(20110413 电监会)英、法、德三国电力市场建设与监管考察报告

2010年12月5-17日，国家电监会组团赴英、法、德三国就电力市场建设和电力监管情况进行考察。考察团先后拜访了西门子公司、德国网络监管局（FNA）、法国电力公司（EDF）、法国能源监管委员会（CRE）、英国天然气及电力市场监管办公室（OFGEM）、英国能源和气候变化部（DECC）、英国国家电网公司等单位，较为深入的了解了英、法、德三国电力工业现状、能源监管、电力市场建设及改革的相关情况，并就共同关心的问题进行了充分交流。现形成报告如下。

一、电力工业基本情况

（一）英国

截至2009年底，英国发电总装机容量为8533.7万千瓦，其中燃煤36%，燃气34%，核电13%，燃油4%，风电3%,其它占10%。按照2009年欧盟出台的有关决议中关于2020年可再生能源在欧盟整体能源消耗中占20%的要求，英国近年来积极发展风电、太阳能等可再生能源，目标是到2020年可再生能源发电占能源消费的15%，届时可再生能源装机将达3200万千瓦，其中大部分是风电。近期，考虑到沿海地区风力资源丰富，英国准备投资1.2亿英镑建设近海风力发电。

英国输电系统有3个输电许可运营商：国家电网公司（National Grid Electricity Transmission），苏格兰北部输电公司(Scottish Hydro-Electric Transmission)，苏格兰南部输电公司(Scottish Power Transmission)。输电线路主要分为400、275和132千伏三个电压等级。近年来，随着可再生能源的发展，出于电网安全和降低电价水平的考虑，电力交易需求加大，促进了输电通道的建设。目前，英国与法国有一条可传输200万千瓦容量的联络线，与北爱尔兰有一条可传输50万千瓦容量的联络线，与荷兰正在建设一条可传输100万千瓦容量的联络线，还准备加强与北欧国家的联网。

英国有14个区域级电力公司为配电许可运营商,分别隶属于EDFE、CE、CN、WPD、SSE、SP和ENW等7家公司。2009年，英国电力用户达2900万户，全社会用电量3224.17亿千瓦时。

（二）法国

截至2009年底，法国发电总装机容量为12043.4万千瓦，其中核电比重高达52.4%，火电21.7%，水电21.1%，风电3.8%，其它占1.0%。目前，法国也在积极发展风电、太阳能等可再生能源，计划2010年底启动一项100亿欧元风电投资招标项目，目标是2015年海上风电场建设达300万千瓦，2020年发展到600万千瓦。

法国的发输配电业务原由法国电力公司（EDF）集中一体化经营，后经过改革实现了输、配电业务的运营。目前输电业务由法国输电公司（RTE）运营，RTE作为EDF的子公司，为股份有限公司，于2005年整体上市。现在法国输电线路约10万公里，主要分为400、225、150、90和60千伏五个电压等级。

法国配电网络约130万公里，其中95%由ERDT（EDF的子公司）运营，其它还有大约150家非国有的配电网运营商。2009年，法国电力用户约3000万户，全社会用电量4530.53亿千瓦时。

（三）德国

截至2009年底，德国发电总装机容量为15273万千瓦，其中火电45.9%，风电16.6%,核电13.4%,太阳能6.5%,生物质3.6%，其它占14%。目前，德国采取了优先并网、优先调度、保证上网电价等措施积极发展可再生能源，并优先考虑风电和太阳能。鉴于核电安全及核废料的处理等问题，德国对发展核电持非常审慎的态度。

德国原是发输一体的电力格局，后来按照欧盟的统一要求进行改革，将输电业务从资产或管理上予以。目前德国主要有Amprion、ENBW、Tennet、50HZ四个输电商，除Amprion的输电业务相对外，其余三家公司的输电业务分别出售给了法国、荷兰、比利时经营。考察期间，ENBW从法国电力公司购回了输电经营权。

德国配电网络的产权较为分散，有836家公共或私营的配电网络经营企业。2009年，德国全社会用电量5473亿千瓦时。

二、能源监管及电力市场建设情况

（一）英国

1、能源监管机构

英国的能源监管机构是天然气及电力市场监管办公室（the Office of Gas and Electricity Market，简称OFGEM)，OFGEM 的主要监管职能是保护和提高燃气、电力消费者的利益；对燃气电力企业发放生产（经营）许可证；对其市场行为实施监管。2004年，OFGEM又被赋予了推动可持续发展的新职责，并由2008年的《能源法》进一步明确。

