我国城乡差别问题

     新中国成立以来我国城乡关系经历了几个不同的发展阶段、呈现出不同的特征，总体来说分为三个阶段。

第一阶段（1949～1957年）城乡关系初步建立正常发展阶段。

      新中国成立后，面对国民经济十分落后的严峻经济形势，我国集中精力采取三项主要措施，为新型城乡关系的建立奠定了基础。一是没收官僚资本归人民所有，国家掌握了经济命脉，使我国的生产关系发生了根本性的变化，以公有制为主体的经济体系逐步形成。二是统一了金融和货币，取消了私人钱庄，将经济权掌握在国家手里，同时又建立和发展了国营商业和供销合作社，掌握了流通领域中的重要物资。三是针对战争造成的城乡分隔，交通运输设施破坏以及剧烈的通货膨胀的影响，城乡之间商品交流受阻的情况，开展城乡物资交流，发展集市贸易，打击不法资本家的非法活动。城乡经济交流的加强，使各地区之间的经济联系也随之加强。同时党和还十分重视农副产品与工业产品的比价问题。在经济十分困难的情况下，仍然几次提高农副产品价格，降低工业片价格，缩小了工农业产品价格“剪刀差”。“一五”时期，国家进行了大规模工业建设，在重点建设苏联援助的156个项目的同时，兴建和发展了一批中小工矿企业，新建和扩建了部分城市，城市就业机会增加，大量农村人口流向城市。从1952年到1957年，农副产品收购价格指数提高了24.6个百分点，而农村工业品的销售价格指数只提高了2.4个百分点。农民从价格上得到了好处，对发展农业生产、巩固工农联盟起了积极作用。总之，这一时期的城乡关系是开放的，城乡之间的生产要素的流动是比较自由的，城乡关系总体上沿着协调的方向发展。

第二阶段（1958～1978年）人民公社时期城乡二元结构的制度约束与城乡分割体系形成。

      从1958年开始，由于对经济发展形势估计过热，加上当时特定的历史背景，为了实现赶超西方发达资本主义国家的目标，必须借助于一套强力的政治动员机器，在有限的时间内集中全国有限的物资资源，实行高度集权的“苏式”计划经济。为了保证重工业优先发展战略的顺利实施，我国在取向上采取了促进城市和工业发展而固化农村的制度，即通过建立一套严密的政治、经济制度来强化资源控制，把农村和城市割裂开来，从而形成了城乡不同的发展局面。这其中，高度集中的计划经济、政社合一的人民公社制度、统购统销制度、社会福利制度、城市就业制度、粮油供应制度和城乡分割的户籍管理等一系列城乡分割和进一步强化了“以农补公，以乡养城”的格局，形成了城乡分割的二元结构。但是，由于国家以公有制为经济基础带来的平均主义的分配机制，因此，城乡居民之间的经济收入差距不是很大。

第三阶段（1978年～至今）改革开放以来的中国城乡差别扩大。

     1978年12月，十一届三中全会召开，全会作出了把工作重心转移到现代化建设上来，实行改革开放的战略决策。在改革开放的历史新时期，中国实行了新的制度安排，各项处于转轨之中，社会发生了剧烈的变迁。在该时期，人民深切感受到改革开放、社会发展给人们带来的崭新成果:生产力以前所未有的速度发展，综合国力显著增强，人民的生活水平得到显著提高，引起世界瞩目。在人们欣享改革开放新成果的同时，也应当看到伴随着中国社会发展的一个不容忽视的社会发展代价——城乡差别的扩大。作为新型的社会主义国家，消灭了城乡差别存在的社会所有制基础，城乡差别从理论上应该缩小，但现实情况却是它不降反升，这一现象不得不引起思考和研究。下面我将从改革开放以来我国城乡差别的现状，城乡差别产生的原因分析和我国解决这个问题所采取的主要措施三个方面来说明。

