社区养老服务体系研究

课题名称：社区综合养老服务体系建设研究

一．研究背景

随着我国人口老龄化的加剧，养老服务总需求激增，对养老服务的质量要求也不断提高，供需矛盾日渐突出，养老问题已经是一个当今社会不能回避的问题。为了解决我国的养老问题，机构养老、居家养老、以房养老等养老方式兴起，而这些养老方式存在许多不足，远远不能满足老年人的迫切需求。社区养老，作为一种新兴的养老方式，以其灵活性、简便性和高效率性等优势，在一些社区得到成功开展。然而，社区养老在发展中也存在着一些问题，建立以社区为基础的社会化养老服务体系已成为应对老龄化问题的重要议题，也成为及学术界的关注焦点。随着现代的角色转型也为社区养老服务体系的“以为主导，多元主体参与”格局提供了发展契机。在这种情况下，社区综合养老服务体系的概念被提了出来。

社区综合养老服务体系是在借鉴发达国家的养老服务经验，并根据我国现有的经济发展水平、人口年龄结构、人口老龄化程度、养老服务文化及养老服务基础提出来的一种养老服务模式。它的特点是在社区综合养老服务体系中充分发挥的统领性、群众的主体性以及社会的协同性作用，以家庭为基础，以社区为依托，以机构为支撑，整合辖区内的各种养老资源，为老年人提供包括无偿的公益服务、低偿的基本养老服务以及较高收费的个性化养老服务在内的系统服务。它以社区养老机构为支撑点，将辖区内的家庭养老、居家养老与机构养老等形式整合在社区这个平台上，为老年人提供家政服务、生活照料、文化娱乐、精神慰藉、心理健康等综合而全面的养老服务，努力以最小的成本，解决老年人的养老服务问题。

在“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的环境下，如何发展社区综合养老服务体系，构建适合中国国情的，面向全社会老人的中国特色的老年福利服务体系十分重要。

二、研究意义

老人是每个家庭中不可或缺的成员，而且人人都会变老是个不争的事实。随着我国经济的持续不断发展以及城市化程度的加深，解决养老问题的最好出路是社区养老。因此，对社区养老及其服务进行探讨和研究，在理论和实践方面都是非常有意义的。

首先，在实践方面，社区养老不仅可以满足老人在家庭养老的心理需求和传统观念，而且也可以使老人积极的融入社会，同时也可以相应的减轻其子女的负担。构建社区养老服务体系不仅可以满足老年人的基本需求以及更高层次的需求，并且可以实现老人“老有所养，老有所依”的目的，为老年人提供更加全面的服务，从而使老年人的养老服务需求得到保障，同时也有利于和谐社会的构建。

在理论方面，本文通过研究社区综合养老服务体系的构建， 将对我国城市社区养老服务保障制度的研究将为国家或者地方制定相关的提供理论依据和指导。

三、社区养老服务体系发展现状

近几年，中国的社区养老服务事业发展已经取得了一些成绩，如在养老服务内容上，从单一的打扫卫生进入到全面的生活照料；服务频率上，从一周或一月开展一次增变为每天进行的必要工作；服务人员构成上，从单一的社区居民志愿服务变为以专业服务人员为主、社区居民参与为辅的合作模式。但社区养老服务在取得成绩的同时，仍然存在着很多问题。

1、社区养老覆盖不全面。

根据电视台《新闻联播》报道，民政部表示到2015年社区养老服务的提供要达到基本覆盖100%的城市社区和至少50％的农村社区。目前，社区养老在备大中小城市都已开始大力发展起来，在城市内部覆盖上，大城市的绝大多数社区都具备部分养老服务功能，中小城市则略有欠缺，我国大部分村镇仍在社区养老服务提供与建设起步上缺失严重，其主要原因来自资金、人员与意识等方面的缺失。

2、养老养老服务内容单一

目前，经济较为发达省市的部分大型社区能够提供内容较为丰富完整的养老服务，其服务内容主要包括生活照料、医疗卫生、棋牌娱乐、出行保障四个方面，而大部分社区所提供的服务连这些方面都不能做到，有的仅包括最低生活照料保障与医疗卫生支持。      3、社区养老服务发展资金匮乏

目前社区养老服务主要依靠单一的集资方式，即款项全部由社区居民、周边企事业单位捐赠和老年人所在家庭自赘构成。在不受利益驱动的条件下，企业单纯依靠社会责任感所给予的捐献款项普遍具有数额较小的特点，且老年人家庭自费与社区捐赠皆为个人行为，对整个社区养老服务的发展来说支撑力不足。