OFGEM是由执行委员、非执行委员及非执行组成，其中非执行委员是工业、社会、环境工作、金融等各个领域的专家。OFGEM的运营经费来源于持许可证的能源企业每年缴纳的年费，但于这些企业。

OFGEM的监管措施主要是：第一，保障全社会共享电力资源，加强电力产业的环境保护；第二，促进电力供应市场竞争；第三，促进电力批发市场的竞争；第四，对垄断环节的监管；第五，促进其他领域的竞争；第六，对自身的监管。同时，为实现推进可持续发展的监管职责，OFGEM还重点开展了以下五方面的工作：一是过渡到低碳经济，在竞争市场规则和垄断网络的监管中，推进低碳技术的发展；二是消除燃料不足并保护弱势消费者，OFGEM 将和合作解决燃料不足的问题，同时通过必要的市场监管保护弱势消费者；三是促进能源节约，发挥自身作用鼓励能源消费者更加节能；四是确保天然气和电力的安全、可靠供给，监管天然气和电力网络，并致力于维持一个有利于投资的监管环境，确保成本效率和可靠的能源供给；五是支持环境改善的各个方面。

2、电力市场建设情况

在过去的20年，英国的电力市场化建设举世瞩目，市场模式不断完善，促进了电力基础设施的快速发展，并确保了能源的安全供给。目前受金融危机、低碳挑战、新的干预等因素影响，英国电力市场建设也面临着一些问题：一是在困难的财政状况下，需要前所未有的持续投资；二是未来碳价格的不确定性可能会延迟或阻碍投资低碳技术；三是短期价格信号不能充分反映用户安全供给的价值；四是与国际市场相关性不断增加也给英国增加了新的风险；五是越来越高的天然气和电力价格可能意味着消费者将不能承受。这些挑战都需要为电力市场长期发展做一个正确决定，来保证英国有清洁、安全、实惠的电力供应。

2010年3月，英国能源和气候变化部（DECC）公布了能源市场评价报告，此报告提出了国家目标，能源市场改革的目标、面临的挑战和可供选择的市场改革方案。近期，英国正在酝酿新一轮的电力市场改革，改革方案拟于2011年3月份发布。改革的目标是保证安全供给、减少碳排放、保证消费者公平。此外，按照欧盟的要求，英国已签署承诺，到2050年减少温室气体排放量的80%。考虑到可再生能源的间歇性、随机性的特点，电网运行需要更多的备用容量，英国在新一轮的电力市场改革中考虑重新引入容量电价。

（二）法国

1、能源监管机构

2000年，根据欧盟对电力市场化改革的要求，法国成立了电力监管委员会，并于2003年更名为法国能源监管委员会（CRE），同时加入了天然气市场监管的职能。

CRE下设一人，管理董事会和总干事。董事会由、2个副和6个专员，共9人组成，任期6年且不可连任。总干事下设8个部门，分别负责电网准入、天然气网络和基础设施、市场发展、财务与批发市场管理、国际关系、法律事务、人

力资源、对外交流。CRE还下设一个法律争端解决机构，由4人组成，任期6年。CRE的工作要受到和议会公共报告的控制，由议会委员会听证。

CRE的职责主要包括：一是保证公共电网和天然气管网及设备的公平接入；二是确保电网和天然气管网的运营发展以及经营者的性；三是监管供应商之间、代理商和制造商之间的交易，确保市场高效率运转；四是致力于实施能源行业的支持机制；五是促进电力和天然气的欧洲统一市场。

2、电力市场建设情况

法国的电力市场建设采取了发电侧充分竞争、用户侧逐步放开的市场模式，允许私人投资进入可再生能源（如风电）发电领域，允许所有电力用户包括居民用户自由选择供电商。目前，法国用电环节历经逐步放开用电量超过16GWh的用户、用电量超过7GWh的用户、所有工商业及专业型用户、居民用户等4个阶段，最终实现了所有电力用户都可以自主选择供电商。当然客观上讲，法国的发电环节仍处于一种比较垄断的状态，法国电力公司仍占据市场大部分份额。

（三）德国

1、能源监管机构

应欧盟要求，德国于2005年成立联邦网络管理局（FNA）。FNA是一个的高级管理机构，旨在确保电信和邮政（1998年）、电力（2005年）、煤气（2005年）、和铁路（2006年）等行业传输网的充分竞争，总部位于波恩。在电力监管方面，FNA的主要任务是确保电力的安全、低成本、高效、便民和可持续发展，保证电力长期高效稳定供给以及欧盟法律的顺利执行。FNA的主要监管职责是确保无歧视的第三方接入和过网费的管理。

