土地利用总体规划中的人口数量问题研究

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会经济条件，对土地的开发、利用、整治、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局。土地利用总体规划的根本在于协调日益尖锐的人、地矛盾，力求人口增长与土地需求之间的平衡。土地利用规划中，人口预测是土地利用规划的首要工作。它既是规划的目标，也是确定土地利用规划用地布局的前提和依据[1]。人口规模预测偏大，则用地规模也会偏大，造成土地资源的低效利用与浪费；人口规模预测偏小，则会造成用地紧张，阻碍地区社会经济健康发展。

目前全国自上而下正在编制第三轮土地利用总体规划（2006—2020）。第一轮土地利用总体规划是小范围试验和探索性的，没有真正实施。第二轮土地利用总体规划（1997—2010）基本上是失败的：全国50万专业人士历时10年、耗资10亿元完成的只是挂在墙上应付检查的一幅画[2]。规划理念僵硬、指标分解机械、基础数据不准等都被纳入了第二轮土地利用总体规划（1997—2010）失败原因的考量范畴。针对这些问题，在编制第三轮土地利用规划时采取了相应的对策：引入弹性规划理念、建立自下而上和自上而下的双向的指标分解博弈机制、通过土地更新调查和全国第二次土地大调查为第三轮规划的编制奠定良好的土地数据基础，但人口数据的准确性依然没有引起足够的重视。

与土地利用规划有着共同规划对象与规划目标的是城市规划，人口预测数据的准确性问题同样存在于城市规划，但这一问题已引起城市规划官方主管部门的重视。2007年1月，建设部城乡规划司、中国城市规划设计研究院课题组发表了《改进城市规划中人口分析与预测工作的研究》，对人口偏差的严重影响、人口预测的问题等进行了研究并提出了解决问题的相应对策。相比较而言，土地规划主管部门对这一问题的严重性则显得相对麻木，迄今尚未见相关的指导意见，相关理论研究成果也较为缺乏。胡利梅等（2007）、罗志华等（2006）、李朝旗等（2006）分别利用现有模型联系具体区域对总人口进行了预测，汤江龙等（2005）对现有人口预测模型的适用条件和预测精度进行了比较。既有研究大多侧重于预测模型、预测方法，本文拟从人口总数量的高估与重估、流动人口的城乡比例和人口当量系数混乱等方面研究土地利用规划中的人口数量问题。

二、总人口的高估与重估

20世纪80年代末90年代初，我国迎来了新一轮工业化、城市化快速发展机遇，各地形成了一股开

土地利用总体规划中的人口数量问题研究

李明月a，胡竹枝b

（华南理工大学a.公共管理学院；b.经济与贸易学院，广州5101）

摘要：在编制土地利用总体规划时，作为基础数据的人口数据与土地利用数据同等重要。文章研究了在土地利用总体规划中存在的总人口数量的高估与重估、常住人口的城乡比例与人口当量系数混乱等问题，并提出了相应对策建议。

关键词：土地利用总体规划；总人口；常住人口；人口当量系数

中图分类号：C92-05文献标志码：A文章编号：1007-0672（2010）03-0047-04收稿日期：2010-01-10

作者简介：李明月，男，湖北荆州人，华南理工大学公共管理学院副教授，研究方向：土地资源管理。

发区热潮。截至2004年6月17日，除内蒙古自治区以外，全国30个省(自治区、直辖市)共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万km2，超过全国现有城镇建设用地3.15万km2的总面积[3]。而为抓住城市化发展机遇，各地城市建成区的扩张也达到了高峰。斯蒂格勒茨指出，中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益。联合国环境规划署署长指出，城市的成功就是国家的成功[4]。各级地方也充分认识到了城市化对本地区经济的推动作用并迅速转化为实际行动，几乎所有城市都将城市规划区做得很大，地级市建设用地规模大部分定在了100km2以上，有的县级市也达到了100km2以上[5]。高估建设用地规模几乎成了各种开发区和城市规划的一个特征化事实，以至于不得不发文进行明令禁止这种贪大浮夸、盲目扩大城市占地规模和建设规模现象的继续蔓延。

无论是城市规划还是土地利用规划，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》确定的人均用地指标推算城镇建设用地规模都是一种通行的做法。为使不切实际的建设用地规模尽量显得合情合理，无限扩大的人口规模就成为扩张用地规模的工具，以至于很多地方出现了各地区人口数量远超全省人口总量，各县人口总量远超全地区人口总量的局面。

