推动职能向提供基本公共服务转变

摘要]“十二五”时期是我国从中等偏上收入阶段向高收入阶段迈进、实现全面建设小康社会目标的关键时期。在这个发展阶段，一方面，加快转变经济发展方式，保持经济长期平稳较快发展至关重要；另一方面，通过提高基本公共服务水平，保证人人享有社会保障，是维护社会稳定、提高民族凝聚力的迫切要求。

     《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高保障能力，推进基本公共服务均等化。提高提供基本公共服务的能力，是贯彻落实科学发展观、推进经济发展方式转变的重要保障，是转变职能、建设服务型的内在要求，也是改善民生、促进社会公平正义、实现全面建设小康社会目标的重要着力点。在“十二五”时期，基本公共服务领域面临的重大挑战包括：如何实现基本公共服务的城乡全覆盖，如何缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距，如何实现城乡居民在义务教育、公共就业、基本医疗和公共卫生、养老保障、公共安全等方面基本公共服务的均等化。

　　提供基本公共服务是的责任

　　向全体人民提供基本公共服务是的责任，构建基本公共服务体系是转变职能的重要方面。这就要求科学界定职能与市场功能的边界，准确区分公共服务与非公共服务、基本公共服务与一般性公共服务。通常而言，那些具有公共品性质的社会服务项目依靠市场机制难以实现充分供给，是应该由提供的一般性公共服务，如基本公共服务之外的公共交通、城乡基础生活设施等。对一般性公共服务负有责任，但提供方式可以有多种形式，有些需要直接提供，有些则可以通过购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式由企业、行业组织、民办组织或社会中介机构提供。而那些确保人人享有基本生活保障的内容则属于基本公共服务，虽然可以有各种提供方式，但支出责任在。国际比较显示，人均GDP在3000－6000美元的国家，医疗卫生、教育和社会保障公共支出占支出的比重平均为54%，我国2008年只有29.7%。因此，大幅度增加财政投入，提高保障能力，是十分紧迫的任务。

　　目前我国人均国内生产总值已经超过3800美元，初步进入中等偏上收入国家行列，各省、直辖市和自治区也全部进入中等收入发展阶段。在这个阶段，最大的挑战莫过于如何避免落入“中等收入陷阱”。一些发展中国家几十年前就进入了中等收入国家行列，但迄今尚未跨越这个阶段，一个重要原因就是没有解决好收入分配的公平问题，导致政治上和经济上都没有形成持续发展的有利条件。因此，合理调整收入分配关系，缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距，对于维护社会稳定，抓住和用好重要战略机遇期，保持改革开放和经济社会发展的好势头，具有十分重要的意义。在再分配环节承担着按照更加注重公平的原则调整收入分配格局的责任。履行这一职责的主要方式，就是职能转向提高基本公共服务的保障水平和均等化水平。

　　《建议》提出，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。首先，基本公共服务体系的建立应与我国经济发展水平相适应，既要加快体系建设，又不能超出国力水平。例如，社会保障体系建设就必须坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。其次，在涉及基本民生的主要领域，基本公共服务要发挥重要的保障作用。党的十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，概括了基本公共服务的主要内容，即公共就业服务、包括各类基本社会保险和社会救助在内的社会保障、基本医疗和公共卫生、基础教育、保障性住房和公共安全等。第三，基本公共服务体系必须覆盖城乡全体居民。最后，制度的设计和财力的保障需要形成一种常规、长效机制，以保证基本公共服务体系是可持续的，并使提供基本公共服务的能力随着国力的提高而不断增强。

　　提高基本公共服务保障能力

　　提高基本公共服务保障能力，应该体现在以下方面：

　　提高履行基本公共服务职能的能力。如何界定一般性服务和公共服务、基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务有哪些提供方式，如何实现基本公共服务供给的高效、便捷并按照基本公共服务体系的总体要求进行相关领域的制度选择和制度设计，都检验着的能力以及职能转变的成效。为了在这些领域取得实质性进展，为2020年全面建成小康社会打下坚实基础，“十二五”时期应在建设服务型的基础上，完善体现科学发展观要求的评价体系，把对各级的评价标准从经济增长绩效逐渐转向人的全面发展水平。有专家建议，可以借鉴联合国开发计划署的“人类发展指数”，即综合了人均收入、人口受教育水平和健康水平等指标形成的一个综合指数来衡量人的全面发展水平。这是值得尝试的。

　　提高提供基本公共服务的财政能力，形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制。党的十六大以来，国家在提供基本公共服务方面的投入大幅度增加，投入机制逐步完善，但与广大人民群众对基本公共服务的现实需要相比、与相同收入水平国家相比，差距仍然很大。根据一些国际机构的统计，中等收入国家基本保障方面的财政支出占GDP总量的比重平均为10.3%，而我国目前只有5.4%。在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老等五个方面的财政支出比重，我国都低于同等收入国家的平均水平。按照“提高保障能力，推进基本公共服务均等化”的要求，“十二五”时期国家将根据建立健全基本公共服务体系的目标以及财力的增长，大幅度增加在民生领域的投入，向农村和中西部地区倾斜，并通过财税改革，在公共财政框架内形成基本公共服务财政支出增长的长效机制。

　　完善覆盖城乡的社会保障体系

　　社会保障体系是基本公共服务的主干，包括各项社会保险制度、城乡居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度和其他社会救济和社会救助制度。健全覆盖城乡居民的社会保障体系，是《建议》对社会保障事业改革和发展的总要求，是保障和改善民生的重要着力点，是建立和完善基本公共服务体系的核心内容。

　　“十一五”时期，我国在社会保障体系建设方面取得了显著成绩。但总体上看，我国社会保障体系还不完善，主要表现在：城乡社会保障发展不平衡，农村地区严重滞后；一些基本保障制度的覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高；农村居民、进城务工人员、被征地农民、城镇灵活就业人员和无业人员以及城乡残疾人等特殊困难群体的社会保障问题仍然比较突出。“十二五”时期健全覆盖城乡居民的社会保障体系，应坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，努力在以下关键领域取得重要突破。