FNA由执行委员会、管理部、2个内部职能部门、6个业务部门以及9个决策委员组成。执行委员会包括一名，副两名，都是通过一个临时委员会选举产生，临时委员会的成员来自联邦和各州。FNA的所有决定由决策委员会做出。决策委员会的决策程序类似于司法程序，从而保证了决策的公平、公正、公开。

德国监管机构通过职责的清晰划分，工作的透明性来保持其性，保证监管机构的市场参与者和影响，保持监管者中立。

2、电力市场建设情况

德国电力零售市场十分发达，各地供应商数量很多，数据表明，大部分地区的供应商在50-120个，一部分地区在120-200之间，个别地区供应商在200以上，电力用户可自主选择供应商。2009年，有44.8%的电力用户与已有供应商签订了标准合同；41.4%的用户与已有供应商变更了合同；还有13.8%的用户与新的供应商签订了合同。

（四）欧盟电力市场建设及监管最新进展

2009年4月，欧盟在环境与能源层面出台了20-20-20决议。即到2020年温室气体排放较1990年减少20%；2020年可再生能源在欧盟整体能源消耗中占20%，并建立有约束力指令要求每个国家都要提高可再生能源在能源结构中的份额；提高能源利用效率20%。

2009年9月，欧盟发布第三级内部能源市场指令包。该文件包括关于电力和天然气的内部市场规则的指令、电网和天然气输送网的并网条件，以及要求设立能源监管合作机构等，主要目的是：一是通过加强输电网络运营商的性来保证无歧视进入传输网络；二是增加透明度；三是通过引进欧盟网络的输电系统运营商来确保欧盟范围内运营商更好的合作交流；四是协调、加强国家监管的竞争性和性；五是通过引进能源监管合作机构，在欧盟层面上更有效地协调各国的监管行为。

针对可再生能源的迅猛发展，欧洲调整了电力市场发展方向，主要表现为六个方面：一是发电装机趋向于从大容量机组转变为小机组和分布式电源；二是发电厂选址从靠近负荷中心变为多种形式（或分散、或靠近负荷中心、或远离负荷中心）；三是并网电压等级趋于从高电压等级转变为中、低电压等级；四是能源流动方式将从自上而下的垂直流动转变为水平和竖直的双向流动；五是电力供需将从用户单纯的受入电力变为用户可以实现富余电力上网；六是电网也将从被动电网变为智能电网。

目前，随着可再生能源的发展和电力交易的推进，欧盟各国之间更注重能源层面的合作，主要表现为：一是成立欧盟层面的能源监管合作机构。按照欧盟第三级内部能源市场指令包的要求，在欧盟层面上更有效地协调各国的监管行为，目前正在筹建能源监管机构合作委员会（ACER），总部设在斯洛维尼亚，计划于2011年底职员达到50人左右。二是建立输电服务与协调机构。2008年6月，法国和比利时的电网运营机构RTE和Elia 成立了电网联合运营机协调中心（Coreso），目的是统一技术标准和联网的问题，协调电网之间的运行，避免大面积停电，统一部署电网发展规划。后来英国、德国、意大利也相继加入。三是电力交易所之间进行交易融合。2006年11月，法国Powernext、荷兰APX和比利时Beplex三个交易所率先进行交易联合（The Trilateral Market Coupling,TLC）。2008年4月，德国EEX与北欧电力现货交易所（Nord Pool Spot）联合成立了欧洲市场联合公司（EMCC），进行德国与丹麦日前电力市场的联合交易以及电能交易。2008年5月，德国EEX和法国Powernext宣布两个交易所进行合作，这两个交易所的合作包括德国、法国、奥地利和瑞士，交易量占全欧洲的三分之一。

三、对我国电力市场建设及监管的启示

英、法、德三国经过了多年的电力市场改革与实践，积累了丰富的经验。近年来，这些国家不断总结完善将电力市场改革引向深入，并积极探索与可再生能源相适应的电力市场建设与监管机制，其市场改革的理念及电力监管经验对我国进一步推进电力市场建设和加强电力监管具有重要的参考价值和借鉴意义。

（一）对电力市场改革与建设的启示

一是保证输电运营机构的性。由于电力输送的自然垄断性，没有引入竞争的现实意义，所以作为欧盟电力改革的一项重点内容，在其发布第三级内部能源市场指令包中确定了输电运行机构（ITO）方案，即允许垂直一体化的企业保留输电（输气）系统的所有权，但系统必须是由输电（输气）运行机构来管理，该运行机构可以从属于同一母公司，由监管机构对垄断环节加强监管来保证电网的公平、无歧视接入。目前，英、法、德三国输电运营机构都是运营的，并随着交易的增加，进一步加强了输电网络运营商的性，同时开始引进欧盟网络的输电系统运营商来确保欧盟范围内运营商的合作交流，如德国的输电网络运营公司就引入了法国、比利时、荷兰的股份。而当前我国的输配电业务尚未分离，也未形成合理的输配电价机制，电网公司作为输电运营商的同时又作为供电运营商，无法代表用户的真实需求，实现用户侧的充分竞争，也难以确保公平、公正的调度，保证电网的公平、无歧视接入。因此，应加快推进输配电分离，保证输电运营机构的性，实行有效监管。

