政务大数据赋能治理现代化的逻辑、现实困境与调适对策

作者：高志华 谢标

来源：《决策与信息》2021年第12期

        [摘 要] 新兴信息技术叠加的数字时代，数据资源已然成为社会发展的新动能，激发政务数据资源中蕴含的巨大价值是数字化转型的着力点。要实现政务大数据对治理现代化的赋能，一是需要克服政务大数据归集与存储缺乏支撑、数据流转中的鸿沟与孤岛，以及数据应用不充分不智能的瓶颈;二是要在数据平台建设、数据开放与安全保障、数智治理场景应用等方面不断完善;三是要在基础平台统一规划建设的基础上，加快推进政务数据的开放共享，建立完善的数据安全制度和规范，促进数据流转，充分运用先进算法和技术挖掘数据价值，推动数据决策因果性向相关性的范式转移，实现治理的数字化、智能化。

        [关键词] 数字;治理;政务大数据;数据开放共享;数据流转;数据平台

        [中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2021）12-0080-07

        一、问题的提出

        随着新一代信息技术的纵深发展，大数据、人工智能等新兴技术深刻地影响着经济社会发展以及国家治理。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“加快建设数字经济、数字社会、数字，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”[1]。当前，数字建设已成为引领我国国家治理现代化的先导力量[2]。数字建设强调以需求为导向的数字化转型，推动治理理念创新和职能转变，带动治理体系的数字化协同，进而促成数字社会的全面发展[3]。

        生产力决定生产关系，数字化技术通过改变信息的采集、传递和分析方式，提升了生产力水平，由此促成了治理体系所依赖的资源、组织形态和组织关系的改变。万物互联的大数据时代，数字建设离不开数据这个核心要素，实现治理现代化必须充分利用好政务大数据这个重要资源。数据是建设数字的基底，跨层级、跨部门、跨领域的数据归集、交换、共享是治理现代化的新动能，政务大数据的智能化应用将推动治理“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”，真正实现基于大数据的治理能力的全面提升[4]。

        二、政务大数据何以赋能治理现代化

        大数据技术暗自催生了权力的转移，未来谁掌握了数据，谁就掌握了主动权，当前世界各国纷纷将“大数据发展”作为国家战略[5]。为了加快建设数字中国、数字社会、数字，2015年印发了《促进大数据发展行动纲要》， 提出要充分利用政务大数据提升治理能力[6]。政务大数据一般是指在公共行政活动过程中及在履行行政职能过程中汇聚收集到的与公共管理活动有关的各类外部数据和部门内部的业务数据，涉及经济、社会、文化等诸多领域[7]。从数据属性来看，政务大数据涵盖的信息类别多、来源范围广，政务大数据记录了社会活动的方方面面，既有数量众多的各级部门，还有水、电、气等公共企事业单位;从数据质量来看，政务大数据准确性高，但是数据质量不高，政务大数据一般是由发起采集或借助资源才有权采集到的数据，内容比较真实，但是由于各地区各部门的信息技术发展水平不一致，技术手段和应用工具的差异导致各个数据源头采用的数据记录归集的方式各不相同，数据格式繁杂，数据库类型多样，比如有些还在使用纸质文档记录，导致当前政务大数据的格式标准不一、质量不高[8]。充分利用好掌握的数据资源，打造政务大数据的全数据治理链，有助于全面提升治理能力，推进治理现代化。

        （一）数据思维：提供治理新范式

        治理思维范式的更新是治理模式创新发展的前提。传统的电子政务模式虽然也利用了互联网技术，但是对互联网的理解过于简单且流于形式，只是采用简单的“+互联网”模式，也就是仅仅把互联网看成一个使用工具，这种相加而非融合的思想其实是滞后于时代的治理思维和治理模式[9]。“互联网+”将互联网开放、透明、连接、共享、合作等思维理念和精神价值融合到治理全过程中，实现治理思维的范式更新和治理模式的变革重构。万物互联带来了人类历史前所未有的数据量，对的治理能力带来新挑战，需要及时、全面、有效地占有数据，清洗、过滤无效误导信息，挖掘、分析数据中隐含的规律与信息，消除数据壁垒，促进数据流通，从而最大化地释放数据价值。在大数据、云计算、人工智能等新兴技术的加持下，可以借由政务大数据的归集、分析和利用，不断优化自身运作流程，提升公共服务。与此同时，还可以通过大数据的抓取和分析评估执行效能，解析公众行为，更好地理解群众对公共服务的需求。

