher requirements for the approval efficiency and construction quality of urban infrastructure. This paper takes the preliminary procedures of the road construction project in Changping District of Beijing as the research object, studies various problems existing in the process of promoting the municipal road construction project, and then puts forward reasonable suggestions.

Key words: municipal road; preliminary procedures; administrative approval; Changping District

1研究意义及目的

为贯彻落实《北京市关于印发北京市公共类建设项目投资审批改革试点实施方案的通知》（京政发〔2016〕35号），积极响应全市深入推进放管服改革电视电话会议精神，推动公共建设项目审批改革，提高道路建设项目前期手续的办理效率，文章对昌平区市政道路建设项目在推进过程中存在的各类问题进行了研究。本次研究的主要内容是市政道路建设项目前期手续办理过程中存在的问题[1]。

2研究对象

本次研究的重点对象是北京市昌平区市政市容管理委员会负责的所有道路建设项目前期手续的办理情况。

3常见问题分析

3.1审批手续无明确通过条件

在梳理整个建设项目前期手续的过程中发现，很多行政审批类的手续没有规定明确的通过条件，在评审过程中给审批单位经办人带来了不少困惑。此类行政审批手续主要有以下几个：

（1）在设计方案批复过程中，往往会因占地、拆迁和穿越特殊建筑物等问题迟迟批复不了，虽然最终会通过一定方法达成一致，但由于没有对存在问题进行量化，审批部门和建设单位会感到困惑[2]。

（2）在环评工作中，环保局对公参要求较高，须征求临路居见，这其中便存在部分小区业主及物业不配合的情况，加之环保局对公参通过率没有严格标准，导致工作难以推进。

（3）规划部门在办理建设用地规划许可证时，常因审批单位没有明确的建设用地规划许可证办理依据，如建设工程规划用地测量条件和钉桩成果，而迟迟办不下来[3]。

3.2初步设计及概算评审阶段存在重复评审现象

目前，建设项目初步设计及概算审批手续存在评审周期长、评审流程重复、审批部门缺乏联动等问题。结合实际情况，道路建设项目初设概算审批流程基本分为以下5步。

（1）由建设单位组织编写项目初步设计文件，报送规划部门（市规划委）审批，由市规划委委托第三方评审机构组织专家对初步设计文件进行评审.

（2）规划部门（市规划委）审核第三方机构的评审结果并进行拟批复，同时抄送市。

（3）市接到市规划委拟批复后，通知建设单位报送由市规划委评审过的初步设计及概算文件，再由市委托第三方评审机构组织专家对初步设计及概算文件进行再次评审。

（4）市审核第三方机构审查结果并进行拟批复，同时抄送市规划委。

（5）市、市规划委下发项目初步设计及概算的联合批复。

上述审批流程中，市规划委和市两个部门的流

作者简介：刘淼（1984-），男，硕士，工程师，研究方向：工程管理。

Urbanism and Architecture

172程是重复的，且两部门的评审意见往往会出现矛盾，常出现市评审专家否定市规划委评审意见的情况，建设单位在两方专家的不同意见下疲于奔波，导致初步设计概算评审、批复时间过长。

3.3个别村镇违规建设，影响规划道路的设计方案

在此次研究中发现，个别村镇的建设并没有严格按照要求办理审批手续，很多住宅楼甚至是零手续的“小产权房”，而这些“小产权房”又占用了规划道路的线位，使得原本合法合规的规划道路“无路可走”，甚至为违章建筑“绕道而行”。

3.4交通方案审批权限不下放，影响手续办理速度

前期手续过程中的交通方案审批部门为市交管局，一方面，市交管局没有区交通支队了解自己区县的交通状况，每次开会都会让区交通支队参会，对于远郊区县来说不是很便利；另一方面，审批权限集中在市交管局，导致市交管局的审批部门要同时处理全市16个区县的申报件，工作量较大，从而影响了审批的速度，而建设单位的申报件送达后石沉大海、遗漏的情况也时有发生[4]。

