公务员的范围、职位体系及队伍状况

公务员的范围 

世界各国由于政治和习惯不同，公务员的范围不尽一致。英国及一些英联邦国家的公务员，亦称文官（civil servants），是指机关中常务次官以下的工作人员，不包括首相、国务大臣、政务次官等由选举产生或政治任命的政务，也不包括法官和企业事业单位的文职人员以及军人。美国、加拿大等国的公务员，也称雇员，是指所有由雇用的文职人员，包括公共事业单位的人员和经营的企业单位的管理人员。但众参两院议员及其雇员和法官不属于公务员。日本、韩国等国家公务员是指在国家行政机关、国会、等国家机关和国立事企业单位工作的所有人员。这些国家公务员又根据产生方式不同分为若干类，其中选举或任命的公务员和采取其他特殊方式任用的公务员不适用公务员法。尽管各国公务员范围宽窄各异，但一般来说，大多数国家的公务员是指国家机关中非选举产生和非任命的工作人员。 

我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。即从、省（自治区、直辖市）、市（自治州、盟）、县（旗）到乡（镇）五级机关中除工勤人员以外的工作人员。 

我国公务员范围的确定，有以下特点： 

(1)各级的组成人员也是公务员，但他们的产生和任免依照国家有关法律规定办理。所谓组成人员，根据我国和《地方各级人民代表大会和地方组织法》规定：组成人员，包括总理、副总理、国务委员、各部、各委员会主任、审计长、秘书长。省、自治区、直辖市的组成人员，分别包括、副，自治区、副，、副和秘书长、、、委员会主任等。自治州、县、自治县、市、市辖区的组成人员，分别包括州长、副州长，、副，、副，区长、副区长和、科长等。乡（镇）、民族乡（镇）乡长、副乡长（镇长、副镇长）等。组成人员有任期，总理、副总理、国务委员连续任期不得超过两届，每届五年。 

我国公务员没有分政务类与业务类，这主要是从我国政治制度来考虑的。西方国家一般实行两党或多党政治，为了减少政党竞争对正常行政工作的影响，将公务员分为两类。一类为政务类公务员，包括内阁成员及其助手。他们由选举产生任命，有严格的任期，与政党共进退。另一类为业务类公务员，也称为职业文官，通常包括副以下的人员。他们一般由考试录用，职务常任，非经法定事由，不可以任意辞退。这样每次领导人更迭，影响的只是上层少数人员，大部分职业文官保持基本稳定，国家机器能照常运转。我国实行的是党领导下的多党合作与政治协商制度，不存在因执政党更替而影响稳定的问题，所以没有必要将公务员分为西方国家那样两种性质不同的类型。但考虑到我国及有关法律规定，组成人员由国家权力机关选举或决定任命，故对属各级组成人员的公务员，在产生和任免上做出例外规定，其他方面均按公务员制度执行。 

(2)工勤人员不列入公务员。这里所说的工勤人员，是指在工勤岗位上工作的人员，如机关食堂、车队、清洁服务队等单位的工作人员。这些人虽然也由国家财政出资雇用，但不属于公务员。其原因主要基于两方面：一是其工作性质不同。他们不行使机关的职能，而是为行使职能的人提供后勤服务。二是有利于精简人员、减少财政开支。过去由于第三产业不发达，生活服务业社会化程度低，各机关自己办"社会"，建设各自的生活设施。从发展方向看，机关生活后勤应逐步实现社会化。所以，在机关工勤岗位上的工作人员，不论其原来是干部还是工人，都不列入公务员。 

(3)完全行使行政职能的事业单位，经审定批准，其工作人员可以列入公务员范围。由于历史原因，我国行政管理中与公益事业性组织不分的现象比较严重，有些行使国家行政权力、从事着行政管理活动的单位，却被列为事业编制，如各地的商检局、工商局以及部分税务局和派出所等。为了加强对这些人员的管理，颁发的《国家公务员制度实施方案》规定，除各级国家行政机关外，其他行使国家行政权力、从事管理活动的人员，也可划入公务员的范围。但学会、协会等组织不属于公务员范围。 

