推进税源专业化管理的初探

随着我国经济迅猛发展，经济全球化和税源国际化趋势的不断增强，纳税人数量不断增多，企业组织形式、经营方式呈现多样化，企业集团大幅增加，经济主体家、跨地区、跨行业相互渗透，企业核算的电子化、团队化、专业化水平不断提高，税务机关管理的风险逐渐加大，因此，我们说适应形势发展需要，推行税源专业化管理已势在必行。现阶段推进税源专业化管理不仅是落实科学发展观的必然要求，也是新时期税收工作的必然趋势，还是对科学化、精细化管理理念的发展和完善。本文结合工作实际，谈谈当前推进税源专业化管理的必要性，并在借鉴国际经验的基础上，对当前推行税源专业化管理提出几点建议。

一、税源专业化管理的理解

原国家税务总局谢旭人在《中国税收管理》一书中指出：“税源管理是税收管理的基础”，“抓住了税源管理就抓住了税收管理的要害”。总局副王力2008年7月全国税务系统企业所得税管理与反避税会议上指出“专业化管理就是要根据纳税人的实际情况和不同特点，通过建立一支高素质的管理人才队伍，充分运用其掌握的专业技能，探索实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理，达到加大管理力度和强化管理深度的目的”，“专业化强调根据纳税人的特点，实施有针对性管理，是加强管理的基本方法”。 

国家税务总局肖捷在2009年12月29日《全国税务工作会议》 上明确提出：“深入推进专业化管理，不断强化税收征管基础工作。要探索税源专业化管理新模式。以税收风险管理为导向，以纳税人规模和行业等为主，对税源实施科学分类。研究合理调整征管机构职责，科学确定税源管理岗位。细化职责分工，整合优化各部门管理资源，创新税收管理员制度，建立完善纵向联动、横向互动的专业化管理运行机制。要强化行业税收管理。根据不同行业企业的经营和核算特点，总结分行业管理的方法和规律，有针对性地采取加强管理的措施。”

总局领导的一系列阐述，为我们基层理解税源专业化管理提供了帮助。一是税源专业化管理基本目的是加大管理力度和强化管理深度，促进纳税遵从。二是基本方法是分类管理，是根据纳税人的实际情况和管理的不同特点，实施分行业、分规模等的分类管理。三是要重视专业化人才队伍建设。四是根据不同规模的纳税人分配征管资源，将重点税源列为重点管理对象。五是以行业管理促进精细化，进而实现科学化。

二、推进税源专业化管理的必要性

（一）当前税源管理的主要问题

1、税收征管方面存在的主要问题

（1）纳税人数量不断增加，税收管理力量相对不足。以某市为例，全市纳税人数量从2002年到2009年，增幅达78%。但是税收管理人员2009年比2002年仅增加了73人，增长比例仅为8.7%。

（2）税收集中度不断增加，税收管理力量相对分散，重点税源管理资源配置不合理。以某市税收管理人员为例，7.8%的人员管理着占全市收入的67.5%的重点税源，而71.6％的人员管理着仅占总收入的2.5％的个体税收。

（3）行业管理程度不高。目前，全市十大行业管理模型和办法已经制定完成，相关数学模型和行业指标在通过疑点数据筛选和评估进行验证，但缺少对行业平均数据的积累和掌握，在推进行业量化管理、行业管理的主要指标等方面，还需要做大量的工作。

2、征管模式方面存在的主要问题

（1）传统的由税收管理员管户的税源管理方式已难以适应，税收管理员职责大而全，税收执法风险较大。税收管理员面临“横管不到边，纵管不到底”的现状。一是管户针对性不强，不能带着问题下企业。二是管理重点不突出，难以对区域内的重点企业、重大项目、重点环节、重要事项实施重点管理。三是一切涉税事项均由管理员一人担负，无形中形成了个人的“责任田”，存在着权力过于集中的问题，加大了税收执法风险,同时也带来了诸多廉政隐患。

（2）征纳双方信息不对称等矛盾日益突出，涉税信息共享不充分。市初步建立“信息共享平台”，但信息的及时性、完整性还难得以有效保证，对相关提供信息的部门缺少有效地制约。税务机关内部的相关信息系统整合程度不高，相关信息资源没有得到有效地利用。推行网上申报以来，对纳税人申报信息的真实性、完整性、逻辑关系的审核流于形式，缺少对纳税人申报质量的有效监控。