上一轮土地利用总体规划采取的主要规划指标从上而下层层分解、下级规划必须服从上级规划的编制思路，有效防止了“贪大求洋”倾向在土地规划中的再现，用地规模自上至下分配使做大人口规模以获得更大用地规模失去了实际意义。但新一轮规划时，土地利用重大问题前期研究又激发了做大人口规模的冲动，各地都将进行土地规划重大问题前期研究视为一个向上级部门要求用地规模的良好时机，一方面，较大的人口规模成为直接要求建设用地规模的理由，另一方面，把人口规模做大，人为提高土地集约节约水平，又成为有力的要求更大建设用地规模的资本。

目前可以用于人口预测的模型很多，直接预测法、趋势预测法、人口自然增长法、GM（1，1）灰色模型预测法、Logistic模型法等。为做大人口规模，在预测方法的选择上，土地规划编制人员主观偏向于选择口径最大的预测方法，而对各种方法的适用条件置之不理。

为做大人口规模，很多的规划人员还在人口构成上煞费苦心。在人口预测时，人口规模口径一般都取常住人口而非户籍人口。常住人口由户籍人口和流动人口①两大部分构成。户籍人口是规划服务的主体，也是服务的主要对象，一直受到规划人员的高度重视。但户籍人口一直有完备的官方统计资料，预测其未来规模时随意性受到了很大的，流动人口就成为做大人口规模的主要对象。

目前在很多经济发达地区，流动人口已经发展成为一个不能忽视的数量庞大的群体。在一些经济发达地区，流动人口规模已经远远超出本地户籍人口数量。据东莞官方公布的最新数据，东莞户籍人口为168万，居住半年以上的流动人口为676万，户籍人口与流动人口的比例为1∶4。同样的情况也存在于珠三角其他城市。按2000年普查结果，深圳市流动人口大约是户籍人口的5倍。上一轮土地利用规划正是因为没有充分考虑流动人口数量的迅速增长，对人口数量的估计过于保守，致使规划很快就滞后于现实，而这也正是很多经济发达地区很快突破上一轮土地利用总体规划用地指标的重要原因之一。在已做规划的广州市十多条边缘区中心村，规划都没有考虑非常住人口因素[6]。

流动人口是流入地的事实居住人口，他们对实际居住地的道路交通、供水供电、污水和垃圾处理系统形成了很大的压力[7]，在规划编制时理应考虑这部分人口的实际存在，否则将会损害规划的权威性、指导性和合理性。现在的问题不在于忽视这部分人口的存在，而在于走向了另一个极端，太重视流动人口的存在，甚至成为编制人员操纵规划的工具。

由于对流动人口概念理解的不同，我国建设、、统计和人口计生部门都有不同的统计口径和统计范围，但其统计结果都不足以全面、客观、准确地反映流动人口状况，因此目前还没有比较权威的流动人口统计数据，流动人口数量就成为土地规划编制人员手中的一个“和了水的面团”而随意高估。而由于没有权威的流动人口数量，上级部门也无法置疑下级规划中过高的人口规模估计并予以纠正，围绕着流动人口为中心的人口规模竞赛在各级规划中悄悄展开。

关于流动人口的另一严重问题是重复估计。流动人口的另一必然身份是户籍人口。作为户籍人口的流动人口在户籍地土地规划中肯定会被计算一次，而按照目前的趋势，作为流动人口，在实际工作

①本文的流动人口是指总人口中户籍不在当地但在当地居住半年以上的外来常住人口。

①在规划预测农村居民点用地面积时，应采用实际居住在农

民的“农村人口”口径。“农村人口”包括户籍在农村的人口和居住在农村的农民工。

地也会被纳入当地总人口规模，因此，流动人口数量实际上在户籍地和实际工作地被重复估计了两次。根据2006年研究室发布的《中国农民工调研报告》，我国外出农民工数量为1.2亿人左右[8]。如果排除人口估计时的主观倾向，且不考虑流动人口的当量系数，土地利用规划中的全国总人口至少被高估了1.2亿。

