关于深化高等教育改革的建议

　　编者按：这是作者应教育部网络征求教育发展大纲而提交个人意见。作者曰：知道这样的征集难有实质性效果，但自己平时以关心高等教育自居，既然有这样的“意见征集”，不发表一下看法似乎又未尽到公民责任，故提笔”。

    高等教育是关系到一个国家、一个民族长远发展的根本性问题，则是决定高等教育发展的关键。三十年前，恢复高考、中国高等教育重新启动成为改革开放的先声；三十年后，继续改革、完善中国的高等教育，既是一项突出而紧迫的时代任务，也是进一步推进改革开放大业的需要。基于这一战略性考虑，仔细反思、规划中国的高等教育，是一个十分关键和重要的问题。

　　一．异化是当前高等教育滞后的主要根源

　　经过多年的发展，中国的高等教育一方面取得了巨大的成绩，最主要的就是实现了高等教育的大众化、办学条件得到了较大改善；另一方面是一些根本性问题在发展中日渐突出，受到各方面的强烈质疑与批评。这些问题主要是两点：一是创新能力滞后，不能为中国的发展提供强大的科学技术支撑（无论是在基础理论层面，还是在应用技术层面）；二是教学质量走低，培养人才与社会需要脱节。这些年来高校毕业生就业难已是一个突出的问题，其中当然有外部原因，但从高校自身来讲，培养质量下降，学生难以适应社会需求亦是一个重要原因之一。人才培养质量的下降，将影响到一代人甚至几代人与中国未来几十年的发展，应该引起人们的极大警觉与重视。

　　教学与科研是中国高等教育事业的两个主要目标，现在都出现了较大问题，不能不引起人们对近些年来高等教育发展的反思。特别值得注意的是，这些问题的出现并非由于国家重视不够。在科研创新方面，国家向高校投入的经费是逐年加大的。在教学培养方面，教育主管部门也推出了一系列的举措，高校在开办专业方面也努力与市场挂钩。但是，在这样的背景下，上述问题仍然十分突出，甚至有日益发展、积重难返之势。这表明，中国的教育并不是投入的问题，而是有着深层次的根源，而其中最大的根源，笔者以为就是不断异化、越来越违背教育规律的现行高等教育，主要体现为：

　　（一）主管部门对高校管得过死，办学自主权没有落到实处

　　高校不只是整个高等教育机器上的螺丝钉，要使大学具备在科研上求真创新的精神、在教学上努力培养人才服务社会，就必须充分发挥高校的主观能动性，在研究和教学方面拥有充分自主的权利，同时又国家、社会承担严谨的责任，才能及时、有效对科研方面的最新动态、人才培养方面的最新需求作出反应，完成国家与社会赋予高校在科研和教学上的任务。教育主管部门对高校的管理和指导是完全必要的，但是，如果管得过多、管得过细，最终由“管学校”变成实际上的“办学校”时，中国的教育就必然会像以前的计划经济那样，缺乏效率，问题层生。目前，教育主管部门从以下几方面实际上几乎完全剥夺了高校的自主办学权利：

　　1．用人方面，高校的主要领导完全由上级采取和党政干部同样的程序进行任命，高校管理人员套用行政级别，高校由此不但成为教育主管部门的下级机构，还成为官僚化的行政部门。由此造成的后果是：高校领导日益官僚化，真正懂教育的越来越少；高校只对上级负责，不对社会负责，也不对整个国家负责，不是真正的责任主体。

　　2．在财政以及办学资源方面，也主要受制于教育部门。除了正常的财政拨款外，通过各种工程、规划以及课题基金，教育部门和各种行政部门掌握了高校赖以生存与发展的财政资源，要获得、多得这些资源，各高校都要“跑部钱进”，并在办校特色、科研导向揣摩上意。在这种情况下，科研由目的变成了工具，所谓的课题在很多情况下变成了获取资金的手段与途径，能否完成、是否创新反而不受重视。

　　3．在招生以及学科、专业设置方面，教育主管部门掌管着最终的控制权，学校无法根据自己的意图办学。

　　（二）大学行政化、官僚化严重，内部缺乏活力

　　这是对高校管得过死的一个直接后果，高校变得越来越像一个行政而不是办学机构，养成了很重的官僚习气，主要体现在：

　　1．校内行政机构决定着绝大部分事务，绝大多数高校没有具有治校职能的教授委员会，学位委员会和学术委员会也主要由有行政职务的教授把持，高校中的真正主角即广大教职人员日益边缘化。