一、我国城乡差别的现状。

从经济、政治、文化和社会公共服务四个角度来分析我国城乡差别的现实状况及影响。

（一）物质生产是人类社会最基本的实践活动，包括生产、分配、交换、消费等活动的经济活动是人们进行其他一切活动的基础。所以，马克思认为分析社会现象首先从经济现象开始。在生产环节上，我国城乡居民的生产行业不同。农村居民主要从事第一产业；第二产业制造业、采掘业、建筑业等都集中在城市；第三产业服务业也主要集中于城市，农村只是处于零散的小规模的状态。据统计，中国作为农业型国家，长期以来农业从业人员在整个就业人员中的比重大于50%。虽然中国逐步加快工业化进程，调整农业产业结构，加大农村剩余劳动力转移力度，但是中国农业从业人员比例与绝大多数西方发达国家不到20%相比仍然偏高，这说明中国城乡就业存在较大差别。而且，尽管中国农业从业人员绝对数大于其他产业，但是它所创造的产值在GOP中的比重却不高，这充分说明了我国城乡劳动生产率的差别。农村居民所从事的第一产业的劳动生产率远远低于第二和第三产业。最后，我国城乡固定资产投资差别也较大。长期以来，城市固定资产投资主要由企业和国家共同支出，投资的领域集中于城市工商业和城市公共设施，而农村固定资产投资主体主要是集体和乡镇企业，长期以来给予的公共投资相对较少，因此导致了农村道路、水利、邮电、通讯、科教文卫等公共设施供应相对不足。在分配环节上，我国城乡居民收入是反映城乡分配差别的主要指标。据《中国统计年鉴2010》数据显示，2009年，城镇居民可支配收入为17175元，而农村居民可支配收入为5153元。而实际上，因为城市居民的财产性实物收入是农村居民所难以享受到的，所以中国城乡收入差距远比国家统计数据所反映的要大。同时，国家财政作为二次分配的主体，用于农业的支出不足，乡村几乎靠自我积累发展生产和加强农村公共设施建设，城市则完全靠国家投资进行建设，城乡长期以来累计的差别越来越大。在交换环节上，城乡交换差别是城乡之间在工业品和农产品交换的过程中产生的差别，这种差别主要反映在价格剪刀差上。工业产品的价格高于其价值，农产品的价格低于其价值，其实质是工农业产品的不等价交换，国家通过价格剪刀差来获取工业化建设资本。近年来，由于加速城市化和工业化战略的实施，城乡土地价格剪刀差逐步形成。这种地价剪刀差表现为地方以低价从农民手中征得土地，经过适当的前期较低的公共投入增值后，再以较高的价格进行出让的行为。在消费环节上，据2010年国家统计局统计，城镇居民的消费水平由1978年的405元上升到2010年的92296.3元；农村居民的消费水平则由1978年的138元上升到2010年的28833.6元。城乡消费水平的较大差别反映了城乡居民之间生活质量的较大差距。另外在消费质量方面，恩格尔系数是反映城乡居民消费质量的重要参考指标，它是食物支出金额在生活消费总支出金额中所占的比例。改革开放以来，中国城乡居民的恩格尔系数总体上呈现不断下降的趋势，体现了人民生活水平逐步提高的现实，但是，据统计资料显示的城乡恩格尔系数的对比中也可以看到，一直农村居民的恩格尔系数比城镇的高接近10个百分点，农村居民的消费质量始终滞后于城市。最后，从农村和城镇居民存款和支出的对比上来看，城镇居民存款收入始终较高，人均支出也较高，由此可见，广大农村的消费能力萎缩，农民购买力不足，农村市场不发达。这些城乡经济差别，对中国经济发展有三个方面的消极影响。首先，产业结构不协调，工业化发展步伐缓慢。一般而言，工业化初始阶段首先遇到的问题是资本原始积累问题，中国解决这个问题的路径是依赖农业提供的剩余，但因为农业发展落后，不足以支撑大工业所需要的资本，所以新时期中国大规模引进外资。但是，农民有效需求的不足，使得城市工业品价值不能在国内完全满足，导致工业品积压，难以实现产业资本再循环。因此寻求出口导向战略，不过这种战略对外依存度较高，一旦国际市场有所波动，国内也会产生影响。2008年的金融危机时广东等沿海地区大量工厂倒闭就是例证，这些因素都放慢了中国工业化的步伐。其次，城市化发展滞后。新中国成立后，城市化进程非常缓慢，至2000年底，中国城市化率比世界平均低12个百分点，比世界发达国家平均低40个百分点。而且，大量的非农就业人口和依托非农就业人口生存的相关人口不能够在城市中生活，城市化滞后于工业化。最后，“三农”问题严重。1978年至20世纪80年代中期，中国的“三农”问题因为农村家庭联产承包责任制的实行大大激发了农民积极性而一度有所缓解，但是随着城市体质改革的推进，特别是实行市场经济改革以后，国家的调整，加以原有的城乡二元结构的影响，中国农村发展滞后，农民增收苦难。总之，不合理的城乡差别给中国的宏观经济带来了许多不利的影响，尽管中国经济在波动中高速发展，但是不可忽视其潜在的风险。