        （二）数字转型：打造提质增效新常态

        数字化转型推动“提质增效”成为治理新常态[10]。发布的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》中提出坚持联网通办是原则、孤网是例外，以集成提效能、以整合促便捷、以创新促精简，要求加快构建全国一体化网上政务服务体系，通过政务服务“一网通办”推动实现治理能力现代化[11]。《關于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》中进一步强调建设全国一体化在线政务服务平台的重要性，提出要积极推动政务服务从供给导向向民众需求导向转变[12]。“互联网+政务服务”并不是简单地进行电子政务基础设施建设，而是强调通过“放管服”改革和互联网、大数据、人工智能等新兴技术的深度融合促进政务服务的优化，推动政务服务的供给侧改革。大数据技术赋能政务服务，在数据开放共享思维的引导下实现跨边界的协同合作，从整体上优化政务服务能力，形成立体化服务格局，多元化服务渠道和服务内容，全面提高服务质量和效率，让百姓少跑腿、数据多跑路，让百姓像逛网店一样办“政”事。

        （三）数据共享：形成协同治理新模式

        数据的开放共享有利于推动大数据应用创新，发挥数据价值，释放数字红利。政务大数据共享是实现政务服务改革向系统性治理迈进的基础条件，系统性需要整合与协同并举，既强调整体性又强调协同性[13]。数据的流动方式决定着治理结构，依托技术优势和平台优势充分发挥数字潜力，通过平台主动抓取数据，促进数据在平台的流转共享，可以在全社会范围实现资源有效调配，对协同治理起到重要支持作用[14]。可以说，2020年暴发的新冠肺炎疫情是一场对数字时代治理模式和生产生活方式变革的全面预演[15]。在疫情防控期间，各地及时推出健康码，健康码实质采用的就是数据共享技术，其在疫情联防联控中起到的作用是显而易见的。数据开放共享为建立到地方纵向协调、多部门横向联合的新机制，为构建协同治理的组织体系提供了有力支撑。数据共享、技术赋能，形成协同治理新模式，实现精细化管理和提供精准服务，有助于打造让老百姓真正满意的服务型。

        （四）数据反哺：赋能科学决策新手段

        李克强总理曾在2015年的会议上强调指出：“运用大数据等现代化信息技术是促进职能转变，简政放权、放管结合、优化服务的有效手段”，并明确指出基于大数据应用的决策数据化是改革创新的重要内容[16]。数据是部门开展决策和行动的重要依据。大数据技术的核心功能之一就是数据清洗和数据挖掘，从海量数据信息中发现事物发展的隐含规律，发挥出数据的最大价值。当前各级政务各类线上线下政务服务平台、内网办公信息系统正是政务大数据汇集的中心，通过对这些数据进行分析整理，既可以降低了解民情真实情况的成本，辅助科学化系统化精准化决策，推进简政放权和职能转变，又能进一步挖掘政务服务需求，从而将社会的多元诉求整合到的治理框架中。运用大数据技术，通过迭代升级深度挖掘算法，得出对于问题结构与逻辑性的认识，形成一个上层完整、下层活跃的有机体，为决策、研判、危機处置提供有力支持。

        三、政务大数据赋能治理的现实困境

        政务大数据的数据来源极其丰富，政务大数据平台的建设和普及应用加速了多元数据的汇聚整合。我国已发布《促进大数据发展行动纲要》，但各级在数字建设进程中的政务大数据治理方面仍存在一些问题。根据大数据全周期管理理论，数据管理重点涉及“汇”“存”“转”“用”四个方面，即数据的汇集、存储、流转和应用。从大数据全周期管理的视角展开，探析当前政务大数据在赋能治理的过程中存在的障碍和面临的挑战。