4、行业发展无秩序，管理方式落后

绝大多数地方并未对社区养老服务行业的发展进行严格的监督，除缺少榴关行政条例外，立法缺失也是一大漏洞。这一情况导致了社区养老服务事业发展过程中消费群体不信任、生产服务群体不规范的局面。法律方面，尽管众多学者、专业媒体都撰调社区养老立法的重要性与迫切性，对于社区养老仍没有确立统一的管理法规，仅有地方标准，而大部分为社区养老提供支持的机构并未达到标准，没有登记在册，不受到约束。

5、服务质量低下

目前，时常出现的虐老事件，照料不当致死事件等相关社会问题说明了不论是单纯照料老年人的护理人员还是对老年人进行生理心理健康全面监护的专业人员，都缺乏专业、深厚的服务知识，服务人员素质、文化程度参差不齐。

因此针对以上问题，改进社区养老服务，加强和完善社区养老服务体系建设迫在眉睫。

四、以往的研究成果综述

社区养老服务成为国内研究的关注热点，纵观我国学者近年来的学术研究，有很多不错的成果，同时针对个别城乡案例进行实证研究的也很多。主要是从社区养老服务的内涵、与其他养老模式的比较优点，各地区养老服务的水平及不足、潜在原因及完善措施这几个方面进行的阐述。主要总结如下：

 1、有关社区养老服务内涵的讨论

社区养老是指以社区为依托向需要帮助的老年人提供服务，是一种界于家庭养老及机构养老之间的养老模式，在不同地区其称谓也有所不同。

史柏年(1997)把社区照顾描述为以正式与非正式的形式向老年人提供的帮助及支援，其中包括志愿者服务及社区支持网络，使老年人能在舒适熟悉的环境下安晚年，这种社区照顾是一种充分利用社区资源的一种照顾模式。

乔志龙(2008)将社区养老看作为社区工作人员里利用社区现有资源，采用正式及非正式的方式，向老年人提供专业及非专业老年服务相结合的模式。

景天魁（2015）提出社区综合养老服务体系的概念，认为它以家庭为基础，同时积极发挥在社区养老服务中的统领性作用，以社区为平台整合各种养老服务资源，为老年人提供包括家政服务、生活照料、文化娱乐、精神慰藉、心理健康等综合而全面的服务，这一体系涉及物质供给、生活照料以及精神慰藉等层面。

2、社区养老模式优势的讨论

陈永生(2008)认为，社区养老服务以多样化的方式向老年人提供服务，主要包括日常生活照料服务、医疗保健服务、精神慰藉服务、就业服务及法律援助服务等。社区养老不同于家庭养老、机构养老,其弥补了传统家庭养老及社会机构养老的缺点，充分利用社区资源，调动社区各种力量，有效降低养老成本，减轻及老年人的经济负担，合理满足老年人的基本生活需求。

晋凤(2010)认为社区养老服务的一大特点是其可满足老年人的多方位需求，主要包含物质经济上的供给需求、生活照顾及护理需求、精神需求以及医疗保健需求，这往往是传统家庭养老及社会机构养老所不能提供的。

毛满长,李胜平(2010)提到，社区养老服务的质量相对较高，其服务人员具备家政服务、康复医疗护理等专业知识，能够最大限度地满足老年人的生活基本需求。另外，由于其服务形式的多样化，可针对不同老年人提供个性化的社区养老服务。

3、社区养老服务供给方式的讨论

我国以往社区养老服务的供给主体是，以社区为依托并以社区志愿组织为辅，向老年人提供基本生活服务，体现福利性及公益性。社区养老服务机构及设施一般情况下都设在社区中，所以社区养老服务被视为社区服务的一大重要部分，各地也纷纷展开社区养老服务的试点运行工作，并采取低偿服务及福利服务相结合的方式。

王放（2004）认为，尽管我国社区为老服务及老年福利有很大的进展，但不可否认的是实际供给与老年人的真实需求差距仍然很大。虽然为老服务组织表面上看是非营利机构，但其仍带有性色彩。由于各种原因，我国老年人并没有实现商业化社会服务的全覆盖，但即使是收费较低的带有福利性色彩的为老服务（定期体检、家庭病床、托老所、应急服务等），也远不能满足现代老年人的基本需求。

陈立行，柳中权（2007）在研究中提到，西方老年人福利具有养老事业及养老产业两个概念。养老事业是指非营利性事业，由提供公共服务或公共物品，体现了保障老年人基本生活需求的责任与义务。而养老产业是指民间营利性服务范畴，其主要目的是为了满足老年人生活需求的多样化，例如：代理、法律、购买服务等。这些特殊服务交由第三部门或民间组织、私人机构来承担，采取购买服务的方式，由制定标准和管理办法，鼓励民营机构与公共部门形成良性竞争，促进老年人对公共服务满意度的提高。