全国性人口高估损害了规划的科学性和合理性，降低了其对实际的指导性。此外，目前的人口计算规则也加剧了区域之间的土地资源配置不平衡。流动人口流出地一般是经济欠发达地区，流入地则为经济发达地区，而发达地区的土地资源更为紧缺。即使按照实事求是的原则进行计算，按照目前的计算规则，对人口流入地也是不公平的。流入地一般都不得不考虑流动人口对本地资源的实际消耗，在其土地上确实承载着如预测计算的人口数量，但流出地一般都有意无意忽略了流动出去的户籍人口对当地资源消耗的影响，流出地土地承载着的实际人口数量要比计算数据少，导致建设用地资源在发达地区与不发达地区的错误配置，损害社会的整体福利。

三、流动人口城乡比例和人口当量

1.流动人口的城乡比例

在土地利用规划中，在城镇用地和农村居民点用地规模进行估计时，需要对流动人口进行城乡比例分配。在系统，城镇居民等同于“非农业人口”[9]，按照这一理解，占流动人口绝大比例的农民工都被排除在城镇居民之外，在其工作地点只能被当作农业人口对待，这明显与大部分的农民都“进城”打工的事实不符。对“城镇居民”更广义的理解出现在高级汉语大词典中，“城镇居民”是指在城镇居住、生活的人。国家统计局采用了汉语大词典的观点。根据国家统计局[1999]114号文件《关于统计上划分城乡的规定（试行）》，城镇人口是指在经批准设市的市建制的城市和经批准的市镇建制的城镇区域内居住半年及半年以上的常住人口，即不管是否有城镇户口，只要在城镇居住半年及半年以上就统计为城镇人口。按照这一理解，流动人口必须在城镇人口与农村人口之间进行合理分配：目前流动人口中绝大部分在城市的工厂、企业中工作，也有少量成为代耕农，工作生活在农村，这部分人口作为流动人口也只能被统计为农村人口①。笔者查阅了相关文献，没有发现这一比例的权威官方数据和严肃的学者调查结果。但《中国农民工调研报告》显示，在我国第二产

业从业人员中农民工占58%，第三产业从业人员中农民工占52%，即外出打工从事第一产业的民工数几乎可以忽略不计。而根据笔者在广州的一项不完全调查，只有约0.3%的外出打工农民仍然在农村从事代耕农职业、乡村小作坊工作，99.7%的流动人口在城镇企业工作，按照城镇居民的生活方式生活，占有当地城镇资源，即可以算做城镇居民的流动人口约为99.7%。这一比例在各地各不相同，由于没有相关统计数据，各地规划中大都主观确定这一比例。

2.流动人口的人口当量

流动人口对城市基础设施和公共设施的需求有其特殊性，在进行人口预测和分析时很难用统一的定额指标来测算需求量，所以一些流动人口比例较高的城市引入了“人口当量”概念。

“当量”是个古老的化学概念，其含义大致可理解为“相当的数量”。由于流动人口并不是常年居住在规划地区，且由于其生活要求与生活质量一般都低于本地实际居住的户籍人口，因此其消耗的资源数量要比本地实际常年居住的居民要少。在规划中，一般以“当量系数”来衡量流动人口对当地资源的占有和消耗。

即使在较为成熟的城市规划中，流动人口当量系数也非常混乱，相距不远的城市之间的人口当量系数各不相同。按照《宝安中心组团分区规划》，深圳宝安流动人口的当量系数为0.54，相距不远的东莞市高埗镇的城镇规划中，当量人口取折算系数为

0.6。即使是同一个城市，流动人口的当量系数也不

一致。按照《福州市区“十一五”住房建设发展专项规划（2006～2010）》，流动人口当量系数按0.8折算，而《福州市区2008-2012年住房建设规划》，流动人口当量系数按0.7折算。前后仅相差2年时间，流动人口当量系数就下降了0.1。人口当量系数的下降只能缘于流动人口与当地居民占有资源的相对变化。那么在2年的时间内，是户籍人口的生活水平迅速提升还是流动人口生活水平的猛然下降？显然无论那个解释都难以自圆其说。据笔者所知，目前国内大部分地方在编制土地利用总体规划时，根本没有考虑人口当量这一问题。少量规划即使考虑了这一点，也因基础数据的缺乏而主观确定一个系数。

四、简短建议

1.连续、完整的人口统计资料，以及与人口所在空间相对应的经济、社会、环境和资源的相关统计资料，是开展人口分析预测的基础。应对目前相关人口部门的统计内容进行改革，同时也要加强流出地和流入地对流动人口数量的统计。目前流动人口的实际居住地对流动人口的数量统计在逐步规范，但流出地却缺少相应的人口流出统计。