（3）税源分析多头开展，管理的有效性不强。随着数据在省级集中，各部门积极开展税收分析，监控税源，指导基层核查评估。但还存在着上级多头提取数据、多头布置核查，基层难以统筹安排，造成核查、评估工作忙而无序，甚至出现对同一纳税人重复多次入户核查问题。据不完全统计，2009年，全市就有“预收账款清理”、“三虚一假核查”等20多项具体工作纳入项目管理，下派核查和整治信息万余条。派单形式既有统一派单又有对口派单。各县区局的自行分析派单更是无法统计，而基层受税收管理人员精力、能力，面对大量的疑点数据，税收管理人员疲于应付，出现工作简单化，处置不具体等倾向。

3、人员素质方面的问题

（1）管理员的业务技能与工作要求有差距。由于实行基本无差别的管户制度，管理员要同时面对各种不同类型的纳税人，办理纳税人日常的所有涉税事宜，在学习掌握税收法律法规、财务知识以及提高税收业务技能等方面，不利于培养具有高素质的“专业”税收管理人才。

（2）重点税源管理人员的素质亟待提升。重点税源的管理是一项性和专业性相当强的工作，它对税务管理人员要求较高，除要求税务人员熟悉税收外，在全面实施信息化征管方式的新形势下，还要具备现代信息技术应用、国际税收、外语、财务管理、会计、审计、企业管理、法律等多方面知识，而目前税务部门缺乏既懂财务会计、又懂税收专业知识、同时熟悉计算机操作和具备丰富征管实践经验的管理人员。现在大多数税务人员的实际操作水平与重点税源管理工作的要求依然存在一定差距。

（二）税源专业化管理的预期效果

1、可以促进纳税遵从，有效地发挥税收的职能作用。

通过对税源的分类分级管理，提高纳税申报的真实性，通过纳税评估，促进纳税人自觉遵从税法，提高纳税遵从度，从而有效地发挥税收的组织收入的作用。

2、可以加强行业精细化管理，提高专业化管理的水平

通过推进行业管理，加强对行业税收规律的研究，对行业管理中的主要经济指标进行监控，提升行业管理的水平，对税收管理员而言，可以在行业模型的指导下，尽快熟悉行业管理特征，对照行业特点加强行业的管理，从而对税源的管理更加专业。

3、可以实现征管资源的优化配置，降低税收管理的风险

按照风险管理理念，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人，实现征管资源的优化配置, 突出大企业重点管理，业务流程上按受理申报、纳税评估、税务稽查、法律救济等环节，优化税收征管基本程序，同时对税收管理员制度进行变革，实现一对多到多对多的转变，降低执法风险。

（三）推进税源专业化管理符合税收发展基本规律

新公共管理学对税收管理理念形成较大的冲击，以顾客为导向，重视效率追求，重视绩效测定和评估等理念对税收管理具有非常重要的借鉴意义，也使税源专业化管理成为满足公共管理效率和过程要求的必由之路。

近年来我国税收征管正从“监督打击型”向“管理服务型”转变，风险防范也向降低税务机关的执法风险、降低纳税人的纳税风险并重转变。管理模式所面临的有限的征管资源与大量的征管对象之间、落后的管理手段与信息化社会环境之间、管理人员的素质能力与科学化、精细化的管理要求之间的矛盾，已明显制约着税收征管的质量和效率。源于时代发展的要求和税收征管的内在客观要求，推进税源专业化管理是实现现代化税收管理的必由之路。

三、税源专业化管理的国际借鉴

（一）依据税收管理对象的专业特点设置机构

依据税收专业管理机构的职能，国际上将专业化管理划分为四种类型，即税种类型、征管功能类型、纳税人类型和混合型类型等。

1、分税种的专业化管理类型

即按照不同的税种对应设立专业的税务管理机构，如管理机构、所得税管理机构、消费税管理机构等，而且，各税种管理机构都是的多功能部门，自身功能完整，相互。

2、分征管功能的专业化管理类型

即按照税收征管功能设立专门的税务管理机构，如征收管理部门、税务审计部门、犯罪调查部门、纳税服务中心等，这种分类突破了税种界限，将税收管理功能分解，注重标准化的工作流程，有利于提高征管质量和效率，但也存在岗位间分工协作衔接不够，淡化责任等现象。