        （一）政务大数据的归集与存储缺乏支撑

        数据资源是数据治理的“底座”，政务大数据的归集是数据治理中一项十分基础且重要的工作。相较于世界发达国家，我国的数字建设起步较晚，且各地区发展不平衡。不同地区、不同部门在不同时期先后建立了自己的信息化系统，各级通过这些政务平台沉积了大量与运行和公众生产生活息息相关的数据，这些数据需要归集到统一的“数据池”中，才有进一步进行有效数据挖掘的可能。当前我国各级的“互联网+政务”平台建设发展还缺乏强有力的数据库支撑，尤其是来自各地、市、区级政务数据资源的汇聚与整合。尽管我国信息化建设已经取得一定成效，但是由于规划建设的标准不统一，数据库多样、数据格式繁杂，系统之间缺乏互联互通，形成了一个个数据孤岛，隔断了业务之间的内在联系，致使丰富的数据资源难以汇集共享。

        数据中心是政务大数据的归集和存储基石。在国家战略和技术发展的推动下，各地区都在积极建设数据中心。但是我国地区发展差异较大，各地基础设施建设、数字要素资源分布不同，现实操作中蜂拥而上式或一刀切式的数据中心建设模式都不可取[17]。当前我国数据中心建设各自为政，没有发挥协同作用，造成了一定程度的重复建设。而且早期建设中以单一功能的数据中心居多，协同性数据应用中心较少。信息系统建设的杂乱多样、数据中心的失序发展，导致互联互通难度增加，也使得当前的信息基础设施建设并不能完全有效地发挥对政务大数据归集和存储的有力支撑作用。

        （二）政务大数据的流转存在鸿沟与孤岛

        数据共享意识薄弱是造成政务大数据流转存在阻滞的重要原因之一。大数据开放共享的理念共识，是促进数据共享的思想基础。但一些部门还没有形成“数据公有”“共享增值”的新理念。从数据的价值流动中呈现，有些领导干部对大数据时代新的发展模式不甚了解，没有充分认识到数据的价值。一些部门出于对本部门利益、权力等因素的考虑，将数据资源部门化、专属化、利益化，对数据开放共享表现出一定的抵触情绪，封闭保守的思想制约着大数据的开放共享。

        数据开放共享的制度保障和技术支撑不足则是造成政务大数据流转存在阻滞的另一个重要原因。当前的文件主要还是从宏观和顶层设计的角度对数据开放共享进行规定，各级在实际推进过程时缺乏数据开放的具体法规制度作支撑。有些部门为了不承担数据开放后因数据质量、隐私泄露等问题所带来的安全隐患和麻烦，宁可不开放数据。政务平台中沉淀着的大量数据并没有被完全充分地利用起来，公用信息与保密信息的界限不明，数据价值无法确定，在全国范围内还未形成广泛利用大数据资源的态势。跨层级、跨系统、跨业务导致的信息孤岛依然是数字治理的“瓶颈”所在，数据“护城河”“隔离带”仍然存在。

        （三）政务大数据的应用仍不充分不智能

        数据会越用越多，也会越用越有价值。各级通过各类政务平台和业务系统的导流，已经沉积了大量的政务数据，但是这些政务数据并没有被充分利用。有些部门建设了政务服务平台，通过平台实现了材料电子化，但由于这些数据信息未能集中在统一的数据池中统一管理，且对各部门数据开放共享程度没有关联统筹，导致办事主体在不同业务部门办理事项时，无法调用曾经提交过的材料，办事主体材料反复提交现象依然存在。

        当前各级正逐步地认识到数据蕴含的巨大价值，但还没有充分的技术手段和制度保障，通过技术赋能唤醒“沉睡”的大数据。人工智能需要大数据的喂养，越投喂越智能，大数据是智能治理的基础，但是目前还没有积极开发和丰富基于大数据的智能场景应用，缺少通过智能化手段提高辅助科学决策和预测的能力，使得政务大数据的价值并未充分展示。