2.加强土地规划人口数据与城市规划人口数量的衔接。城市规划技术相对成熟，城市规划官方主管部门的重视也将有助于进一步提高城市规划中人口预测的科学性。

3.成立土地规划行业管理协会，加强土地规划编制人员的自律与他律。目前地方偏好于无限扩大建设用地规模，规划编制人员不得不操纵人口数量以迎合地方偏好。在土地评估行业中，曾经也存在为争取业务、评估人员无原则迎合委托人的情形，但土地评估行业协会的建立有效遏止了这种不正当竞争的蔓延。建议成立土地规划行业管理协会，加强土地规划编制人员的自律与他律，提高土地规划人员的职业操守和职业素质。

4.加强流动人口当量系数的理论研究。目前将流动人口按“人口当量系数”进行折算作为规划的依据缺乏规范，尚处于探索之中。本文试提出两种较为简便而粗略的计算思路。

基于流动人口实际居住地资源消耗的计算思路之一：收入可以视为流动人口对当地经济的贡献，而在当地的生活支出则可以被视为对当地资源的占有和消耗，那么实际居住本地的户籍居民和流动人口群体的平均支出的比值就作为流动人口当量系数。这样计算考虑了流动人员在流入地的实际消费水平，计算比较科学。

基于全国范围内人口数量平衡的计算思路之二：以流动人口的总收入、在当地的支出和余额为依据记性计算。以流动人口在当地的支出/流动人口在当地的总收入作为流动人口流入地的人口当量，以流动人口在当地的消费剩余/流动人口在当地的总收入作为流动人口户籍地的人口当量。这样计算，全国的总人口规模与实际规模相等。

农民工及其子女亲属是流动人口的主体[10]。根据国家统计局相关资料，2005年，我国农民工的月平均收入为966元，在当地的平均支出为463元；而当年全国城镇居民的平均月支出为662元[11]。按照算法一，则当年我国流动人口当量系数为（463/662）约为0.7；按照算法二，则当年我国流动人口当量系数为0.48（463/996），两种计算方法差距较大。哪种算法较为合理或更为科学，还需要进一步研究。筝

参考文献：

[1]汤江龙等.土地利用规划中人口预测模型的比较研究[J].中国土地科学，2005（2）：14-20.

[2]张传玖.制度，在破立之间[J].中国土地，2004（10）：4-8.

[3]华晨，段丽.发区清理整顿背后的土地资源失控问题[J].特区经济，2004（9）：94-95.

[4]中国城市化面临新战略机遇[EB/OL].光明日报：http://news. yonghua.net.cn/htmldata/2005_05/2/15/article_3775_1.html.

[5]贾亦俭.关于当前城乡建设中五大误区的探讨[EB/OL].http: //www.jhjsj.gov.cn/upsoft/2006111611431.doc.

[6][7]李春侠等.非常住人口与大城市边缘村镇土地利用规划的关系[J].华南师范大学学报（自然科学版），2002（2）：123-128.

[8]杨宜勇，杨欣波.青年农民工创业：困境与脱困[EB/OL].中国社会学网：http://www.sociology.cass.cn/shxw/research/repotr/ t20080219_15615.htm.

[9]浅谈人身损害赔偿案件中“城镇居民”的认定[EB/OL].中律网：http://www.148com.com/html/gongzhong/08/01/03/20080326/ 380543.html.

[10]潘捷军.关于流动人口若干问题的调查报告——

—以浙江省为例[J]，调研世界，2006（8）：15-17.

[11]国家统计局课题组，城市农民工生活质量状况调查报告[J]，调研世界，2007（1）：25-30.

Study on population in Comprehensive Land Use Planning

LI Ming-yue a，HU Zhu-zhi b

(a.Public management college；b.Economics and trade college SCUT，Guangzhou，5101)

Abstract：Population is as important as land use quantity in Comprehensive Land Use Planning.But there are many problems existing in the population forecast,such as over-estimate and repetitive-estimate population,equivelant coefficient of non-resident population et al.For resolving the existing problems,some countermeasures and proposals are presented.

Key words：Comprehensive Land Use Planning；Household Population；Transient Population；Equivalent Coefficient of Tran-sient Population