3、分纳税人类别的专业化管理

即将纳税人按照诸如规模、行业、企业性质等一定的指标分设专业化的税务管理机构，大企业税收专业化管理、分行业的税收专业化管理在其中地位突出。

（1）大企业税收专业化管理。如。美国国内收入税局于2000年开始了一场大规模的全面的税务管理机构改革全面实施按纳税人类别设置税务管理机构，共设置4个业务征管局和1个犯罪调查局，打破了原来按征管功能设置税务管理机构的做法，4个业务征管局按纳税人类别设置为：小企业/个体户税收管理局、工薪和投资管理局、免税和机构税务管理局、大中型企业税收管理局，大中型企业税收管理局总部下按照行业分为5个分局：零售、食品、医药分局；自然资源分局；财金分局；重工制造与建筑、运输分局；通讯技术与媒体分局，这些分局按照主要行业分别派驻各行业在全国最有代表性的地区。英国国内收入局于1997年成立了大企业管理局，专门负责英国800多家大公司和所有金融、保险、证券企业所得税的税收管理和处理。

（2）分行业的税收专业化管理。国际上通常选择重点税源行业实施税收专业化管理，并建立相应的行业税务管理机构。这些机构一般隶属于按企业规模分设的税务管理机构。

4、混合型专业化管理类型

即按照上述两种以上标准建立税收管理机构的方式。如选择税种和征管功能两种标准的混合型，以新加坡为代表；或选择征管功能和纳税人类型两种标准的混合型，如芬兰、德国；或选择税种、征管功能、纳税人三种类型的全功能混合型，如日本、澳大利亚、俄罗斯和英国等。

（二）信息共享程度较高

发达国家为提高征纳双方的信息共享度，在制度设计和征管手段方面，有很多好的经验。如美国，实现了全国范围的计算机联网，通过计算机网络，加强对税源企业的信息监控及税务稽查；同时为实施对企业信息的有效监控，还辅助建立相应制度规定。美国建立起全国统一的纳税人登记编码制度和严格的纳税登记制度，将税务编码和其社会保障号码合二为一。日本则实行普遍的源泉预扣制度，规定支付工资、利息股息及税法特别规定的其他所得，都必须由支付者预扣代缴所得税。在这些国家，大多对现金交易制定有明确的规定，从而实现各地与不同部门之间的信息共享。

国外的经验给我们的启示：一是应选择适合本国国情的税源专业化管理模式，税务部门机构及内设职能部门应充分体现出对纳税人分类管理的专业化管理要求以及为纳税人服务的思想。二是分类模式应与机构的设置职能相匹配，对不同性质的纳税人或税收业务的分类管理，必须以清晰界定税收管理机构及其内设职能部门的职责与权限，并明确机构之间、部门之间的协调与配合关系，避免职责交叉推诿扯皮。三是要重视税务信息化的建设。信息化的关键不仅是改善税务管理手段，更重要的是解决信息不对称问题，要建立完善配套制度，加强信息平台建设，增强涉税信息的真实性、完整性和共享度。

四、推进税源专业化管理的对策建议

结合对税源专业化的理解，借鉴国外的经验，我们认为，构建税源专业化管理体系，势必会涉及税务机关内部岗责体系的调整，业务流程的再造，管理模式的变更，管理方法的专业化水平的提升。现阶段推进税源专业化管理的基本思路是，以加强税收风险管理为导向，推行以纳税人规模和行业为划分标准的分类管理模式，实施信息管税，规范纳税评估约谈，税源监控分析一体化，培养专业化人才，建立专业的评价办法，从而提升管理和服务水平。

（一）推行以纳税人规模和行业为划分标准的分类管理模式，并相应调整税源管理机构，实施针对性的管理。

1、大企业集中实施风险管理。

适应大企业属地管理基础上的专业化管理要求，提升处理大企业复杂涉税事务的能力和效率,提高税收管理质量,有效地防范和化解大企业税务风险。确定部分大企业税收管理权上收至市局，由市局大企业和国际税收管理处直接管理。这部分大企业的申报、等日常事务维持在区县局的办税服务厅不变。大企业和国际税收管理处负责的管理事项：大企业较为复杂或带有系统性的涉税风险防控、税源监控和管理、纳税评估、反避税调查、日常检查及总局、省局安排的有关检查等事项，企业重大涉税诉求的处理及相关纳税服务事项。县区局也比照市局对除市局管理的大企业外的重点税源实行实体化管理。对大企业推行相对集中统一管理，制定工作规范与技术标准，研究行业规律并建立风险管理指引。