        四、政务大数据赋能治理的调适对策

        面对政务大数据治理过程中存在的问题和挑战，亟须在基础平台统一规划建设的基础上，加快推进政务数据的开放共享，建立完善的数据安全制度和规范，促进数据流转，充分运用先进算法和技术挖掘数据价值，推动数据决策因果性向相关性的范式转移，实现治理的数字化、智能化。

        （一）平台支撑实现数据资源有效归集

        统筹大数据中心建设。数据不能脱离设施平台而存在，数据中心是实现数据资源的有效归集和存储的重要基础设施。数据中心的建设在我国发展实际中采用的是自下而上的模式，然而这种模式存在重复建设、互联互通困难等弊端。随着新技术不断推进数据中心基础架构的演化，越来越多的服务器、存储、网络、负载均衡、操作系统、中间件、数据库等基础软硬件相互融合，虚拟化、云计算、容器、分布式存储、超融合一体机等新技术、新产品将推动未来数据中心的飞跃发展。原来各自为政的建设方式显然不能适应新发展形式。政务大数据中心必须采用自上而下、统筹规划、统一建设的方式。在国家层面或在省级层面，建立统一的存储和算力体系。从全局性整体性安排，建设省级数据仓库、市（区）级数据资源池，并对各地区数据中心的建设进行指导，减少重复建设和无效投入。比如原则上不应再审批部门建设机房， 现有各部门、各市县数据中心逐步逻辑整合或物理迁移并入省级及以上政务数据中心。要以建设集约化“政务云”平台为导向，通过整合利用各类数据信息资源，加速自身的数字化转型。形成数字建设一盘棋，这既有助于数据中心实现差异化、互补化、协同化、规模化发展，又可以在统一标准和架构下实现数据流转，为数据的共享奠定坚实基础。

        （四）数据反哺：赋能科学决策新手段

        李克强总理曾在2015年的会议上强调指出：“运用大数据等现代化信息技术是促进职能转变，简政放权、放管结合、优化服务的有效手段”，并明确指出基于大数据应用的决策数据化是改革创新的重要内容[16]。数据是部门开展决策和行动的重要依據。大数据技术的核心功能之一就是数据清洗和数据挖掘，从海量数据信息中发现事物发展的隐含规律，发挥出数据的最大价值。当前各级政务各类线上线下政务服务平台、内网办公信息系统正是政务大数据汇集的中心，通过对这些数据进行分析整理，既可以降低了解民情真实情况的成本，辅助科学化系统化精准化决策，推进简政放权和职能转变，又能进一步挖掘政务服务需求，从而将社会的多元诉求整合到的治理框架中。运用大数据技术，通过迭代升级深度挖掘算法，得出对于问题结构与逻辑性的认识，形成一个上层完整、下层活跃的有机体，为决策、研判、危机处置提供有力支持。

        三、政务大数据赋能治理的现实困境

        政务大数据的数据来源极其丰富，政务大数据平台的建设和普及应用加速了多元数据的汇聚整合。我国已发布《促进大数据发展行动纲要》，但各级在数字建设进程中的政务大数据治理方面仍存在一些问题。根据大数据全周期管理理论，数据管理重点涉及“汇”“存”“转”“用”四个方面，即数据的汇集、存储、流转和应用。从大数据全周期管理的视角展开，探析当前政务大数据在赋能治理的过程中存在的障碍和面临的挑战。

        （一）政务大数据的归集与存储缺乏支撑

        数据资源是数据治理的“底座”，政务大数据的归集是数据治理中一项十分基础且重要的工作。相较于世界发达国家，我国的数字建设起步较晚，且各地区发展不平衡。不同地区、不同部门在不同时期先后建立了自己的信息化系统，各级通过这些政务平台沉积了大量与运行和公众生产生活息息相关的数据，这些数据需要归集到统一的“数据池”中，才有进一步进行有效数据挖掘的可能。当前我国各级的“互联网+政务”平台建设发展还缺乏强有力的数据库支撑，尤其是来自各地、市、区级政务数据资源的汇聚与整合。尽管我国信息化建设已经取得一定成效，但是由于规划建设的标准不统一，数据库多样、数据格式繁杂，系统之间缺乏互联互通，形成了一个个数据孤岛，隔断了业务之间的内在联系，致使丰富的数据资源难以汇集共享。