从上可见，公务员的范围与干部范围不一样。公务员仅指各级国家行政机关中的工作人员，只相当于原来干部范围的一部分（见下图）。 

公务员职位体系 

如果将机关比喻为一台庞大的机器，那么，职位就是组成这台机构的基本元件。随着社会的发展，职能日益增多，机构的构造也日益复杂。如何科学地设置职位，使机关做到人员精简，运转协调，办事高效，是行政界一个探求不息的课题。新中国建立以来特别是改革开放以来，我国为此进行了坚持不懈的努力。 

改革开放前由于实行计划经济，直接管理经济和社会各方面事务，部门林立、机构臃肿、人浮于事现象比较严重。20世纪80年代以来，我国在对经济改革的过程中，先后于1982年、1988年、1993年和1998年，进行了四次大的机构改革。机构的第四次改革已于1998年完成，地方的机构改革还正在进行。这里，就当前公务员职位层次、系列等情况作一简要介绍。 

1.职位层级体系 

我国是单一制国家，国家行政机构从到地方一般为五级，即--、省、（自治区、直辖市）、市（自治州、盟）、县（自治旗）和乡（镇）。全国有22个省、5个自治区、4个直辖市（未包括省、和澳门特别行政区）、334个市（自治州、盟）、1 735个县（市、自治旗）、48 000多个乡（镇）。地方各级是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，既要对本级人民代表大会及其常委会报告工作，同时要服从上级的领导，并向上一级负责并报告工作，都要服从的统一领导。 

的职位构成为：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部，各委员会主任，审计长，秘书长。设副秘书长若干人，协助秘书长工作。各部设1人，副2～4人；各委员会设主任1人，副主任2～4人，委员5～10人；直属机构和办事机构负责人2～5人。 

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市分别由、副，自治区、副，、副和秘书长、、、委员会主任等组成。县、自治县，不设区的市、市辖区的分别由、副，、副，区长、副区长和、科长等组成。乡、民族乡的设乡长、副乡长，镇设镇长、副镇长。 

各部、委员会以及直属机构、办事机构，一般内设司（局）、处两级。省、自治区、直辖市各厅（局）内设处、科。省辖市、自治州设局，局内设科。县各工作部门是科（局），较大的科（局）内设股（或队）。乡原则上不设工作部门，根据职位性质和需要设若干科员或办事员职位。近年来，由于乡镇经济不断发展，基层的事务大量增加，不少地方乡，内设若干办公室，如农牧林办公室、多种经营办公室、文化教育办公室、社会治安综合治理办公室，等等。 

的公务员职位从高到低共分为12个层次（见下表）。 

各级的职务及对应关系 

总理； 

副总理、国务委员； 

、自治区、直辖市、、委员会主任、署长等； 

副、自治区副、直辖市副、副、副、副署长等； 

、、州（盟）长、专员等； 

副、副、副州（盟）长、副专员等； 

、县（旗）长等； 

副、副县（旗）长等； 

科长、乡（镇）长等； 

副科长、副乡（镇）长等。 

非领导职务是指不承担领导责任的职务。设置非领导职务的目的，是为了保持机关人员有合理的结构，同时有利于某些负有较大业务责任、专业技术或业务水平要求高的职位吸收优秀人才。非领导职务共分八个层次。具体名称是：巡视员、助理巡视员、调研员、助理调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。 

一个机关设什么样的非领导职务，要根据工作性质和机构的规格来定。各部门和省级机关可设巡视员到办事员八层次非领导职务；州、省辖市、行署级行政机关可设置调研员到办事员六个层次的非领导职务；县级国家行政机关可设主任科员到办事员四个层次非领导职务；乡镇一般只设科员、办事员二个层次的非领导职务。 