2、中小税源实行分行业管理，中小税源在管理上主要采取以纳税人涉税需求为导向的管理模式，实行“流程驱动、分组落实”的事务性管理方式，侧重于行业管理，对风险级别较高的行业，各业务管理部门根据行业生产经营和财务核算特点、税源变化情况等相关信息，研究制定行业管理的制度办法，强化行业税源监控和评估。县区局根据辖区内不同风险级别纳税人的分布情况，有针对性地调整、安排征管力量，有重点地强化对高风险级别纳税人的监控和管理，使有限的税务管理资源得到最大限度的发挥，增强和提高税收征管工作的针对性和有效性。

3、个体零散税源实行委托代征社会化管理。个体税源在管理上主要采取以委托代征为标志的社会化管税模式，侧重于在管住基础上的管好，偏远地区零散税源可实行简并征期。

（二）理顺税收管理员岗位职责设置，深入落实税收管理员制度。

改变目前税收管理员“分户到人，各事统管”的管理办法，设置管理服务、纳税评估等岗位，实施专业化管理。

1、对岗位职责进行规类配置。对税收管理员岗位职责按执法型职能和服务型职能分类基础上，将执法型职能从岗责中分离，主要形成管理服务组和纳税评估组。再按业务事项归类，可以将管理服务组分成税源管理和调查核实两类岗位；纳税评估组分成评估分析和评估处理两类岗位，也可只设评估处理岗位，纳税评估组人员全部脱离户籍管理，专职从事评估约谈事务。

    管理服务组主要承担宣传辅导、催报催缴、档案管理等服务性职责的同时，还具体承担户籍管理、管理、定额管理、信息采集、调查核实、欠税管理、任务执行等职责。调查核实事项中认定、资格认定、管理等涉及税务分局（税源科）调查核实事项可以另设调查核实岗位具体实施。

纳税评估组主要承担分析比对、约谈核实、结果处理等职责。纳税评估岗位在市局、县（市、区）局、税务分局（税源科）三级设置。税务分局（税源科）日常管理服务事务较多、力量不足、无法有效实施纳税评估职能的，税务分局（税源科）的纳税评估岗责上收到市局、县（市、区）局。

2、对业务事项进行整合调整。在对涉税审批事项进行分类梳理基础上，按审批业务种类、重要程度进行分类，上收或调整部分涉税文书的审批处理权，形成业务科室终审处理、办税窗口终审处理两类并行的处理模式。对一般纳税人认定等权利大、责任大，性强，容易设置障碍的审批事项，可以上收到业务科室终审，税务分局（税源科）变事前调查为后续控管；对验旧购新、增量、超限额购票等办税服务窗口可以及时办理，后续有严密监管措施的业务，直接放在窗口处理，实现即事即办，特事特办。简化审批环节，压缩审批流程。

3、对人员合理配置。基层税源管理单位可根据税源分类和人员数量合理调配人力资源，把综合业务素质好的税收管理员配置到风险等级高，业务复杂程度高，综合技术应用要求高的专业管理岗位。按照个人分工负责与集体履行职责相结合的原则，实行管户到组，双人上岗；按照专才专用、人尽其才的原则，探索税收管理员的主、副管制度。在机构不变的前提下，通过细分管理职责，将专业税源管理人才合理配置到发挥其专长的税源管理岗位；通过明确税源管理主要管理人和次要管理人方式，将风险大、权利大、责任大的责权附加给适合的人员；在纳税人减、免、缓、抵、退税调查及核定、认定、评估等具体事务性工作需要集体管理的，实行集体管理、决定和负责。

（三）强化信息采集应用，提高涉税信息的共享程度，实施信息管税。

1、强化数据处理中心的分析功能

充分发挥信息对税源管理的支撑作用，突出税源信息的深度分析应用，准确查找税收征管薄弱环节、税收执法风险和纳税遵从风险，增强税源管理的针对性。省、市局信息中心职能扩充为数据信息处理中心。在保留原有设备、网络维护职能基础上，扩充业务人员，业务范围扩展到数据收集、信息整理、情报汇总、分析比对、疑点发布等领域，具体负责信息管税的组织、筹划、实施、管理等各项职能。