        数据中心是政务大数据的归集和存储基石。在国家战略和技术发展的推动下，各地区都在积极建设数据中心。但是我国地区发展差异较大，各地基础设施建设、数字要素资源分布不同，现实操作中蜂拥而上式或一刀切式的数据中心建设模式都不可取[17]。当前我国数据中心建设各自为政，没有发挥协同作用，造成了一定程度的重复建设。而且早期建设中以单一功能的数据中心居多，协同性数据应用中心较少。信息系统建设的杂乱多样、数据中心的失序发展，导致互联互通难度增加，也使得当前的信息基础设施建设并不能完全有效地发挥对政务大数据归集和存储的有力支撑作用。

        （二）政务大数据的流转存在鸿沟与孤岛

        数据共享意识薄弱是造成政务大数据流转存在阻滞的重要原因之一。大数据开放共享的理念共识，是促进数据共享的思想基础。但一些部门还没有形成“数据公有”“共享增值”的新理念。从数据的价值流动中呈现，有些领导干部对大数据时代新的发展模式不甚了解，没有充分认识到数据的价值。一些部门出于对本部门利益、权力等因素的考虑，将数据资源部门化、专属化、利益化，对数据开放共享表现出一定的抵触情绪，封闭保守的思想制约着大数据的开放共享。

        数据开放共享的制度保障和技术支撑不足则是造成政务大数据流转存在阻滞的另一个重要原因。当前的文件主要还是从宏观和顶层设计的角度对数据开放共享进行规定，各级在实际推进过程时缺乏数据开放的具体法规制度作支撑。有些部门为了不承担数据开放后因数据质量、隐私泄露等问题所带来的安全隐患和麻烦，宁可不开放数据。政务平台中沉淀着的大量数据并没有被完全充分地利用起来，公用信息与保密信息的界限不明，数据价值无法确定，在全国范围内还未形成广泛利用大数据资源的态势。跨层级、跨系统、跨业务导致的信息孤岛依然是数字治理的“瓶颈”所在，数据“护城河”“隔离带”仍然存在。

        （三）政务大数据的应用仍不充分不智能

        数据会越用越多，也会越用越有价值。各级通过各类政务平台和业务系统的导流，已经沉积了大量的政务数据，但是这些政务数据并没有被充分利用。有些部门建设了政务服务平台，通过平台实现了材料电子化，但由于这些数据信息未能集中在统一的数据池中统一管理，且对各部门数据开放共享程度没有关联统筹，导致办事主体在不同业务部门办理事项时，无法调用曾经提交过的材料，办事主体材料反复提交现象依然存在。

        当前各级正逐步地认识到数据蕴含的巨大价值，但还没有充分的技术手段和制度保障，通过技术赋能唤醒“沉睡”的大数据。人工智能需要大数据的喂养，越投喂越智能，大数据是智能治理的基础，但是目前还没有积极开发和丰富基于大数据的智能场景应用，缺少通过智能化手段提高辅助科学决策和预测的能力，使得政务大数据的价值并未充分展示。

        四、政务大数据赋能治理的调适对策

        面对政务大数据治理过程中存在的问题和挑战，亟须在基础平台统一规划建设的基础上，加快推进政务数据的开放共享，建立完善的数据安全制度和规范，促进数据流转，充分运用先进算法和技术挖掘数据价值，推动数据决策因果性向相关性的范式转移，实现治理的数字化、智能化。