　　加快建立健全农村社会保险体系。我国社会保险制度不健全，一个重要表现是对农村居民的覆盖水平低。2003年开始建立新型农村合作医疗制度（新农合），制度上已覆盖全部有农业人口的县（市）。2009年在全国开展新型农村社会养老保险制度（新农保）试点，试点面逐步扩大。这些领域的制度建设有效提高了基本医疗和社会养老领域的城乡均等化程度。面对农村人口老龄化速度加快和社会养老保障覆盖水平低的挑战，“十二五”时期应加大制度建设力度，提高新农合保障水平，并实现新农保制度全覆盖。

　　完善城镇职工和居民社会保险制度。社会保险的短板是覆盖率不高。突破这种覆盖率瓶颈，应从以下方面着手加快制度建设。首先，解决城镇养老保险制度覆盖水平低的问题。建立城镇居民养老保险制度，把无业人员纳入保障范围。实施基础养老金全国统筹，提高其他社会保险的统筹层次。落实养老保险关系转移接续，扩大基本养老保险对农村转移劳动力的覆盖率。其次，根据经济发展水平和各方面的承受力，逐步提高各项社会保障待遇水平。建立退休人员基本养老金的正常调整机制。全面开展门诊医疗费用统筹，稳步提高医疗费用报销比例。第三，提高养老保险制度管理水平，增强制度的可持续性。进一步做实基本养老保险个人账户，充实全国社会保障基金。依法稳妥开展社会保障结余积累资金投资运营，实现保值增值。发挥各类商业保险的补充性作用。建立社会保障基金预决算制度，健全监管体系，确保资金安全。加快推进社会保障公共平台和信息网络建设，普遍发放统一规范的社会保障卡。最后，加快社会保障制度改革。包括推进机关、事业单位养老保险制度改革，强化失业保险制度预防失业和工伤保险制度预防工伤的功能，落实对被征地农民的社会保障等。

　　推进最低生活保障制度和其他社会救助制度的全面覆盖。保障贫困人口的基本生活，解决低收入群众的实际困难，是平衡不同群体利益关系、促进不同收入阶层和谐共处的民心工程。应按照实现“人人享有基本生活保障”的目标要求，完善城乡最低生活保障制度，实行低保标准动态管理，健全低收入家庭认证体系，实现应保尽保，并逐步把在城市稳定就业的非户籍人口纳入城镇最低生活保障。推进生活、医疗、教育、住房、司法等专项救助制度衔接，形成以城乡低保制度为基础、临时救济为补充、各项救助制度相配套的社会救助体系，基本覆盖城乡全体居民。

（作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所）

财政与中国经济转型

∙(三)投资型与外向型经济的特征。 

　　投资型和外向型经济发展模式的最大特点，就是投资、出口与消费的严重失调。与投资和外贸出口相比，拉动经济发展的第三引擎消费长期处于疲软乏力的状态。

　　计划经济时期投资与消费的悬殊是无须论证的事实。计划经济的30年，人民长期过着紧日子，一方面没有消费能力，另一方面没有消费商品，消费对经济的拉动是微不足道的。

　　改革开放30多年来，人民的生活水平比计划经济时期大有改善，“八五”时期扣除物价因素，城镇居民人均生活费收入年均增长7.7%，大大高于“七五”时期3.7%的速度。社会消费品零售总额年均增长10.6%，比“七五”时期的3.5%高了7.1个百分点。特别是从2000年以后，我国的消费率有了明显的提高，2007年消费率达到48.80%。但和国外相比，我国消费率大大低于世界平均水平，美国居民消费率为70%以上，印度为54.7%，中国无论同发达国家或发展中国家相比，消费率都比较低(如表5所示)。

　　表5显示，1978～2005年，我国消费率低于世界消费率19.1个百分点，其中2005年我国消费率低于世界消费率竟然达到27个百分点。而且值得关注的是：我国的消费率自改革开放以来呈不断下降的趋势，从1978年的62.1%下降到2005年的51.8%，下降了10.3个百分点;而世界消费率是不断上升的趋势，从1978年的75.6%上升到2005年的78.8%，增加了3.2个百

分点。这样发展下去差距会越来越大。

　　在“投资+出口型”经济下，投资、出口和消费的比例长期失调。从三大需求所占比重看，改革开放以来，在GDP构成中，投资需求和外贸需求的比重逐步提高，消费需求的比重逐步下降。1978～2007年，我国投资率由38.2%上升到42.3%，上升了4.1个百分点;外贸需求所占比重由-0.32%上升到8.88%，外贸依存度由9.8%上升到63.3%;消费率则由62.1%下降到48.8%。从三大需求增长速度与GDP增长速度对比看，投资需求和外贸需求增长速度高于GDP增长速度，消费需求增长速度低于GDP增长速度。1978～2007年，按当年价格计算，投资需求的年均增长速度为16.35%，高于GDP增长速度0.4个百分点;1981～2007年，货物和服务净出口增长率年均增长32.01%，高于同期GDP增长速度16.06个百分点;1978～2007年，消费需求增长率年均增长14.99%，低于同期GDP增长速度0.96个百分点。我国三大需求的比重变化详见表6。

　　从表6可知，改革开放以来，投资和外贸需求在GDP构成中所占比重不断提高，消费需求的比重却逐步下降。投资率由1978年的38.2%上升到2007年的42.3%，上升了4.1个百分点;外贸需求所占比重由1978年的-0.32%上升到2007年的8.88%，上升了9.2个百分点，外贸依存度由1978年的9.8%上升到2007年的63.3%;相反，消费需求所占比重由1978年的62.1%下降为2007年的48.8%。投资需求和外贸需求的增长速度高于GDP的增长速度，如1978～2007年，按当年价格计算，投资需求的年均增长速度为16.3%，高于GDP增长速度0.4个百分点，货物和服务净出口年均增长32.01%，高于同期GDP增长速度16.06个百分点。相反，消费需求年均增长14.99%，低于同期GDP增长速度0.96个百分点。近几年投资率和消费率几乎达到了平起平坐的程度，2007年的投资率仅比消费率低6.5个百分点。