2.职位设置方法 

具体到一个单位，应该如何设置职位呢？我国所采取的原理是职位分类。所谓职位分类（postion classification），是与品位分类相对应的、以"事"为中心的分类方法，即根据工作需要设置职位，按照职位要求选配人员，而不是根据人员素质情况设置职位。具体做法是：在机构改革时，先确定设哪些工作部门，每个部门的职能是什么。再根据每个部门的职能，确定内设哪些机构和每个内设机构的职能与工作任务，然后，将每个内设机构的职能和工作任务，层层分解和分析，确定设置多少个职位。通常把这个过程，称为"三定"（定职能、定机构、定编制）。在实际操作中，为了防止职位设置过多，我们总结多年经验，对领导职位和非领导职位规定出最高限额。具体如下： 

司（局）一般设司（局）长1人，副司（局）长2人，个别工作任务重或性质特殊的，经批准可增设副司（局）长1人。处的人数多少不一，3人以下处设1人；4～7人的处设1人，副1人（即一正一副）；8人以上的处设1人，副2人（即一正二副）；人数特别多、下设科（股）室的处，下设股、队的科，副职可适当增加，但最多不超过4个。 

对非领导职务的数额是：各部门的巡视员和助理巡视员职数，不得超过该部门司局级领导职数的1/3，其中巡视员不得超过40％；调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务数的75％。省级机关高层次非领导职务职数低于各部门，其巡视员、助理巡视员职数，不得超过厅（局）级领导职务职数的1/3，其中巡视员不得超过30％；调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务职数的50％。省辖市（自治州）机关设调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务数的1/3，其中调研员不得超过30％；主任科员和副主任科员的职数，不得超过科级领导职数的50％。县级各部门设置主任科员和副主任科员职数，不得超过科级领导职数的50％。 

"三定"后，将机构的职能，层层分解到具体职位，制定出各职位职责规范--职位说明书，明确其职责任务。职位说明书是综合说明某一职位的工作性质、难易程度、责任大小及任职资格条件等内容的规范性文件。其内容包括：①职位名称。是指职位的规范化称谓，应力求简明并反映该职位的工作性质及职务。②职位代码。是指每一个职位的代表号码。③工作项目。是指对该职位工作情况的简要描述。主要包括工作的内容、程序、职责及权限。④所需知识能力。是指胜任本职位工作所需要的学识、才能、技术和经验。这些要以职位的工作需要为依据，不是按现有人员的情况认定。⑤ 转任和升任。是指本职位工作人员，在其业务范围内，可升任或转任方向，以及应由什么职位上的工作人员升任或转任本职位。⑥工作标准。是指处理本职位所承担的每项工作任务时，应达到的质量和数量。职位说明书中的各项内容，为公务员的录用、考核、培训、晋升等提供了比较准确、科学的依据。 

职位设定以后，应尽量保持相对稳定，不能随意变化。由于机关职能的增加或减少、办公手段改善、工作效率的提高或内设机构职能的调整等原因，可以增设、减少或者变更职位。增设、减少或者变更职位时应说明理由报级有关部门批准。增设或者变更职位的，还应按设置职位的程序，明确新职位的职责任务和任职资格条件，制定职位说明书。 

3.公务员的级别 

公务员除了其所任职务外，还有级别。公务员的级别的高低，既体现公务员所任职务的责任轻重和难易程度，又反映公务员资历、学历等素质条件以及工作情况。这是我国公务员制度的一个特色。 

各国公务员都有级别，但确定级别的依据和级别所反映内容不尽相同。在美国、加拿大等实行职位分类的国家，公务员级别反映的是公务员所在的职位的责任轻重和难易程度，与公务员本身资历条件无关，级别不随人变化。责任轻重和难易程度相同的职位划入同一级职级，职位的工作任务和责任不变，职级也不变。其好处是，因事设职，标准客观，能实现同工同酬。而在英国等实行品位分类的国家，公务员的级别主要是反映公务员本身的学历、资历等条件，级别随人走，同一职位可由级别不同的人来担任。我国公务员的级别，是在总结吸取职位分类和品位分类优点的基础上建立的。我国是将各层次职务分别对应若干个级别，同层次职务所对应级别范围相同。公务员的级别，在其职务所对应的级别范围内，按本人资历和学历等因素来确定。 