        （一）平台支撑实现数据资源有效归集

        统筹大数据中心建设。数据不能脱离设施平台而存在，数据中心是实现数据资源的有效归集和存储的重要基础设施。数据中心的建设在我国发展实际中采用的是自下而上的模式，然而这种模式存在重复建设、互联互通困难等弊端。随着新技术不断推进数据中心基础架构的演化，越来越多的服务器、存储、网络、负载均衡、操作系统、中间件、数据库等基础软硬件相互融合，虚拟化、云计算、容器、分布式存储、超融合一体机等新技术、新产品将推动未来数据中心的飞跃发展。原来各自为政的建设方式显然不能适应新发展形式。政务大数据中心必须采用自上而下、统筹规划、统一建设的方式。在国家层面或在省级层面，建立统一的存储和算力体系。从全局性整体性安排，建设省级数据仓库、市（区）级数据资源池，并对各地区数据中心的建设进行指导，减少重复建设和无效投入。比如原则上不应再审批部门建设机房， 现有各部门、各市县数据中心逐步逻辑整合或物理迁移并入省级及以上政务数据中心。要以建设集约化“政务云”平台为导向，通过整合利用各类数据信息资源，加速自身的数字化转型。形成数字建设一盘棋，这既有助于数据中心实现差异化、互补化、协同化、规模化发展，又可以在统一标准和架构下实现数据流转，为数据的共享奠定坚实基础。

        （四）数据反哺：赋能科学决策新手段

        李克强总理曾在2015年的会议上强调指出：“运用大数据等现代化信息技术是促进职能转变，简政放权、放管结合、优化服务的有效手段”，并明确指出基于大数据应用的决策数据化是改革创新的重要内容[16]。数据是部门开展决策和行动的重要依据。大数据技术的核心功能之一就是数据清洗和数据挖掘，从海量数据信息中发现事物发展的隐含规律，发挥出数据的最大价值。当前各级政务各类线上线下政务服务平台、内网办公信息系统正是政务大数据汇集的中心，通过对这些数据进行分析整理，既可以降低了解民情真实情况的成本，辅助科学化系统化精准化决策，推进简政放权和职能转变，又能进一步挖掘政务服务需求，从而将社会的多元诉求整合到的治理框架中。运用大数据技术，通过迭代升级深度挖掘算法，得出对于问题结构与逻辑性的认识，形成一个上层完整、下层活跃的有机体，为决策、研判、危机处置提供有力支持。

        三、政务大数据赋能治理的现实困境

        政务大数据的数据来源极其丰富，政务大数据平台的建设和普及应用加速了多元数据的汇聚整合。我国已发布《促进大数据发展行动纲要》，但各级在数字建设进程中的政务大数据治理方面仍存在一些问题。根据大数据全周期管理理论，数据管理重点涉及“汇”“存”“转”“用”四个方面，即数据的汇集、存储、流转和应用。从大数据全周期管理的视角展开，探析当前政务大数据在赋能治理的过程中存在的障碍和面临的挑战。

        （一）政务大数据的归集与存储缺乏支撑

        数据资源是数据治理的“底座”，政务大数据的归集是数据治理中一项十分基础且重要的工作。相较于世界发达国家，我国的数字建设起步较晚，且各地区发展不平衡。不同地区、不同部门在不同时期先后建立了自己的信息化系统，各级通过这些政务平台沉积了大量与运行和公众生产生活息息相关的数据，这些数据需要归集到统一的“数据池”中，才有进一步进行有效数据挖掘的可能。当前我国各级的“互联网+政务”平台建设发展还缺乏强有力的数据库支撑，尤其是来自各地、市、区级政务数据资源的汇聚与整合。尽管我国信息化建设已经取得一定成效，但是由于规划建设的标准不统一，数据库多样、数据格式繁杂，系统之间缺乏互联互通，形成了一个个数据孤岛，隔断了业务之间的内在联系，致使丰富的数据资源难以汇集共享。

        数据中心是政務大数据的归集和存储基石。在国家战略和技术发展的推动下，各地区都在积极建设数据中心。但是我国地区发展差异较大，各地基础设施建设、数字要素资源分布不同，现实操作中蜂拥而上式或一刀切式的数据中心建设模式都不可取[17]。当前我国数据中心建设各自为政，没有发挥协同作用，造成了一定程度的重复建设。而且早期建设中以单一功能的数据中心居多，协同性数据应用中心较少。信息系统建设的杂乱多样、数据中心的失序发展，导致互联互通难度增加，也使得当前的信息基础设施建设并不能完全有效地发挥对政务大数据归集和存储的有力支撑作用。