　　这说明我国经济发展继续表现出较强的投资拉动特征和外贸需求拉动的特征，特别是近些年来表现得更加突出，消费需求在经济增长中的作用相对较弱并且呈现出不断弱化的趋势。这是我国改革开放以来经济发展的主要特征。

　　二、投资型与外向型经济造成的问题

　　投资、消费、出口“三驾马车”的协调发展，是经济健康持续发展的保障，不论是投资拉动型经济还是外贸拉动型经济，都会对经济发展带来不良的影响，甚至造成挫折和损失。

　　(一)经济发展长期失调。

　　计划经济时期的30年，依靠投资拉动经济虽然取得了一定的成绩，但却严重地影响了国民经济的协调发展。一是“农轻重”(农业、轻工业、重工业)严重失调。由于投资以重工业为主，农业和轻工业发展长期滞后。特别是“大跃进”时期投资以钢铁为主，农业受到严重的影响，在1960年工农业总产值中，农业总产值的比重由1957年的43.3%下降到33.4%;在工业总产值中，重工业产值从1957年的45%上升到66.6%，轻工业总产值由1957年的55%下降到33.4%。由于行业经济发展失衡，导致经济效益下降，“一五”时期每百元创造的国民收入平均是32元，“大跃进”时期是-0.4元。由于这些问题的产生影响国民经济的正常发展，30年可以说是低效益、低速度的发展。改革开放以来，由于投资的重点仍然是工业，农轻失调继续存在，农业生产方式落后，农业基础设施失修，农产品质量不高，科学技术应用滞后，农业在国民经济中的基础地位很不牢固。二是第三产业发展缓慢。第三产业的从业人员长期偏低，所占比重2005年为31.4%，不仅低于发达国家70%的比例，而且也低于发展中国家的比重。产业结构层次不高，长期停留在商业、餐饮、运输等传统服务业上。三次产业的发展失调通过对GDP的贡献率就可以明显地反映出来(如表7所示)。三是新出现的失调不断增加。在“农轻重”不协调的同时，新的不协调不断出现，如近几年出现的积累和消费的不协调、区域之间的不协调、城乡之间的不协调、国外与国内不协调等，都给经济发展带来不同程度的不良影响。

　　(二)国内市场需求不足。

　　由于外向型经济的着眼点是国外市场，产品的设计和种类都要适合国外的需要，这样一来必然忽视了国内市场，造成国内市场长期处于需求不足的状态。国内需求不足必然造成产品过剩，据工信部透露，目前我国钢铁行业产能过剩超过1亿吨，而新开工项目同比增长20%左右;水泥产能过剩近3亿吨，而在建水泥生产线超过200条，将新增产能超过2亿吨;铝冶炼行业产能利用率仅为65%左右，在建氧化铝、电解铝产能仍达560万吨和200万吨。产能过剩虽然与低水平重复建设有关，但主要是由国内消费水平率低下造成的。特别是城市低收入群体和广大农村居民消费能力不足，了这部分人群在住房、交通、家用电器、普通消费品、就学等领域的消费能力。国内市场需求不足，严重制约了国民经济的持续发展。

　　(三)影响经济稳定持续发展。

　　外向型经济与国际市场有着密切的联系，国际经济形势一有变动，就会使国内经济发生剧烈的震荡。如1997年亚洲金融危机的爆发，我国出口大幅度下降，1998年上半年仅增长了7.6%，比1997年同期降低18.6个百分点，全年外贸几乎为零增长。1998年国内出现了严重的通货紧缩，绝大部分商品包括生产资料、消费资料明显出现供大于求。工业品价格指数到1998年6月已持续下降达25个月之久，居民消费价格指数从1998年3月开始出现下降，社会消费品零售总额下降。社会投资意愿明显减弱。受其影响，我国恒生指数由17000点跌至8000多点，国民经济迅速陷入谷底。2008年爆发的世界金融危机，使我国经济受到了更加严重的冲击。外贸出口长期处于负增长，至2009年底才出现转正的迹象，但与上年同比仍然是下降的态势;许多沿海中小企业破产倒闭，即使勉强保留的企业也盈利极少;失业问题突出，沿海地区的农民工纷纷失业返乡，对社会安定造成很大的压力;社会消费长期低迷，造成产品过剩，物价指数下滑;经济发展速度明显放慢，2009年1～11月，我国累计进出口总值190.03亿美元，同比下降17.5%。其中出口总值10709.81亿美元，同比下降18.8%;进口总值30.22亿美元，同比下降15.8%;社会消费品零售总额112733亿元，同比增长15.3%，比上年同期回落6.6个百分点;居民消费价格同比下降0.9%(上年同期为上涨6.3%)，比1～10月降幅缩小0.2个百分点;2009年前两季度GDP增速大幅下降，在40000亿元投资带动下，至第三季度出现8.8%的增长，1～11月份为8.7%，但与2008年11%的增速比较仍相差甚远。可见，外向型的经济是没有回头路的，一旦遇到国际风险就失去了回旋余地，严重影响我国经济稳定、持续、协调发展。这是经过历次国际经济危机证明了的，是我国经济发展中的深刻教训。