公务员的级别共分15级，分别与公务员的12个职务等次相对应。各职务等次对应的级别之间相互交叉。每一职务对应1～6个级别，职务越高对应的级别越少，职务越低对应的级别越多。例如，总理对应1级；副总理至副各对应2个级；正至副各对应3个级；正至正科长各对应4个级；副科长对应5个级；科员至办事员各对应6个级（见下表）。 

级别与职务对应关系 

(1)公务员所担任的职务（领导职务或非领导职务）。职务决定公务员所在的级别范围。每一职务都对应一定范围的级别。如对应5～7级。那么，如果某一公务员的职务为，则他的级别最高不超过5级，最低不低于7级；科员的最高级别不超过9级，最低级别为14级。 

(2)公务员的资历和学历。同一职务层次的公务员，工作经历长、学历高的，级别也高。刚从学校毕业人员，其学历不同，所定级别也不同。初中、高中、中等专业学校毕业的，定为15级；大学本科毕业的定为14级；获双学士学位、研究生班毕业或未获得硕士学位的研究生，定为13级；获硕士学位的研究生，定为12级；获得博士学位的研究生，定为11级。 

(3)级别的晋升与工作好坏相联系。同职务同级别的公务员，德才表现和工作实绩好的，其级别晋升就快些（详见考核部分）。 

此外，所在职位的责任大小和难易程度，也有一定影响。对于某些在特殊岗位上任职的公务员可以比同等条件下在一般职位上任职的公务员高定一级。 

这样设计级别，有以下好处： 

①大致体现职务的责任大小和难易程度。因为责任大小和工作难易程度基本相同的职位对应的级别范围一样。如某一职位，对应的是5～7级；某一职位，对应的则是7～10级。 

②有利于调动基层机关公务员的积极性。从全国机关的职务结构来看，职位越高，其数量越少。据统计，科级以下职位约占92％，也就是说绝大部分公务员是科级以下人员。设置级别后，可以使公务员在不升职务的情况下，通过晋升级别提高工资待遇。 

③有利于增强公务员的荣誉感。级别高低，反映公务员资历、学历的不同。同一职务层次的人员，资历和学历越高，其级别也高。 

④有利于鼓励公务员努力工作。公务员级别的晋升，与公务员年度考核结果相联系，考核结果越好，级别晋升越快。 

从上述可以看出，我国公务员职位设置与级别确定有以下特点： 

第一，既强调以事为中心，又兼顾人的因素。职位设置以工作需要为依据，坚持"因事设职"；职位说明书的编写，依据职位的工作难易程度、责任轻重和所需要的资格条件，而不考虑人的因素。但在确定级别时，既考虑职位因素，又考虑公务员的资历条件。以公务员所任职务确定级别范围，以其资历、学历等确定具体级别。 

第二，程序简化，操作方便。在定职能、定机构、定编制的基础上进行职位设置，将机构的职能，层层分解到具体职位，写出职位说明书；在工作性质的分类上，目前只分领导职务与非领导职务两个序列；在职级的确定上，依据各职务所对应的级别范围，按统一标准，让公务员根据个人的资历、学历等条件，对号入座。从而避免了职位调查、职位评价、列级归等方面大量繁杂的劳动。 

公务员队伍状况 

1998年，我国共有公务员533万多人，其中，有公务员49万多人，其中部委、直属机构、办事机构机关1.6万人；省级机关59万多人，省辖市、自治州、行署级机关各部门113万多人；县（市）级机关各部门218万多人，乡镇机关92万多人（详见下面表）。国家公务员占总人口数的0.43％。从上可见，我国有一支绝对数量在世界上最多的、就人口比例来说又是最低的机关公务员队伍。精简还在继续，但减到多少，才最适合中国经济、社会发展和国情特点，还有待进一步探索。 

（含驻各地及国外）、省、地、县、乡五级机关公务员分布情况