3.5个别行政审批类手续无法定时限，审批过程进展缓慢

在研究中发现，部分行政审批手续是有法定时间的，例如道路工程规划意见书、道路工程建设用地规划许可证的办理时间均为6个工作日，一般这类手续只要申报材料齐全，办理时间是有保证的。但是也有很多行政审批类手续没有法定办理时间，此类审批手续上报后往往需要建设单位反复催促才会办理[5]。此类无法定时限的审批手续主要有：①市政道路建设项目规划方案批复；②市政道路建设项目设计方案批复；③市政道路建设项目环境影响评价批复；④市政道路建设项目水影响评价批复；⑤市政道路建设项目立项批复；⑥市政管线项目综合会议纪要；⑦初步设计及概算批复。

4加快推进道路建设项目前期手续的建议

4.1对审批事项的通过条件进行量化，制定评审标准

建议行政审批单位通过制定相应的标准或规定，规范审批事项的通过条件，为审批单位、评审人在评审过程中提供依据，使审批流程更加顺畅。具体建议如下：（1）建议规划部门制定“关于市政道路建设项目的设计方案审批细则”，对设计方案中容易出现的问题给出量化指标，明确占什么性质的土地批不了、占什么性质的土地多少平米以下可以批复、涉及什么样的拆迁物批不了、拆迁量应小于多少等，对可预见的问题进行归纳、量化。建设单位编制设计方案时应参照“细则”的相关要求进行修改完善，最大限度地满足规划要求。

（2）建议环保部门制定“关于环境影响评价的批复细则”，对公参通过率等指标制定明确的通过标准。

（3）建议规划部门对建设用地规划许可证的办理依据进行明确。

4.2审批单位加强联动，对初步设计概算开展联合审批

建议改进道路项目初步设计概算的审批流程，将原有的5步并作3步走。

（1）建设单位负责组织编写项目初步设计文件及概算，报送规划部门（市规划委）或审批，由市规划委或市牵头委托第三方评审机构组织专家对初步设计文件进行评审。

（2）规划部门（市规划委）或市牵头另一方组织联合审查，核实初步设计文件及概算是否按照评审意见修改。

（3）市、市规划委下发项目初步设计及概算的联合批复。

上述改进的优点在于把两部门的两个专家组合为一个专家组，避免了两个专家组意见矛盾的现象发生，实现了真正意义上的联合审批，提高了审批效率。

4.3建议规划、国土部门加强执法力度，严厉打击违建行为

建议规划国土分局相关执法部门一方面加强对“小产权房”“无手续建筑”等违法建筑的执法力度，及时制止在建的违法建筑，对已建成的违法建筑责令拆除。另一方面，加强对基层的法律法规宣贯，严格要求新建工程必须取得规划、国土相关规划手续后方可开工建设，对于无视国家法律法规，私自建设“小产权房”的基层负责人要党政问责。

4.4建议市交管局将交通方案审批权限下放到区交通支队

按照北京市目前的要求，交通工程方案审批权在北京市交管局，而市交管局要求各区县道路建设项目的交通方案在上报前，都必须先由区交通支队审改一次。在市交管局的审查会上，主要问题及建议的提出者也都是区交通支队的参会人员。建议市交管局将道路交通方案审批权限下放给区县交通支队，一方面可以为市交管局相关部门减轻负担，另一方面可以为建设单位带来便利。

4.5各类行政审批手续设立法定时限，缩短审批时间

建议行政审批单位（如规划委、、园林绿化局等），对城市道路建设项目行政审批手续办理时限进行约定，设立法定办理时限，对于不合格的审批件应该在规定时间内回复或退回申报单位，对于符合审批要求的审批件应该在规定时间内办理完批复。

4.6加快改革，成立投资公司，建立“以管促办”的建设模式

建议各区县创新运行模式，由成立基础设施投资公司，负责各自区域内的市政路网建设，区则为管理部门，起到管理、协调、督促的作用。这种组织架构有以下几个优点。

（1）手续办理人员得到极大的扩充。

（2）发挥了部门管理的特长，由区市政市容管理委员会代表对各投资公司进行统一管理。

（3）充分利用投资公司机制灵活的特点，通过建立合理的绩效考核和奖励机制，员工待遇得到了提高，最大限度地激发了个人的主动性，提高了办事效率。

建议地方加大改革的力度，改变现有的管理模式，成立真正意义上的“基础设施投资公司”，充实市政道路建设项目前期手续工作的人力资源配置，建立“以管促办”的运行模式，最大限度地激发建设主体的潜能，提高城市道路建设的效率和质量。