　　(四)外贸结构性问题突出。

　　改革开放后，为了扩大出口，在财政优惠的刺激下，企业趋之若鹜，外贸结构问题日益突出。一是出口产品缺乏核心竞争能力。我国在世界经济分工中只处于“组装车间”的地位，被动地接受其他国家转移出来的落后产业或生产链条，产品缺乏自主创新能力。二是产品附加值低。出口产品以赚取相对简单的组装、加工费用为主，高端的研发利润则以知识产权费等形式流向国外，影响了我国企业的积累和扩大再生产的能力。三是出口产品中高污染、高物耗、高能耗、高劳动强度的产品多。不仅常常引起与国外的摩擦，引起各种各样的纠纷，而且消耗资源和能源，污染环境，影响了我国经济的可持续发展。据商务部统计，2002年至2007年上半年，中国出口产品遭遇贸易摩擦调查358宗，主要与纺织、机电、化工、玩具、食品等多个行业有关，受其影响的出口总额超过90亿美元。出口产品中存在的这种低端化的问题虽然与我国经济发展水平落后、劳动力素质差、研发能力不高等问题有关，但根本的原因还是外向型经济的本身。因为国家长期以来把外贸作为我国的支柱产业，必然会引起一哄而上的现象，各种问题也就随之而生。

　　(五)产业经济缺乏竞争力。

　　由于长期靠投资和出口拉动经济发展，企业只关心产品的数量和获取的利润，不重视产品的质量特别是科技含量，致使产业经济缺乏竞争力。首先，农业竞争力极差。现代生产技术、生产工具在很多地方还没有得到应用，一些地方还停留于传统的耕作方式。标准化种植、现代农业科技应用推广不足，农产品质量不高，国内农业科技含量高的产品大部分来自进口。其次，第二产业大而不强。我国工业虽然规模大，产品数量迅速膨胀，但大多属于低端产品，自主创新能力差，企业的进步主要靠引进技术和设备。由于缺乏竞争力，致使制造业大而不强，位于世界500强的企业很少，2008年我国只有6家，仅局限在石化、电力、能源等国家垄断性企业。最后，第三产业质量不高。国际第三产业已经以科研开发与设计、信息、金融、教育、现代物流、文化等现代服务业为主流，我国第三产业仍然以商业、餐饮、交通运输等传统服务业为主体，明显落后于世界发展水平。

　　(六)经济发展方式粗放。

　　由于我国GDP增长长期靠投资拉动，形成了粗放式的经济发展方式，加上外贸出口存在着许多高污染、高物耗、高能耗的产品，使粗放型的经济发展方式不仅得不到及时转变，而且愈演愈烈。从能源消费来看，能源消费增长对GDP增长的弹性系数总体上是增长的，尤其是2000年以来，这一系数从1999年的0.16增加到2007年的0.66，其中2006年高达0.83.电力消费弹性系数也一路飙升，从1999年的0.80增加到2007年的1.21，其中2003年高达1.56的水平。④这表明单位GDP的增长要依靠越来越多的能源消耗来实现，经济增长是以高消耗为代价的。长期以来，不仅加剧资源短缺矛盾，而且加剧了环境污染。据中国社科院《发展和改革蓝皮书》资料显示，我国70%的江河水系受到污染，流经城市的河流95%以上受到严重污染;1/3的国土被酸雨覆盖，世界上污染最严重的20个城市我国占了16个;4亿城市人呼吸不到新鲜空气;每年200多万癌症病死者70%跟环境污染有关;我国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右。实践证明，这种高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式再也不能继续下去了。

　　以上问题的形成和凸显，从表面上看是投入型和外向型经济带来的必然后果。但从深层次分析，财政的导向也起了一定的作用。我国长期对内实行扩大投资的财政，对外实行鼓励支持出口创汇的减税、退税和免税，对外资企业实施各种优惠，加快了外向型经济的形成和发展。与此同时，提高居民消费水平的财政却非常缓慢滞后，造成工资水平低下，收入差距扩大，低收入人群和贫困人口失去消费能力，致使消费拉动经济发展的作用难以发挥。由此可见，投入型和外向型经济与不合理的财政有直接的关系，财政对经济的引导作用是非常重要的，导向上的偏差值得重视。 

∙(三)投资型与外向型经济的特征。 

　　投资型和外向型经济发展模式的最大特点，就是投资、出口与消费的严重失调。与投资和外贸出口相比，拉动经济发展的第三引擎消费长期处于疲软乏力的状态。

　　计划经济时期投资与消费的悬殊是无须论证的事实。计划经济的30年，人民长期过着紧日子，一方面没有消费能力，另一方面没有消费商品，消费对经济的拉动是微不足道的。

　　改革开放30多年来，人民的生活水平比计划经济时期大有改善，“八五”时期扣除物价因素，城镇居民人均生活费收入年均增长7.7%，大大高于“七五”时期3.7%的速度。社会消费品零售总额年均增长10.6%，比“七五”时期的3.5%高了7.1个百分点。特别是从2000年以后，我国的消费率有了明显的提高，2007年消费率达到48.80%。但和国外相比，我国消费率大大低于世界平均水平，美国居民消费率为70%以上，印度为54.7%，中国无论同发达国家或发展中国家相比，消费率都比较低(如表5所示)。

　　表5显示，1978～2005年，我国消费率低于世界消费率19.1个百分点，其中2005年我国消费率低于世界消费率竟然达到27个百分点。而且值得关注的是：我国的消费率自改革开放以来呈不断下降的趋势，从1978年的62.1%下降到2005年的51.8%，下降了10.3个百分点;而世界消费率是不断上升的趋势，从1978年的75.6%上升到2005年的78.8%，增加了3.2个百

分点。这样发展下去差距会越来越大。

　　在“投资+出口型”经济下，投资、出口和消费的比例长期失调。从三大需求所占比重看，改革开放以来，在GDP构成中，投资需求和外贸需求的比重逐步提高，消费需求的比重逐步下降。1978～2007年，我国投资率由38.2%上升到42.3%，上升了4.1个百分点;外贸需求所占比重由-0.32%上升到8.88%，外贸依存度由9.8%上升到63.3%;消费率则由62.1%下降到48.8%。从三大需求增长速度与GDP增长速度对比看，投资需求和外贸需求增长速度高于GDP增长速度，消费需求增长速度低于GDP增长速度。1978～2007年，按当年价格计算，投资需求的年均增长速度为16.35%，高于GDP增长速度0.4个百分点;1981～2007年，货物和服务净出口增长率年均增长32.01%，高于同期GDP增长速度16.06个百分点;1978～2007年，消费需求增长率年均增长14.99%，低于同期GDP增长速度0.96个百分点。我国三大需求的比重变化详见表6。