（二）新中国成立以后，与我国工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国体相适应的以人民代表大会制度的政体成为我国政治制度的基础。城乡居民作为行使国家权力的主体，在民主集中制原则指导下，通过选举产生各级，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关。被选举为人民代表的选举人是代表广大人民群众的利益来参与管理国家事务的基本条件，被选举为的选举人是表达所在群体诉求的传达人，但是在我国的比例中，政治参与度严重不平衡。虽然第三十四条明确规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。但是现实状况是，农民通过选举成为县级以上代表参加国家政权的比例极小。绝大部分的都是干部、知识分子及其知名企业家等，社会底层人员很少能够在会上发出强有力的呼声。另外一个显著的政治差别体现在政治权利实现的差别，当城乡居民的权利受到侵害时，由于城乡居民各自掌握的政治资源不同，各自教育程度的差距、基层执行力较差以及相关文化心理等因素，导致在维权时，城市居民主要采取比较理性的手段合理发表诉求，而农民则不相信法律等制度内手段，受“法不责众”心理影响，常常通过件来维权，结果反而常常受到更大的利益侵害。最后，虽然我国在基层最早实行基层自治和村委会全体村民选举制度，但是，由于农民民主意识较为淡薄和传统意识较为浓厚，贿选、宗族势力操纵选举的现象普遍存在，以至于最后推选出来的村支部或者村支部主任往往不能真正为广大农民争取利益，而只是基层和村内少数人的“传声筒”。

（三）在中国，由于多种原因，城乡文化存在较大差别。主要表现在硬件和软件两个方面。农村硬件供应不足是指在文化设施和文化投入上，农村明显落后于城市，在地级市以上级别的城市中，各个领域的文化设施齐备。大部分的优秀学校、科研院校、艺术场馆、体育场馆、社区文化活动场所齐全；而在乡镇，中小学校以及村委会办公楼是最主要的文化设施，除了极个别经济极好的乡镇外，大部分不具备地级以上城市的和县城所具备的文化设施，甚至于改革开放前的乡镇文化、广播站，现在要么是名存实亡，要么因为年久失修无法使用。而且农村的文化设施主要由农民出资兴办，规模较小，城市文化设施主要由国家投入，其规模较大，质量较好。在软件方面，城市居民凭借优越的文化资源和较为充足的物质保障，更有条件接触和进行各类高水平的文化活动，比如旅游、听音乐会、看艺术展览等等，形式多样，内容丰富。至于农村居民，因文化资源相对贫乏和物质支持不足，改革开放以来，其文化娱乐除了看电视以外，一般只有玩纸牌、春节期间看戏剧等，能够参加国家组织的“三下乡”活动的极少，而乡村的文化活动场馆和某些村委会的农村书屋由于缺乏专人管理也往往形同虚设，只有在上级领导检查时才会开门打扫，农村文化活动形式单调，层次不高。

（四）在社会公共服务上，城乡也存在较大差别，主要表现在教育、医疗、社会保障和基础设施方面。在教育上，城乡教育资源分配的差异、城乡教育投入的差异、城乡教育机会的差异、城乡师资力量的差异十分显著，大中院校和优秀中小学校基本集中在城市，作为提升个人素质的重要途径，教育的这种差别已经使本来就存在的城乡差距更加扩大；在医疗方面，城乡在医疗设施、人员配备和医疗制度上也存在较大差距，城市各类综合性医院和专门医院高、精、尖的诊疗设备齐全，医护人员教育背景良好，水平较高，而农村卫生院以及乡镇卫生站设备较少，人员素质较低。在未实行新农合以前，农民看病完全靠自费，因病致贫、因病返贫的现象广泛存在，而城市居民却能够享受到报销的待遇；在社会保障方面，农村最近才开始实行养老保险，改革开放三十多年来，农民大多数依然是“养儿防老”，同时，城市居民有失业保险、工伤保险等等，城市居民的最低生活保障待遇也高于农村；在基础设施方面，长期以来，农村的道路、电网、水利、电讯等公共设施国家投入较少，与城市水平差距较大，农村公品稀缺，这种状况直到进入新世纪开始提出并重视“三农”问题才开始得到改善。

二、城乡差别产生的原因。

中国自改革开放以来在政治、经济、文化等方面存在较大差别的原因是多方面的，下面主要从以下三个方面来分析：

（一）特殊国情和历史是起因。

新中国建立于半封建半殖民地的旧中国基础上，经过近百年的战争的浩劫，经济文化极其落后，社会发展极其缓慢。因此，在一穷二白的基础上要建立起完整的国民经济体系，在严峻的政治和经济封锁环境下要自力更生，必须借助一种能够集中全力办大事的国家模式，于是中国在建国之初便采取了“苏联模式”。在借鉴“苏联模式”过程中，选择和推行优先发展工业的战略，通过吸收农业资本剩余，为工业提供资本积累和对城市进行补贴，以达到迅速工业化的发展是造成城乡差别的起点。这些在第一部分中已经有说明就不再赘述。