　　2．程序的行政化，强调从上到下的命令式管理，强调各种指标考核下的数量化管理，强调各种规范化的检查，甚至许多高校领导也像地方行政领导那样，强调建大楼、修马路的物质化政绩观，完全忽视了高校作为知识生产与传播机构的应有特色与运作方式。在行政化管理模式下，表面上看去教职员工都在积极按程序办事，积极申报各种课题，实际上已经被扼杀了进行自主知识生产、探索新的教育模式的动力。为了迎接各种应接不暇而充满不确定性的各种管理与检查，又必然催生各种弄虚作假行为。

　　3．官大学问大的用人机制。有行政权力的人更容易在职称评聘方面、申报课题与奖励等方面获得好处，而获得一定的职称、课题与奖励又成为这些人获得更大行政权力的台阶，如此形成一个官大学问大、官学相长的恶性循环。在这种下，一方面是大量的资源被有心做官、无心学问的人挥霍；另一方面是真正做学问的人往往受到排斥，甚至难以获取从事教学科研的必要资源，从而严重打击了他们从事教学与科研的积极性。

　　（三）评价激励机制背离教育规律，与建设国际一流大学的要求背道而驰

　　由于高校已经演变成一个行政机构，其办学水平的衡量也采用了行政化的标准，主要体现在：

　　1．教育主管部门是作出评价的权威机构，本科教学评估是在教育部主导下进行的，社会化评价体系远不成熟，也不受高校重视；评估方式是行政化的定期检查，而非常态评估，评估结果常常是高校一时间集中力量办大事的结果，不能反映高校的真正持久的办学水平。实际上，几年高校评估下来，高校对教学一块越来越不重视，教学水平越来越下降。因为评估越来越形式化，也越来越容易被搞掂。根据公布的评估结果，这几年的本科教学评估可以概括为一句话：大部分是优秀的，少部分是良好的，极少数是合格，不合格是没有的，根本不能反映目前高校的真实办学水平。而高校教学水平下降很大一部分原因是高校自己在“放水”：力量、资源完全向科研上倾斜，教师缺乏上课的积极性；对于舞弊、抄袭现象睁只眼闭只眼；几乎没有不能毕业的学生；等等。而一切现象的根源又在于缺乏这方面的有效约束机制，评估已经流于形式。

　　2．科研评价完全与行政等级挂钩：发表的论文质量根据所载刊物的级别定高低，获得的奖项根据颁奖部门的级别定高低，课题的重要性根据授予部门的级别定高低，出版的专着根据出版社的级别定高低，至于论文、专着本身质量如何，很少有人去探究，即使行内人知道是怎么回事，也不受重视，不能进入高校学术评价体系，更不能体现为当事人的效益。在各种课题评审中，各种专家评审也多流于形式，各种拉关系、打招呼、走后门的现象已严重渗透到高校之中，学术的纯洁性受到严重玷污。

　　教育机构不同于行政单位，它有自己不同的运作规律与评价体系。真正世界一流的大学，其声誉都不是由行政机构授予的，更不是由行政机构来决定的。一个学校的学术声誉与教育水准如何，最具权威的判断者是同行、社会和学生，行政力量的干预只会扭曲并破坏这种判断。中国社会化的高校评估长期建立不起来，本科教学评估之所以难以实行社会化，其根本原因就在于行政干预力量过于强大，社会评估缺乏生长空间。

　　以上问题是中国原来的高等教育越来越难以适应中国经济社会发展需要的结果。目前的高等教育，仍是建立在原苏联模式的基础上的。三十年前恢复高考主要是恢复这种，其后有一些变动与修补，但总的没有大的变化。相反，一些修补措施如推行集中力量创建一流大学、本科教学评估等举措反而强化了原来的、放大了原来的问题。这些问题，概而言之，就是出现了异化，即本来应该是服务于教育、服务于高校的，结果变成了服务于行政、服务于官僚的，不但官学不分，而且是以官为主。在这种情况下，高校势必难以成为自主办学的主体，势必缺乏在科研上求创新、在教学上对社会和学生负责的动力。这点在招生问题上的两难处境上体现得尤其突出。对于通过全国统考招生中存在的问题，社会各界早有诟病，一些学校也推出各种形式的自主招生，但效果也并不理想，其中存在的弊病，例如是不是会为拉关系、走后门等现象大开方便之门，也同样为各界担忧。之所以出现这样的两难处境，就在于现行下的高校已经完全丧失了自主办学的主体性、责任感以及相应的保障机制，从而陷入一收就死，一放就乱的怪圈，高校的改革，已到了不得不行的地步。