　　从表6可知，改革开放以来，投资和外贸需求在GDP构成中所占比重不断提高，消费需求的比重却逐步下降。投资率由1978年的38.2%上升到2007年的42.3%，上升了4.1个百分点;外贸需求所占比重由1978年的-0.32%上升到2007年的8.88%，上升了9.2个百分点，外贸依存度由1978年的9.8%上升到2007年的63.3%;相反，消费需求所占比重由1978年的62.1%下降为2007年的48.8%。投资需求和外贸需求的增长速度高于GDP的增长速度，如1978～2007年，按当年价格计算，投资需求的年均增长速度为16.3%，高于GDP增长速度0.4个百分点，货物和服务净出口年均增长32.01%，高于同期GDP增长速度16.06个百分点。相反，消费需求年均增长14.99%，低于同期GDP增长速度0.96个百分点。近几年投资率和消费率几乎达到了平起平坐的程度，2007年的投资率仅比消费率低6.5个百分点。

　　这说明我国经济发展继续表现出较强的投资拉动特征和外贸需求拉动的特征，特别是近些年来表现得更加突出，消费需求在经济增长中的作用相对较弱并且呈现出不断弱化的趋势。这是我国改革开放以来经济发展的主要特征。

　　二、投资型与外向型经济造成的问题

　　投资、消费、出口“三驾马车”的协调发展，是经济健康持续发展的保障，不论是投资拉动型经济还是外贸拉动型经济，都会对经济发展带来不良的影响，甚至造成挫折和损失。

　　(一)经济发展长期失调。

　　计划经济时期的30年，依靠投资拉动经济虽然取得了一定的成绩，但却严重地影响了国民经济的协调发展。一是“农轻重”(农业、轻工业、重工业)严重失调。由于投资以重工业为主，农业和轻工业发展长期滞后。特别是“大跃进”时期投资以钢铁为主，农业受到严重的影响，在1960年工农业总产值中，农业总产值的比重由1957年的43.3%下降到33.4%;在工业总产值中，重工业产值从1957年的45%上升到66.6%，轻工业总产值由1957年的55%下降到33.4%。由于行业经济发展失衡，导致经济效益下降，“一五”时期每百元创造的国民收入平均是32元，“大跃进”时期是-0.4元。由于这些问题的产生影响国民经济的正常发展，30年可以说是低效益、低速度的发展。改革开放以来，由于投资的重点仍然是工业，农轻失调继续存在，农业生产方式落后，农业基础设施失修，农产品质量不高，科学技术应用滞后，农业在国民经济中的基础地位很不牢固。二是第三产业发展缓慢。第三产业的从业人员长期偏低，所占比重2005年为31.4%，不仅低于发达国家70%的比例，而且也低于发展中国家的比重。产业结构层次不高，长期停留在商业、餐饮、运输等传统服务业上。三次产业的发展失调通过对GDP的贡献率就可以明显地反映出来(如表7所示)。三是新出现的失调不断增加。在“农轻重”不协调的同时，新的不协调不断出现，如近几年出现的积累和消费的不协调、区域之间的不协调、城乡之间的不协调、国外与国内不协调等，都给经济发展带来不同程度的不良影响。

　　(二)国内市场需求不足。

　　由于外向型经济的着眼点是国外市场，产品的设计和种类都要适合国外的需要，这样一来必然忽视了国内市场，造成国内市场长期处于需求不足的状态。国内需求不足必然造成产品过剩，据工信部透露，目前我国钢铁行业产能过剩超过1亿吨，而新开工项目同比增长20%左右;水泥产能过剩近3亿吨，而在建水泥生产线超过200条，将新增产能超过2亿吨;铝冶炼行业产能利用率仅为65%左右，在建氧化铝、电解铝产能仍达560万吨和200万吨。产能过剩虽然与低水平重复建设有关，但主要是由国内消费水平率低下造成的。特别是城市低收入群体和广大农村居民消费能力不足，了这部分人群在住房、交通、家用电器、普通消费品、就学等领域的消费能力。国内市场需求不足，严重制约了国民经济的持续发展。

　　(三)影响经济稳定持续发展。

　　外向型经济与国际市场有着密切的联系，国际经济形势一有变动，就会使国内经济发生剧烈的震荡。如1997年亚洲金融危机的爆发，我国出口大幅度下降，1998年上半年仅增长了7.6%，比1997年同期降低18.6个百分点，全年外贸几乎为零增长。1998年国内出现了严重的通货紧缩，绝大部分商品包括生产资料、消费资料明显出现供大于求。工业品价格指数到1998年6月已持续下降达25个月之久，居民消费价格指数从1998年3月开始出现下降，社会消费品零售总额下降。社会投资意愿明显减弱。受其影响，我国恒生指数由17000点跌至8000多点，国民经济迅速陷入谷底。2008年爆发的世界金融危机，使我国经济受到了更加严重的冲击。外贸出口长期处于负增长，至2009年底才出现转正的迹象，但与上年同比仍然是下降的态势;许多沿海中小企业破产倒闭，即使勉强保留的企业也盈利极少;失业问题突出，沿海地区的农民工纷纷失业返乡，对社会安定造成很大的压力;社会消费长期低迷，造成产品过剩，物价指数下滑;经济发展速度明显放慢，2009年1～11月，我国累计进出口总值190.03亿美元，同比下降17.5%。其中出口总值10709.81亿美元，同比下降18.8%;进口总值30.22亿美元，同比下降15.8%;社会消费品零售总额112733亿元，同比增长15.3%，比上年同期回落6.6个百分点;居民消费价格同比下降0.9%(上年同期为上涨6.3%)，比1～10月降幅缩小0.2个百分点;2009年前两季度GDP增速大幅下降，在40000亿元投资带动下，至第三季度出现8.8%的增长，1～11月份为8.7%，但与2008年11%的增速比较仍相差甚远。可见，外向型的经济是没有回头路的，一旦遇到国际风险就失去了回旋余地，严重影响我国经济稳定、持续、协调发展。这是经过历次国际经济危机证明了的，是我国经济发展中的深刻教训。