（二）生产力相对滞后和工业化未完成是主要原因。对于欠发达的发展中国家而言，西方发展经济学家根据工农关系和城乡关系的发展状况将发展中国家的工业化过程划分为三个阶段：

第一阶段是农村、农业支援城市、工业发展的阶段，大致相当于工业化初期阶段。该阶段的特征是：农村、农业剩余流入工业及城市，农村、农业支援城市、工业发展，工业化的成长主要靠农村、农业提供的积累。

第二阶段是农村、农业与工业、城市平等发展的阶段，大致，相当于工业化中期阶段。该阶段的特征是：农村、农业剩余不再外流，工业、城市靠自身积累发展。

第三阶段是工业、城市支援农村、农业发展的阶段，大致相当于工业化后期阶段。该阶段的特征是：工业、城市剩余开始回流农村、农业，工业、城市支援农村、农业发展。

纵观世界城乡差别的变动轨迹，无论是发达国家还是发展中国家，在工业化初期，由于农业和农村资源向着有利于工业和城市的方向流动，导致城乡差别逐步扩大；随着工业化的进一步发展，农村、农业与工业、城市处于平等发展阶段，城乡差别逐步扩大的趋势得到缓解；直到工业化完成，城乡差别得以缩小，甚至出现“逆城市化”现象。城乡差别是一个先扩大后缩小的过程。

而结合我国的实际状况，中国处于发展中国家，在国内国际相关因素的影响下，实行了赶超型的工业发展战略，在改革开放的三十年内，大量的农村剩余劳动力涌入城市，大量的农村资源输出带动了城市的发展。但是随着城市和农村就业人口比例的接近，靠人口红利和消耗资源的时代来获得高速发展的时代已经过去。我国现在正处在工业化进一步发展的阶段，但是城乡差别的已经成为制约我国进一步发展的制约因素之一，所以下一阶段我国的主要目标，应该是在缩小城乡差别上。

（三）制度设计缺陷是动因。

在各项设计上，以城市优先发展为偏向的自改革开放以来就一直存在，并成为现今我国在各个层面上缩小城乡差别的或大或小的阻力之一，具体来说，有以下几个方面：

1、农业难以适应市场经济的运作机制，农村经济发展缓慢。

市场经济是以市场为资源配置的主要手段的经济运行机制，它遵循价值规律的要求，在供求和竞争机制的作用下，自发调节资源在各经济主体之间的分配，刺激商品生产者自觉提高劳动生产率，实现生产者之间的优胜劣汰。对于市场经济的这种运作机制，中国的农业还没有能够有效配置资源。首先，中国农业深受计划经济的影响，农民除了自己的生活保障外的大部分劳动产品要上交公粮，而且也没有利用好农民的余粮按规定办事，农民负担日益加重。在1992年实行市场经济以后，农业作为弱势产业，本身的价格弹性和需求弹性就较小，又要受到自然风险的影响，导致农业发展滞后，农村增收缓慢。而且在市场机制的作用下，各类资本对其投入的产出率较其他产业低，所以外部资本拒绝进入农业领域，而农业领域内部不是农民收入较低，本身就没有资本积累，就是内部的农业资本也外流向其他领域。于是农业产业化的水平和科技化的发展一直是滞后的，与城市工业化的差距越来越大。

2、财税不利于农村经济社会发展，农民增收缓慢。

财政税收是国家执行发展战略、调节经济运行和维护社会稳定的重要手段。新中国成立后，逐步建立了服从于国家工业化并向有利于吃呢个是倾斜的财税。根据这项，国家财政重点投向城市工业、基础设施和城市居民福利方面，对农业和农村投入相对较少；国家对农业和农村其他各业征收税费，这些税费上缴国家后几乎全部流入城市。改革开放以来，尽管中国财税作了较大调整，但其服务于工业化和城市化的方向依然没有变化。在财政方面，国家财政对于老企业的设备更新和技术改造、重点企业和新兴企业的建设、城市基础设施改建和扩建、城市居民的生活给予大力支持，而农村、农业发展所需要的投入则非常少。在税收方面，从改革开放至2006年取消农业税阶段，国家沿用1958年农业税条例，征收农业税和农业附加费，1994年又征收农业特产税，使得农民负担加重，农民增收缓慢。