        （二）政务大数据的流转存在鸿沟与孤岛

        数据共享意识薄弱是造成政务大数据流转存在阻滞的重要原因之一。大数据开放共享的理念共识，是促进数据共享的思想基础。但一些部门还没有形成“数据公有”“共享增值”的新理念。从数据的价值流动中呈现，有些领导干部对大数据时代新的发展模式不甚了解，没有充分认识到数据的价值。一些部门出于对本部门利益、权力等因素的考虑，将数据资源部门化、专属化、利益化，对数据开放共享表现出一定的抵触情绪，封闭保守的思想制约着大数据的开放共享。

        数据开放共享的制度保障和技术支撑不足则是造成政务大数据流转存在阻滞的另一个重要原因。当前的文件主要还是从宏观和顶层设计的角度对数据开放共享进行规定，各级在实际推进过程时缺乏数据开放的具体法规制度作支撑。有些部门为了不承担数据开放后因数据质量、隐私泄露等问题所带来的安全隐患和麻烦，宁可不开放数据。政务平台中沉淀着的大量数据并没有被完全充分地利用起来，公用信息与保密信息的界限不明，数据价值无法确定，在全国范围内还未形成广泛利用大数据资源的态势。跨层级、跨系统、跨业务导致的信息孤岛依然是数字治理的“瓶颈”所在，数据“护城河”“隔离带”仍然存在。

        （三）政务大数据的应用仍不充分不智能

        数据会越用越多，也会越用越有价值。各级通过各类政务平台和业务系统的导流，已经沉积了大量的政务数据，但是这些政务数据并没有被充分利用。有些部门建设了政务服务平台，通过平台实现了材料电子化，但由于这些数据信息未能集中在统一的数据池中统一管理，且对各部门数据开放共享程度没有关联统筹，导致办事主体在不同业务部门办理事项时，无法调用曾经提交过的材料，办事主体材料反复提交现象依然存在。

        当前各级正逐步地认识到数据蕴含的巨大价值，但还没有充分的技术手段和制度保障，通过技术赋能唤醒“沉睡”的大数据。人工智能需要大数据的喂养，越投喂越智能，大数据是智能治理的基础，但是目前还没有积极开发和丰富基于大数据的智能场景应用，缺少通过智能化手段提高辅助科学决策和预测的能力，使得政务大数据的价值并未充分展示。

        四、政务大数据赋能治理的调适对策

        面对政务大数据治理过程中存在的问题和挑战，亟须在基础平台统一规划建设的基础上，加快推进政务数据的开放共享，建立完善的数据安全制度和规范，促进数据流转，充分运用先进算法和技术挖掘数据价值，推动数据决策因果性向相关性的范式转移，实现治理的数字化、智能化。

        （一）平台支撑实现数据资源有效归集

        统筹大数据中心建设。数据不能脱离设施平台而存在，数据中心是实现数据资源的有效归集和存储的重要基础设施。数据中心的建设在我国发展实际中采用的是自下而上的模式，然而这种模式存在重复建设、互联互通困难等弊端。随着新技术不断推进数据中心基础架构的演化，越来越多的服务器、存储、网络、负载均衡、操作系统、中间件、数据库等基础软硬件相互融合，虚拟化、云计算、容器、分布式存储、超融合一体机等新技术、新产品将推动未来数据中心的飞跃发展。原来各自为政的建设方式显然不能适应新发展形式。政务大数据中心必须采用自上而下、统筹规划、统一建设的方式。在国家层面或在省级层面，建立统一的存储和算力体系。从全局性整体性安排，建设省级数据仓库、市（区）级数据资源池，并对各地区数据中心的建设进行指导，减少重复建设和无效投入。比如原则上不应再审批部门建设机房， 现有各部门、各市县数据中心逐步逻辑整合或物理迁移并入省级及以上政务数据中心。要以建设集约化“政务云”平台为导向，通过整合利用各类数据信息资源，加速自身的数字化转型。形成数字建设一盘棋，这既有助于数据中心实现差异化、互补化、协同化、规模化发展，又可以在统一标准和架构下实现数据流转，为数据的共享奠定坚实基础。