　　(四)外贸结构性问题突出。

　　改革开放后，为了扩大出口，在财政优惠的刺激下，企业趋之若鹜，外贸结构问题日益突出。一是出口产品缺乏核心竞争能力。我国在世界经济分工中只处于“组装车间”的地位，被动地接受其他国家转移出来的落后产业或生产链条，产品缺乏自主创新能力。二是产品附加值低。出口产品以赚取相对简单的组装、加工费用为主，高端的研发利润则以知识产权费等形式流向国外，影响了我国企业的积累和扩大再生产的能力。三是出口产品中高污染、高物耗、高能耗、高劳动强度的产品多。不仅常常引起与国外的摩擦，引起各种各样的纠纷，而且消耗资源和能源，污染环境，影响了我国经济的可持续发展。据商务部统计，2002年至2007年上半年，中国出口产品遭遇贸易摩擦调查358宗，主要与纺织、机电、化工、玩具、食品等多个行业有关，受其影响的出口总额超过90亿美元。出口产品中存在的这种低端化的问题虽然与我国经济发展水平落后、劳动力素质差、研发能力不高等问题有关，但根本的原因还是外向型经济的本身。因为国家长期以来把外贸作为我国的支柱产业，必然会引起一哄而上的现象，各种问题也就随之而生。

　　(五)产业经济缺乏竞争力。

　　由于长期靠投资和出口拉动经济发展，企业只关心产品的数量和获取的利润，不重视产品的质量特别是科技含量，致使产业经济缺乏竞争力。首先，农业竞争力极差。现代生产技术、生产工具在很多地方还没有得到应用，一些地方还停留于传统的耕作方式。标准化种植、现代农业科技应用推广不足，农产品质量不高，国内农业科技含量高的产品大部分来自进口。其次，第二产业大而不强。我国工业虽然规模大，产品数量迅速膨胀，但大多属于低端产品，自主创新能力差，企业的进步主要靠引进技术和设备。由于缺乏竞争力，致使制造业大而不强，位于世界500强的企业很少，2008年我国只有6家，仅局限在石化、电力、能源等国家垄断性企业。最后，第三产业质量不高。国际第三产业已经以科研开发与设计、信息、金融、教育、现代物流、文化等现代服务业为主流，我国第三产业仍然以商业、餐饮、交通运输等传统服务业为主体，明显落后于世界发展水平。

　　(六)经济发展方式粗放。

　　由于我国GDP增长长期靠投资拉动，形成了粗放式的经济发展方式，加上外贸出口存在着许多高污染、高物耗、高能耗的产品，使粗放型的经济发展方式不仅得不到及时转变，而且愈演愈烈。从能源消费来看，能源消费增长对GDP增长的弹性系数总体上是增长的，尤其是2000年以来，这一系数从1999年的0.16增加到2007年的0.66，其中2006年高达0.83.电力消费弹性系数也一路飙升，从1999年的0.80增加到2007年的1.21，其中2003年高达1.56的水平。④这表明单位GDP的增长要依靠越来越多的能源消耗来实现，经济增长是以高消耗为代价的。长期以来，不仅加剧资源短缺矛盾，而且加剧了环境污染。据中国社科院《发展和改革蓝皮书》资料显示，我国70%的江河水系受到污染，流经城市的河流95%以上受到严重污染;1/3的国土被酸雨覆盖，世界上污染最严重的20个城市我国占了16个;4亿城市人呼吸不到新鲜空气;每年200多万癌症病死者70%跟环境污染有关;我国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右。实践证明，这种高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式再也不能继续下去了。

　　以上问题的形成和凸显，从表面上看是投入型和外向型经济带来的必然后果。但从深层次分析，财政的导向也起了一定的作用。我国长期对内实行扩大投资的财政，对外实行鼓励支持出口创汇的减税、退税和免税，对外资企业实施各种优惠，加快了外向型经济的形成和发展。与此同时，提高居民消费水平的财政却非常缓慢滞后，造成工资水平低下，收入差距扩大，低收入人群和贫困人口失去消费能力，致使消费拉动经济发展的作用难以发挥。由此可见，投入型和外向型经济与不合理的财政有直接的关系，财政对经济的引导作用是非常重要的，导向上的偏差值得重视。 

三、财政促进经济转型的思路与建议

　　为了保障我国经济持续、健康、协调发展，我国经济转型是非常必要的。财政要始终保持“三驾马车”的协调发展，促进我国经济由投资型和外向型经济转向投资、出口、消费并重的协调型经济。

　　(一)财政促进中国经济转型的思路。

　　中国经济转型，核心是正确协调“三驾马车”的位置和关系。计划经济时期是投资第一、消费第二，出口第三;改革开放时期是出口第一，投资第二，消费第三。总的来看，消费始终是处在次要的地位。今后要把消费放在第一位，投资第二位，出口第三位。因为从经济学的基本原理来看，消费是经济发展的基础和前提，也是拉动经济的主要动力。世界发达国家的经济都是建立在扩大消费的基础上的，把消费作为拉动经济的主要动力，特别是美国消费率支出占GDP的70%。从发展经济的目的来说，投资和出口只是发展经济的手段，目的是为了提高人民的物质生活和文化生活水平，如果人民的消费不能提高，一味加大投资，就会出现经济过热、生产过剩、内需不足等问题，甚至造成企业停产倒闭，经济也难以正常发展。如果一味地依赖出口，一旦遇到国际市场的波动，就失去国外市场，而国内消费市场又没有培养发育起来，必然走上产品积压、资金短缺、倒闭破产的路子。所以，消费是拉动经济发展的最终动力，投资和出口要随着消费需求的大小而调整变化。