3、户籍形成的二元结构的积淀，农民接受不平等的国民待遇。

1958年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，在此条例规定下形成了全国户籍管理。它把全国人口按城市和农村区域及相应身份进行登记管理，将农村人口有效地控制在城市之外，让大量的农村人口附着在农村土地上为工业化提供农业剩余，以满足国家工业化的需要。同时对于城市和农村不同户籍的公民设计了不一样的待遇，在住房、医疗、教育、就业、社会保障等方面，城市享受着福利的优越性而农民却没有什么保障。加上本身存在的经济差别，农村的社会发展更加滞后，农民被迫接受着不平等的国民待遇，城乡壁垒进一步加重。

三、我国解决城乡差别问题已采取的主要措施。

（一）将“三农”问题作为工作的重中之重，大力推进农业发展。

“三农”问题与城乡差别存在必然的联系，“三农”问题严峻一直是城乡差别难以缩小的重要原因。20世纪90年代以来，中国农村受市场经济的冲击和多年来因素的积淀，产生了日益严重的农业发展滞后、农村不稳定的和农民增收困难的问题。为此，首先认识到“三农”问题不仅仅是经济问题，而且是重要的政治问题。如果农村长期落后，农民和市民的差距不断拉大，势必将影响我国社会的稳定，对我国的基层政权构成威胁。为此，2003年3月召开的农村工作会议在党的历史上首次把农业、农村和农民问题提升到全党工作的重中之重的战略高度来认识，并且规定了当前和今后一个时期需要实施的一系列具体措施，即：坚持党在农村的基本，深化农村改革；推进农业和农村经济结构调整，培育农村经济发展新的增长点；统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用；加强民主法制建设和精神文明建设，推动农村社会全面进步。从今往后，每年的一号文件都是有关“三农”问题的，2003年《、关于全面推进农村税费改革试点的意见》，2004年《、关于促进农民增收若干意见》，2005年《、关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干的意见》，2006年《、关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，2007年《、关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，2008年《、关于切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展农民增收若干意见》，2009年《、关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，2010年《、关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，2011年《、关于加快水利改革发展的决定》，由此可见国家对于“三农”问题的重视程度。十六大首次提出统筹城乡经济社会发展思想，十六届三中全会又把统筹城乡发展放在科学发展之首，在十六届四中全会上，提出“两个趋向”，认为中国工业化发展已经处于进入中期并向后期过渡的阶段，根据国际经验，这个阶段是工业反哺农业、城市支援农村的阶段，也是统筹城乡发展的有力时期。为此推行了一系列的具体：推进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，提高城镇化水平，加大各级对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。

（二）在农村实行税费改革，增加农民收入。

       20世纪80年代，中国农民除了上缴国库的农业税外，还要被搭车缴纳教育附加费、用于农村集体经济和农村社会公益事业的“三提五统”和其他名目的收费、集资、罚款，因此农民负担严重。为此，从1990年开始着手减轻农民负担，至1999年的十年间，主要针对各种收费、罚款和摊派进行治理，但实际效果并不理想。究其原因，主要是税费部分，费出多门，费重于税的税制问题以及乱罚款、乱摊派问题，再就是行政和财政问题，国家机构臃肿、财政供养人员过多，一些应由财政负担的公共事务转由农民负担。因此，为解决根本问题，从2000年起，实行从“减轻、规范、稳定”为目标的农村税费改革试点，把“五统”纳入农业税，“三提留”归为农业税附加，农村公益事业支出实行“一事一议”。经过税费改革试点，取得了实际成效，农民负担明显减轻。2004年全国又出了五年内取消农业税的决定，由此中国农村税费改革进入新的阶段。此次取消农业税的改革深受农民欢迎，到2005年国家即宣布2006年农业税全免，比预定日期提前三年进入无农业税时代。中国农村税费改革的成功，为城乡统筹一税制、进行农村综合改革创造了条件。除了加强“减负”，还注意“增收”。2004年的一号文件，部署了当前和今后一个时期农民增收的九条具体措施。这些措施包括：集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入；继续促进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力；发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道；改善农民进城就业环境，增加外出务工收入；发挥市场机制作用，搞活农产品流通；加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件；深化农村改革，为农民增收减负提供保障；继续做好扶贫开发工作，解决农村贫困人口和受灾群众的生产生活困难；加强党对促进农民增收工作的领导，确保各项增收落到实处。近几年来随着这些的逐步落实，农村出现了良好的发展局面。