　　二．改革的方向与思路

　　鉴于根源在，笔者以为必须从层面考虑和解决目前出现的问题。如果避开缺陷进行修补，无异于舍本逐末，甚至如抱薪救火，反而放大其原有问题。而要从层面进行改革，就意味着要对原来的高等教育进行彻底重建，对未来的进行全盘规划。

　　（一）基本方向

　　根据高等教育的特点与中国的发展需求，未来改革的总方向与目标应该是：通过办学资源的多元化，使大学成为能对学生、社会和国家负责，以追求科学创新、传播知识和培育人才为己任，充满活力与人文关怀的自主办学机构。

　　（二）需要处理的几对关系

　　在实现以上总目标的过程中，需要处理好如下几对关系：

　　1．教育主管部门与高校的关系。教育主管部门应该转变职能，不再通过行政手段、资源控制等方式具体干预高校的办学，把工作重点放在必要的监管与充分服务上面来，充分发挥高校的办学自主性与积极性。高校不是教育主管部门的下属单位，应该取消行政级别，能够自主决定招生、学科专业设置。

　　2．公办与民办的关系。公办与民办除了说明“第一桶金”的来源不同之外，不应该有任何区别。鼓励民办学校开办综合性大学、民间资金参与建设公办大学，国家财政资金也应该在平等的条件下分配给民办大学。在当前情况下，民办学校相对灵活的可能为改革注入新的动力。

　　3．社会与高校的关系。社会是高校的办学基础与服务对象，应该对高校办学具有充分的发言权、一定的控制权与监督权。社会与高校应该建立起畅通的联系渠道，促使高校的科技创新成果及时运用到社会实践中来。高校应该在根据社会需求培养学生、提供服务的同时，保持的批判精神，成为社会的精神家园。

　　4．校长与教授的关系。坚持和落实教授治校，校长主要履行行政职能，学术、教学事务主要由教授委员会决定。为了打破目前官学一体、以官为主的状况，有必要坚持学校各级行政人员即使具有教授职称，也不得兼任教授委员会、学术委员会和学位委员会职务，使后三者成为相对的治理机构。

　　5．高校与学生的关系。学生既是高校的主要服务对象，又是高校发展的代表与建设的主人，应该有参与学校管理的权利。学生社团应该在遵守法律、法规和校规的前提下，由学生充分自主管理，成为学生发展自我、服务社会的有效载体。

　　6．科研与教学的关系。对高校总体而言，两者均为重要目标，不可偏废，但具体的高校可以根据自己的发展定位优先科研或是教学。但即使是在重视科研的高校中，在教师利益分配上，也应该充分考虑教学业绩（不只是简单的教学工作量）。鼓励教研与教学的结合，将最新的科研成果运用到教学中来。

　　7．培养与就业的关系。高校要充分考虑市场需求，但不是简单的职业培训机构。对于基础性学科与专业，在市场不能提供相应就业机会的情况下，国家与社会应该保障毕业生的出路。对于应用性专业，学校应该加强人文训练与通识教育，促进学生的全面发展与综合素质的提高。

　　（三）具体思路

　　1．设立名副其实的高校董事会。董事会是高校的最高行政权力机构，决定有关学校发展的重大事项，但不能干预具体的学术与教学事务。其成员应该包括如下方面的代表：教育主管部门、社区（可以考虑根据高校所在地、生源地在全国范围内划分学区，对于高校特别集中的城市，可考虑从多个学区选择代表）、家长、教师、学生。除教育主管部门代表实行委派外，其他领域的代表产生方式应该充分体现公意，在条件成熟的情况下（如教师和学生代表）应该通过选举的方式选出代表。代表应该是关心教育事业、了解高校情况且有充分时间与责任心参与的人士担任，高校赞助者不能出任代表（可以给予其他荣誉）。对代表给予适当补贴，实行任期制。

　　2．由董事会选任校长。校长人选可由教育主管部门、董事会成员以及学区内十人以上联名的方式提名，由董事会以多数票决定。选出校长后，应报教育主管部门任命。除了有违反以及刑事法律被起诉者、道德不良证据确实者外，主管部门不能否决任命。