　　但是，我国是一个人口众多、科学技术比较落后的发展中国家，与西方经济发达国家相比有自己的特殊性，强调消费拉动经济，并不是否定投资和出口对经济的促进作用。根据我国的国情，保持一定量的投资是必要的，没有一定的投资难以解决人民就业的问题。只是不能把投资作为主要的拉动经济发展的，而是作为内需不足特殊情况下拉动经济的短期举措。通过出口拉动经济发展也有其必要性，因为出口是满足国外消费市场的需要，同样可以增加国内就业和推动经济的发展。但在拓展国外市场的同时，还需要培养国内市场，把立足点放在国内市场上，这样才能避免国际市场对我国经济的冲击，做到进退有余。所以，投资、出口、消费三者之间的关系要统筹兼顾，消费决定投资和出口，投资和出口服从于消费。大力刺激消费、保持适度投资、稳定外贸出口，是协调型经济的基本框架，也是今后我国经济发展的取向。

　　在这种思路下，财政需要调整现有的措施，通过财政的完善、预算制度的改革、支出结构的优化，首先提高城乡居民的消费能力，培育国内消费市场;其次保持适度的投资力度;最后对出口采取适当的优惠。

　　(二)促进经济转型的财政。

　　1.大力刺激消费，培养和发展国内消费市场。2008年世界金融危机以来，我国针对CPI迅猛下滑的局势，为了使国民经济较快走出谷底，实施了相应的刺激消费的财政。如“电视下乡”、家用电器以新换旧、汽车购置税优惠等，这些措施都发挥了一定的作用。但是，这些属于临时性的，缺乏长效机制。我国消费长期处于低弱的状态，城镇还有庞大的低收入人群，农村还有1500万贫困人口，老、边、少地区刚刚达到温饱。农村是我国最大的消费市场，消费的潜力非常大，还远远没有开发起来。把经济发展建立在消费的基础上，需要制定实施长期性的促进消费的财政。

　　首先着力提高低收入群体的收入。一是提高城镇低阶层的收入水平。我国城镇居民收入差距悬殊，30%的富人占有70%的财富，这些人的生活消费已得到了饱和程度，资金主要用于投资，对消费拉动不大。70%的中低阶层只占有30%的财富，虽然是城镇消费的主力，因收入低而无力消费。财政的最大职能就是调节收入分配，一定要在一次和二次分配中增加这部分人群的收入。二是增加广大农民的收入。我国有8亿农民，占总人口的75%，但中国的农民收入太低，要通过财政从根本上增加农民的收入，尽快开发农村消费市场。如利用财政贴息贷款支持农民创业，发展经济;财政投资免费对农民工加强技术培训，为他们充分就业提供条件等。三是提高城镇低保对象的收入水平。城镇低保对象也是一个庞大的人群，目前低保水准普遍偏低，在物价不断上涨的情况下，只能维持一般的温饱，财政要激活这一层次，提高他们的生活补贴。

　　其次是着力优化财政支出结构，保障和改善民生。加快以改善民生为重点的社会建设，增加对教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程等方面的投入。由此稳定和改善居民消费预期，促进即期消费，拉动消费需求。

　　再次是实施有利于促进就业的财税。就业是人们生存的基础，致富的起点，消费的前提。我国城镇就业问题越来越突出，财政要把就业作为促进消费的主要途径，如实行减免税费、小额担保贷款等财政手段，积极支持自主创业和自谋职业，实现国民充分就业的目标。

　　最后是建立居民消费基金。消费基金实行有偿使用，大型消费如购置房屋、汽车、装修、结婚、丧葬等，可以低息贷款。总之，财政要采取各种手段，带动和引导消费需求，扩大消费对经济增长的拉动效应。

　　2.促进对外贸易稳健发展。第一，降低国民经济对外贸出口的依存度。我国在外贸出口上有一个误区，认为出口越多越好。其实出口不在于数量，关键是出口产品要以精取胜，以少胜多，以高科技代替一般生活用品。这样既提高了中国产品在国际市场上的竞争力，获取更大的利润，又减少消耗和污染，有利于经济发展方式的转变，有利于经济持续发展。所以，外贸出口不能一直加温，而要稳健发展。改革开放以来，我国把外贸出口作为拉动经济发展的主要动力，财政在促进外贸出口方面出台了大量的优惠，致使出口以20%以上的速度持续增长，2007年经济发展对外贸的依存度高达63.3%，沿海地区的依存度更是高得惊人，广东外贸依存度超过150%，风险终于在2008年降临。严酷的事实证明，单纯依靠出口驱动经济发展的路子难以为继，必须调整内需和外需的关系，使国民经济建立在内需和外需并举的基础上。为此，财政需要重新调整，不能再一味地、最大限度地支持外贸出口，而是要采取稳健的、区别对待的外贸优惠，适当降低对外贸的依存度，减少我国经济的外在风险。

　　第二，促进外贸结构调整。在全球经济一体化的发展趋势下，外贸经济是世界各国经济的重要组成部分，我国在世界金融危机后不能因受阻而放弃国外市场，财政一方面要促使外贸出口走出低谷，步入健康的发展轨道。另一方面要促进外贸出口的结构调整。重点放在加大对高科技产品、名牌产品、绿色产品、高附加值产品的出口退税率，减少那些没有科技含量的制造业产品的优惠，全面停止高污染、高消耗的产品出口退税。逐渐改变“中国制造”以低端、低价产品，以数量扩张开拓国际市场的模式，促使企业通过技术创新，以高质量、高技术产品参与国际竞争。近年为了缓解外贸顺差带来的矛盾，财政对部分商品出口退税进行了调整，如2007年共涉及2831项商品，约占海关税则中全部商品总数的37%，其中包括553项“高耗能、高污染、资源性”的产品和226容易引起贸易摩擦的商品。这种调整是完全正确的，还要进一步加大调整的力度，通过“有为”和“不为”的财政，使外贸出口保持稳定增长。