4、社区养老服务存在问题及对策研究

    对社区养老服务问题的研究，学者们的结论大同小异，只是切入点不同。主要从以下几个角度入手:从宏观环境和法律制度上找问题，或探讨的责任是否到位，资金投入是否充足;从微观的服务项目种类、服务设施的建设、服务人员的素质中找问题;从观念层面入手，探讨社会对社区养老服务认识是否缺位;从地区比较的角度入手，认为地区社区养老服务水平差异大，特别是农村更加落后。相比城市，城乡结合部社区养老服务发展由于诸多复杂因素影响而相对滞后。

    针对以上问题，研究者立足宏观与微观视角，从发展道路、观念转变、人员队伍、服务内容、资金筹集、角色定位等方面提出对策:(1)加大宣传力度，提高社会对社区养老服务的认识度。(2)发挥的主导作用，建立健全法律制度和，并加大的投入力度，为符合条件的老人提供补贴购买服务，大力支持社区为老服务的设施建设(张凌晨，2011 ) (3)开展社区多元化、多层次的服务，满足不同老人的需求。将老人按经济状况、身体状况、家庭状况分为不同类型，从而确定不同的补偿标准，对不同类型老人提供不同层次的服务。(4)加强对服务人员的培训，提高其服务的专业性，培育和发展志愿者队伍。(5)整合社区资源，完善设施建设。(6)社区养老服务要向专业化、产业化、规模化方向发展(曾星，2008);必须走社会化的发展道路，服务主体、客体、资金筹措、服务队伍、服务管理等方面都要社会化(李学斌，2008 ) 

宋梅（2015）认为目前社区养老服务的困境主要集中在资金短缺、场地、缺乏专业人员，这是表层的原因。但深层的原因就是从到公众，包括很多老年人，对社区养老服务的认识是不够，因此要不断创新社区养老服务体系。引入社会共同治理理念，发展共同照料是当前社区养老服务体系创新的关键。

李珍妮（2014）通过对上海社区养老服务的发展现状的分析，指出当前社区养老服务发展存在着养老服务水平低，服务内容不全面，传统养老观念落后等问题。提出的建议是通过改进社区基础设施服务，提高社区工作人员素质来提高服务水平；为老年人提供多样的服务，包括医疗、日常生活照料等多方面；加强社区养老方面的宣传，树立养老观念。

朱字轩（2014）认为当前社区养老服务存在的问题主要有资金匮乏、服务水平低、医疗服务网络不全，医疗保障体系有待改善。改进措施为多渠道筹集资金、改善社区的医疗体系等。

王金元（2008）认为社区养老服务项目各部门缺少联系，矛盾冲突大，缺乏有效的协调整合机制。因此要对社区内的资源进行一定的整合。

从上面的研究综述中可以看出国内对于社区养老的研究比较全面，涉及背景、内涵性质、现状、问题、对策等多个方面，实证研究也比较多。但是也有一些不足之处。目前大多数学者几乎是通过分析地区的个别案例从而对我国社区养老服务发展情况进行研究，并且分析的切入点大致相同，对于社区养老服务的意义、内容、现实中存在的问题以及对策建议等方面的论述过于重复。在个案分析中，仅仅是对现状进行描述，而缺乏对这些现象的解释，并且研究对象多数为规模较大的城市，对于农村地区的研究比较忽视，讨论的内容也明显滞后于当地的实际发展。

五、研究内容

针对社区养老服务中存在的问题，对社区养老服务内容的创新分析,探索适应我国国情的具有普遍意义的城市社区养老服务模式,明确、社会组织、社区、家庭在养老保障中的个子角色,希望社区养老不能只关注卧床,重危病等特殊老人,服务应向多样性发展,不但注重老人的物质需求,更需要为老年人提供精神上的满足感,服务方式应该积极,主动,及时。并且养老服务体系应该在引导下逐渐制度化,注重服务的长效性、科学性,避免“短期、盲目、一哄而上”的做法。同时应该将新媒体运用到社区养老体系中来，对社区老人进行网格化管理，建立满足老年人“老有所需”的多层次的养老服务体系；建立满足老有所依需求的社区综合医疗卫生服务体系；建立满足老年人老有所乐需求的社区文化娱乐服务体系；建立一个满足老年人老有所为需求的老年教育服务体系。从而建立一个由一系列的,给不同特征和需要的老年人提供的适应不同需要的服务项目而成的一个综合服务保障体系。

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