　　3．办学资源的法制化与多元化。国家拨给高校的财政资金，应该在各校平等的基础上，根据在校生人数、教师人数、基建计划等因素形成制度化的额度规定，不搞倾斜办校，取消重点与非重点高校的区分。国家财政资金设立的各种课题基金，应该加强透明度，实行公正、公开、公平的管理与发放。鼓励社会资金参与高校办学，包括进行基建、课题资助和设立讲座，但不得要求任何物质利益回报。高校可以通过命名的方式回报资助者。

　　4．教授委员会的设立与职能。教授委员会是负责高校内部学术、教学事务（包括专业设置、教职人员聘用、职称授予、本校的学术奖励等）的机构，实行集体负责制，由成员轮流担任，学校的科研、教学管理部门是其具体执行部门（不受校长管辖），重大事项由教授委员会决定。学位委员会和学术委员会由教授委员会决定其构成。教授委员会实行任期制，由全体教职人员按学科类别在具有教授资格的教职人员中选举产生，其主要依据是学术地位、道德声誉与履职能力。

　　5．科研评价改革。从以行政评价为主转变为同行评价为主，取消各级行政部门的学术评奖，鼓励各种专业学会开展各种学术评奖。

　　6．招生制度改革。在落实以上改革、使高校成为能够自主负责、自主办学机构的基础上，实行真正的自主招生。国家除组织统一的资格考试之外，录取标准、人数由各校自主规定。但其录取应该考虑到平等、公开，照顾少数民族与弱势群体等原则，接受教育主管部门与社会的监督。

　　三．改革过程与问题

　　以上改革是对目前高等教育的较大调整，由于改革的幅度大，考虑到中国高校数量多、情况复杂、影响面广等情况，很难一下子全部推倒重来，只能通过逐步推进的方式达成上述目标。可以考虑以五年左右的时间为第一阶段，待第一阶段改革取得成功后，再在全国范围内铺开。

　　（一）短期改革

　　1．对于已经失败或已被证明弊大于利的规定，采取废止措施，避免造成更大的负面影响。如：

　　目前的高校本科教学评估，事实上已经证明是劳民伤财，不但不能促进高校真正提高办学水平，反而促进了弄虚作假、急功近利的风气，严重束缚了高校的自主办学权，极大地浪费了财政财源，应该立即废止。与此同时，鼓励相应的中立社会机构开展大学评估。教育主管机构可以对各校的办学水平进行考察，但不能作为考核标准。

　　2．对于能够从局部加以改革的问题，成熟一个，改革一个。如：

　　成立教授委员会；

　　允许社会开办综合性高校，国家财政给予同等支持；

　　取消各级行政部门的学术评奖；

　　规范国家财政资金支持课题申报与管理；

　　取消高校行政级别，取消重点与非重点区分；等等。

　　3．选择几个有代表性的高校，进行全盘改制试点。对这些高校，从与行政部门关系、内部治理结构等方面，全方位采取新。对于仍未改变的外部环境与资源，如统一的招生考试，则采取相应的变通办法。这些试点能够为下一阶段的改革提供经验与教训。

　　（二）改革中需要注意的问题

　　1．改革不能急于求成

　　包括两个方面：一是改革过程不能急于求成，应如上所述，在目标明确的情况下，分阶段、分步骤进行，尽可能地降低转制成本，降低改革风险。二是对于改革的成果不能急于求成。教育本来就是一项功在千秋、利在长远的事业，不可能在短期内就看到其效益。要特别避免那种在几年之内就要见成效的心态，也很难有指标性的东西来对改革成果加以衡量。对改革进行评估当然是必要的，这种评估主要应该考虑到高校的主要服务对象社会、学生以及教职人员的判断与感受。

　　2．如何突破既得利益阶层的强大阻力

　　目前的高等教育已造成一个强大的既得利益者阶层。通过这种，一些获得了看得见的政绩，高校的行政也有更大的支配资源能力。可以说，在高等教育系统内，行政化的已经造就一个金字塔式的结构，越到上层，所控制的资源、所获得的利益越多，越是不愿意进行改革；越到下层，所占有的资源、所获得的利益就越少，越是要求进行改革。但越是不愿改革的人，越是掌握着权力；越是愿意进行改革的人，越是没有发言权。要突破既有的，因此而困难重重。