Urbanism and Architecture1735结语

本文通过对北京市昌平区市政市容管理委员会负责的所有道路建设项目前期手续办理情况进行分析，提出了加快推进道路建设项目前期手续的建议，希望对今后市政道路建设项目前期手续办理的有效改善提供一定的帮助。

参考文献

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落实国办19号文件的几点思考[J]．建筑，2017（15）：18-23．

[3] 李文娟．常务会议部署深化建筑业“放管服”改革，

推动产业升级发展[J]．工程建设标准化，2017（02）：19．[4] 吕桂玲．北京农村城镇化发展面临的问题及对策——以

北京昌平区沙河镇于辛庄村为例[J]．才智，2014（22）：313．

[5] 石红伟．中小城市市政道路建设项目质量管理问题浅析

[J]．建设科技，2015（03）：104-105．

供给不足；②步行地段和通行要道界定不明确，两种道路系统混杂；③城市布局不合理；④公交系统不完善等。光谷城市核心位置的交通问题可通过城市轨道交通、立体交通、封闭车行体系、人车分流等策略解决。

（3）三地块空中连廊体系能实现以下价值：①缓解未来交通压力、实现人车分流；②连廊对城市景观轴线形成增幅；③形成丰富的空间层次关系；④连廊本身的形象将成为区域的名片。

（4）优化地下商业设计，解决城市地下空间与项目地下商业联系问题，提高项目商业价值。光谷五路下方的城市地下空间是对未来发展的长远规划，包括商业、停车等，与地铁线路一起建设。由于其位于道路正下方，因此埋深比JKL地块地下一层深。联系的位置和联系方式经过反复比选和考量，设置在L地块的中部和北侧。人流从城市地下空间经过扶梯进入地下商业区域，既可以直接换乘扶梯到达地面一层，也可以穿越地下商业，到达下沉广场，并进一步到达地面商业街内部。两者目标明确，分工合理，充分考虑了人们的需求。

（5）商业广场是人群滞留集中区域，是举办各类商业活动的合适场所。其分为入口广场、中心广场和下沉广场，每类广场都有自己的尺度控制。入口广场控制在13m左右，既满足消防间距，又满足人流汇集和引入要求；中心广场控制在20m左右，方便各种露天活动的举行；下沉广场控制在16m左右，满足消防、景观、表演舞台需求。商业广场为不同的商业活动提供了舞台背景，让人们成为活动的主体。

（6）超高层办公塔楼的设计要点在于交通的组织和核心筒设计。超高层办公楼作为高档办公的载体，交通效率是档次的体现，5分钟80%高峰期运载力是基本标准，经济高效地实现这个目标是核心筒设计的关键之一。本项目高200m，45层平面设计3个避难层。经过比选和计算，采用18部电梯高、中、低三分区组合是一个经济合理的选择。塔楼电梯进入地库将会严重降低效率，因此在大堂区域设置两部地库摆渡电梯会充分提高电梯效率。

（7）地形对项目层高的影响。由于本项目地形高差较大，街墙设计导则不允许在5m退界范围内设置台阶等影响人行的障碍物，同时由于整体地库设计原则，地库的底板为统一标高。在此基础上结合场地标高，确定了首层设计原则：三块基地有各自的正负零标高，首层最高层高控制在6m，商业首层根据地形的变化调整底板的标高，从而适应地形的变化，二层平台标高则通过过街天桥的斜坡过度。

（8）三地块的三层地下室，地下二层和地下三层连成整体，在地下一层跨道路位置断开，给市政管网预留空间；地下一层位置避开市政管网，局部设人行连通道。

4总结

建筑设计的过程就是一个发现问题、解决问题的过程。商业综合体建筑设计有其特有的规律和特点，多种外部条件、综合功能、复杂地形集中在一起，提高了建筑设计的难度。而通过不断的实践，可以使建筑师在设计中与项目共同成长。

参考文献

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