　　第三，促进我国劳务出口。我国制造业产品出口目前已达到令世界瞩目的程度，“中国制造”覆盖全球，虽然有利于国内就业，但同时产生的负面效益也不容忽视。相比之下，鼓励企业“走出去”的战略，不仅有利于扩大外需和内需，还有利于拉动出口和国内就业，促进经济结构战略性调整，增强我国的国际竞争力。财政要鼓励和引导企业通过对外承包工程、对外劳务合作等多种形式，参与国际合作。一方面积极运用各种财政手段，如设立海外投资基金(这是世界各国的普遍做法)、运用财政补贴等措施鼓励企业参与拓展海外市场。另一方面运用税收优惠手段，对境外投资收入实施低税率计征，或直接对境外投资企业实施免税待遇，对实物、技术投资或投资利润返回予以税收减免等。鼓励和支持企业走出去，培养一批有较强国际竞争力的企业，是今后对外经济贸易发展的重点，要制定相应的财政给予扶持。

　　3.保持适度投资和优化投资。鉴于依赖投资造成的经济过热、原材料价格上涨、产业结构不合理、经济增长方式粗放等弊端，财政要对我国的投资规模加以合理地控制，对投资方式加以改进，制定适度投资的财政。

　　第一，减少投资力度。减少投资主要指经济建设投资抑或固定资产投入。在市场经济下，公共财政在这方面的投资主要用于公共基础设施，但这方面的投资也是很大的，过度投资会挤压消费市场的培养发展，需要通过财政预算加以控制。投资的“力度”保持在什么程度为好，要看消费市场的情况而定，需要决定投资，投资服从于需要，这应是财政投资的原则。在总结我国第一个五年计划经验时，薄一波研究了“一五”完成的经验和“一五”后期急于求成的教训，提出了正确处理积累于消费关系的三点制约界线：即在通常情况下，积累在国民收入中的比重不低于20%，国家预算收入在国民收入中的比重不低于30%，基本建设投资支出在国家预算支出中的比重不低于40%，简称“二、三、四”制约原则。这个原则虽然是新中国成立初期的，但仍然有参考的价值。

　　第二，正确引导民间投资。我国已经建立了社会主义市场经济，而且形成了以公有制为主、多种经济成分并存的经济基础。在这种经济结构下，投资日趋多元化，国家财政不仅要合理控制投资，而且要正确引导民间投资。民间投资在市场经济下应该是投资的主体，而且能够严格地按照市场消费的需求投资，符合消费决定投资的原则。这样就能做到消费第一、投资第二，既能消除通货膨胀，又能免除内需不足，保障经济的协调发展。但在民间投资上长期以来有个误区，认为财政资金是“四两拨千斤”，民间投资越多越好，这是不科学的。民间投资如果不讲市场规律，过快过多，消费跟不上，也会造成经济过热、通货膨胀等问题，同样会挤压消费的投入和发展。

第三，优化投资结构。投资对经济的影响不仅表现在总量方面，而且还存在于投资的结构上，总量不合理会引起宏观经济上的问题;结构不合理会引起微观经济上的问题，如产业结构的问题，产业链之间的问题等。优化投资结构的途径：一是改变原有的投资模式。我国财政长期把重点放在重工业，轻工业和农业往往受到轻视。这种投资格局可以说到现在也没有得到改变，是造成消费市场萎缩、工业原材料涨价、农产品供应不足的主要原因。在调整投资结构中，要把三者兼顾起来，重点加大对农业的扶持力度，即加大对农业基础设施建设、农业科技开发及农业科技成果推广。加大轻工业的投入，轻工业是扩大消费市场的主要途径，也是引导人民消费的风向标，如汽车、住房等新型消费品都离不开轻工业的发展和进步。二是提升制造业发展质量。鉴于“中国制造”规模庞大、污染严重、效益低下、竞争乏力的状况，要尽快提升制造业的质量。具体措施是支持先进科技产业，改造革新传统产业，抑制淘汰落后产业。财政要运用贴息、税收调节和采购等多种方式，促进高新技术产业的发展和对传统产业的技术革新与改造。对于符合产业结构导向、发展前景好的高新技术项目实行重点资助，加速其产业化和规模化的进程。实行延期纳税或贴息返还等，加快制造业从传统低端、低附加值到现代高端、高附加值制造的转变。三是大力发展现代服务业。随着中国资源的短缺、生态破坏、环境污染等问题的日益突出，低碳经济在全球范围内的发展趋势，现代服务业的优势和必要性更加凸显。今后财政要大力发展现代服务业，安排现代服务业发展引导资金，重点支持现代物流、金融服务、科技服务、信息服务、电子商务等生产性服务业的发展。并整合财税、服务资源，积极引导工业企业分离，培育新型服务业，推进第二产业和第三产业协同发展。四是加大对民生领域的投入。民生是公共财政的核心，加大对民生领域的投入是公共财政的主要职能，要摆在财政投资的首位。近年来，财政对“三农”、科技、教育、医疗、卫生、文化、社会保障、节能环保、欠发达地区的支持力度不断加大，但还要进一步加强。五是树立市场经济下的投资新理念。我国在投资理念上的痼疾，即重投资轻效益，由此形成了粗放型经济发展方式。今后要遵照绩效预算的原则，改变投资的计算方法，以效益决定项目投资的数额，对效益不好的项目下年度减少投资数量，对效益极差的项目下年度取消投资。这样可以减少投资提高效益，形成低成本高效益的投资理念。

（赵云旗：财政部财政科学研究所科组处）