二是建立以合约交易为主、现货市场为辅的市场模式，并促进辅助服务市场化。英、法、德三国的电力市场均采用合约交易为主、现货市场为辅的市场模式，实践证明这种模式可以促进电能的公平、灵活买卖。其中，合约交易有利于平稳市场价格，有效规避市场风险；现货市场有利于通过价格调整市场供需，有效保障市场供应。这几年，我们也一直在积极探索市场交易机制，大力发展跨省（区）、发电权、电力用户与发电企业等各类电能灵活交易，取得了初步成效。在下一步的工作中，要继续推进电能灵活交易，以多边交易和长期合同为基础，逐步放开用户选择权，实现发电侧和用户侧的充分竞争，建立较为完善的电力市场体系。

此外，英、法、德三国均通过引入平衡机制来进行调峰、停机备用等辅助服务的买卖，使辅助服务作为一种竞争性商品来交易，甚至有的电厂实现完全依靠提供辅助服务来生存。而我国过去对辅助服务是按需调度，刚刚开始探索补偿机制。随着可再生

能源发展及优先调度对辅助服务的需求增强，应通过市场的方式来解决辅助服务的问题，确定辅助服务的价格，引入辅助服务市场化。

三是大力发展零售市场，促进配电运营机构与发电企业直接交易。我国的电力市场是发电侧起步的单边市场，电力用户没有选择权，这种市场模式存在资源配置扭曲、价格失真等诸多弊端。近年来，我们开始尝试逐步放开大用户，进行了电力用户与发电企业直接交易的有益探索，成效初步显现。此次考察过程中，看到法国也是历经了四个阶段逐步放开电力用户，最后实现了用户侧的充分竞争，增强了我们继续推进大用户直接交易的信心。目前，英、法、德三国在电力交易中更多开展的是发电企业与配电运营机构直接交易，电力用户向配电运营机构直接购电，原因是配电运营机构拥有更好的自我调节能力。鉴于我国目前输配电分离的改革尚未完成，可考虑先将趸售电供电公司引入直接交易，进而逐步形成“多买多卖”的市场格局。

（二）对电力监管的启示

一是要保证监管机构的相对性。监管机构作为市场的监管者，其职责是要保证消费者的利益和市场的公平、公正，保证有效及充分的市场竞争，为保证其职责的有效实施应使监管机构于与市场主体，保持监管机构中立。欧盟国家一向强调监管机构的性并对结构类似、密切相关的能源产业实行统一监管，其中OFGEM于只对议会负责，监管天然气和电力两个市场；CRE同时对和议会负责，其直接由总统任命，负责天然气和电力的监管工作；FNA是负责保证电力、煤气、电信、邮政和铁路等行业传输网络的充分竞争性，工作不受影响。近期，欧盟又在筹建能源监管合作机构（ACER），以在欧盟层面上更有效的协调各国的监管行为。而对于我国的电力改革而言，2003年成立了国家电力监管委员会，但由于法律地位、管理、职能设置的“先天不足”和后期执行不到位，电监会自成立起就一直处在尴尬的境地，受制于诸多部门，难以打破电力的行政垄断，也难以维持市场的公平、公正。我们应学习欧盟国家的先进经验，打破旧的，保证监管机构的相对性并赋予相应的职能。此外，能源产业是国家经济的命脉，应保证能源产业的安全、有效供给和统一协调发展，建议成立能源监管委员会，按照能源产业的生产经营的特性，对结构类似、密切相关的能源行业实施统一监管，保障有效监管。