2、进一步明确各级业务部门外部信息采集内容和职责，分工建立与财政、海关、工商、质检、、金融、保险等部门协调沟通，促进信息交流和共享，加强与的沟通，通过“税源经济信息共享平台”实现定期信息交换。市、县两级税务机关应积极与地方联系，努力建立健全牵头的公共信息共享机制。税务分局（税源科）要积极与办事处、乡镇联系，将税源发现机制与办事处、乡镇的社区村组管理相衔接，强化委托代征推广力度，主动、有效地获取第三方信息，推动“信息管税”的落实。

3、完善信息采集的内容。信息的采集和利用是“信息管税”的物质基础，是建立、运行一体互动机制的支撑。抓好信息采集首先在思想上树立数据质量“零差错”意识，其次加强业务人员操作能力的培训，严格落实信息采集、审核、录入等方面工作要求，确保数据在各个环节的一致性。一是基础信息采集。在纳税人进行税务登记时需采集的基础信息，要求严把数据采集第一关，采集必须全面、准确。特别是要加强纳税人联系方式、办税人员等基础信息的日常核实维护，确保税务机关与纳税人联系畅通；二是综合信息采集。除及时掌握管户开业、变更、停业、歇业、注销情况外，要不断健全行业管理办法，完善行业税收模型，将反映纳税人生产经营、财务结算、货物仓储等行业管理信息纳入采集范围，强化行业税收监管力度。同时要强化增量、超限额购票等事项的跟踪管理，并能通过“税收分析监控系统”进行登记录入。完善、应用比对分析系统，建立企业库存商品、产品动态数据库，结合信息比对分析系统，搭建行业管理信息平台。三是评估信息采集。纳税评估工作在有效利用税务机关现有数据资源的基础上，要针对疑点信息，广泛开展与地税、经贸、银行、能源、财政等部门信息核查，要特别关注媒体信息的采集，数据信息处理中心中有专人负责对相关报纸、网络等媒体发布的信息进行收集、加工、归类整理，通过数据综合对照、比对分析，数据印证，分析出纳税人涉税疑点问题，从而有针对性的开展评估工作。

（四）规范纳税评估约谈，实施税源监控分析一体化。

1、完善约谈组织管理。在市县两级建立纳税评估岗位，实施风险管理。逐步形成市局重点约谈、区县局综合约谈、分局（税源科）日常约谈三级约谈组织模式，有效集中约谈人员，组织团队力量，分企业、分行业、分环节实施风险监控。

2、健全评估岗位职责。根据纳税评估业务流程的要求，在各级业务部门及税务分局（税源科）设置纳税评估岗位配备专职人员，专门从事纳税评估工作。

3、规范约谈评估程序，建立一体化的监控分析机制。坚持“税源监控分析领导小组”统一领导原则，成立各级的领导小组负责税源监控分析的组织实施、协调、督导等事务。有条件的单位可通过调整机构实现税源统筹管理的实体化运作，一体化立项审批坚持“效率优先，兼顾可能”的原则，既要注重效率，重大疑点优先处理，也要合理安排，防止多头布置。可以结合疑点风险区分不同等级，在不同层级或不同岗位上实施。

（五）提升人员素质，培养专业化人才。

注重税源专业化管理人才技能的提高，针对岗位需要加强教育和培训，逐步健全专业人才激励机制，探索建立税源管理专业人才能级管理制度，在岗位中练兵，促进信息资源及工作技能的共享，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强的税源专业化管理人才队伍。

（六）建立专业的评价办法，提升管理和服务水平。

建立健全规范专业化的管理和服务评价机制。为保证专业化管理的稳步推行，必须坚持税源专业化管理与征管、服务评价机制相结合，真正解决干与不干一个样、干好干坏一个样、真干假干一个样问题。应结合上级的考评重点，建立以提高征管服务效能为目的的评价办法。改变年底一次考评的方式，采用按月统计、按月评价、按年累计的考评方式，将各单位征管服务绩效记载在评价过程中，从而提高管理和服务水平。