二是要保证监管机构经济监管职能的到位。电力监管与电力市场建设相辅相成，只有拥有健全的经济监管职能才能实现有效监管，维护市场主体和消费者的利益，促进电力市场的高效运作，保障市场公平。欧盟这几个国家的共同特点是立法先行，通过完善的法律赋予监管机构相应的职能，英、法、德三个国家的能源监管机构均拥有经济监管的职能，对垄断的输电环节实施经济监管，并采取激励型监管的方式来控制收益率空间或价格调整空间，如基于绩效的价格上限或收益上限的监管方式，既有利于激励输配企业提高效率、技术创新、降低成本，又保证了输配企业合理、稳定的收益预期，发挥投资激励的作用。但实施经济性监管的前提是要形成合理的价格机制，尽可能避免交叉补贴并清晰界定财务成本。就我国目前现状而言，当务之急是尽快形成合理的价格机制，该机制可以由价格主管部门确定，体现对全社会综合效益和引导的把握，而对价格的具体监管则应由监管机构来实施，加强程序化建设，将监管职能落实到位。

三是要引入对电力行业新技术的监管，促进可再生能源及智能电网的高效发展。目前，为减少温室气体排放、发展低碳经济和提高能源利用效率，各国都在大力推进可再生能源发展和智能电网建设，各种新能源技术如太阳能发电技术、海上风电、碳捕获与储存技术等都得到了迅猛发展。然而，在技术革新过程中存在着良莠不齐的现象，如一些未经检验的技术改革却进行大规模的推广等，一定程度上反而造成了资源的浪费。因此，应考虑引入对电力行业新技术的监管，可以采取制定标准、评价等手段规范电力行业新技术的发展。同时，监管机构还可以通过设立新技术发展基金来鼓励新技术的革新，保障电力行业的可持续发展，如OFGEM在2009年设立了5亿英镑的基金，用于支持新能源企业的发展、供电商对电网的技术测试、新项目评估等。

四是要加强能效监管，合理抑制能源需求。最近，各国在大力关注温室气体排放的同时也十分注重能效的提高，2009年欧盟出台的20-20-20决议中明确提出了到2020年能源利用效率较1990年提高20%。基于此，欧盟各国结合各自国情确定了本国的能效目标，并制定相应措施来实现这一目标，提高能源效率，抑制能源需求。监管机构在此过程中注重加强能效监管，一方面是鼓励企业开展技术创新，通过技术改造，提高设备效率，从而提高能效；另一方面是鼓励企业提高能效管理水平，通过加强管理，树立节能意识，从而提高效率，增加能效。此外，应加快智能电网建设，提高能源传输效率，并更换智能电表，对能源消费者普及绿色环保用电理念，鼓励消费者节能。

（三）对电力行业发展的启示

一是要促进投资主体多元化。为营造宽松的市场环境，实现充分的市场竞争，应鼓励投资主体多元化，一方面可以满足行业发展的资金需求，促进电力基础行业建设；另一方面可以有利于稳定电力价格，促进电力价格形成机制的进一步完善。近年来，可再生能源及分布式能源发展迅猛，这类能源建设投资的门槛也相对降低，这也更有利于吸引多方面的资金投资电力建设。就电力监管而言，应保障公平、公正的市场环境，保护市场主体的权益，并加以合理的的支持，促进投资主体的多元化。

二是要引入联合招标方式来规范项目建设。近年来，我国电力需求的快速增长带动了电力基础建设的大力发展，虽然项目建设过程中也在积极推进招标方式，但项目审批制度依然存在，由于行政色彩过重、效率低、环节繁琐、轻监管重权责等种种弊端，严重束缚了行业发展。可考虑委托权威的中介机构做好规划并引入联合招标方式来规范项目建设，并促进投资的合理及有效性，如英国，采用了输电网建设与发电建设联合招标的方式，确保了电力的可靠传输的同时又促进了行业的健康发展。

三是要促进可再生能源发展。目前各国都在大力发展可再生能源，在可再生能源的发展过程中，应通过合理的支持及补贴机制来促进其健康发展，如对可再生能源上网电价实行补贴或对建设项目进行补贴等。同时，在发展过程中应保证集中式发展与分布式发展并重，可以考虑在条件具备的地区建设能源基地，如风电基地、海上风电等，但也要根据可再生能源的特点，注重发展分布式电源，如太阳能，因势利导，促进资源的合理配置。

四是要促进智能电网的发展。基于可再生能源和分布式能源的接入以及提高能效的需要，许多国家都在开展智能电网的建设，通过现代信息和通信技术的应用变被动电网为智能电网，目的是提高电网灵活性，特别是中、低压电网的可兼容性，以实现潮流的水平和垂直方向的双向流动，促进电网的安全、可靠、经济运行。同时，通过智能电网的建设还可以提高需求侧管理，如更换智能电表，可以在降低抄表成本的同时，使用户及时了解用电情况，保护消费者利益，并可以引导消费者完善用电方式，形成科学的用电习惯，提高终端用电效率。

（考察团：常建平、杜琚琮、杨珺、卜红纺、王鹏、初源良、刘平凡）