区域突发公共事件应急联动组织体系研究

2007年10月

武汉理工大学学报(社会科学版)

Journal of Wuhan University of Technology (Social Sciences Edition )

Vol.20　No.5October 2007

区域突发公共事件应急联动组织体系研究

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蒋　珩1,佘　廉2

(1湖北大学知行学院,湖北武汉430010;2华中科技大学公共管理学院,湖北武汉430074)

收稿日期:2007205220

作者简介:蒋　珩(19—

),女,浙江省慈溪市人,湖北大学知行学院教师,博士,主要从事管理科学研究;佘　廉(1959-),男,湖北省黄冈市人,华中科技大学公共管理学院教授,博士生导师,主要从事管理科学研究。

　3基金项目:国家自然科学基金项目“三峡库区突发事件预警系统研究”

(70473069)。摘要:区域突发公共事件应急管理组织架构宜设计为网络式动态联动组织,它是以突发事件的类型和级别作为任务的结合点,常态下各联动单位根据本单位职责对突发事件进行预测预控,非常态下对突发事件应急处置快速响应。其运作流程包括信息传递流程、决策流程、执行流程、监控流程。完善的组织架构,可以一些不利的微观状态的出现,进而降低系统内部的熵值,提高系统的有序度。关键词:区域;突发公共事件;动态联动

中图分类号:F247.8　文献标识码:A 　文章编号:1671-77(2007)05-0595-04

　　目前我国跨行政区的区域突发公共事件应

急系统一直处于各自、分散管理的状态。根据区域突发公共事件的处置要求有必要构建区域突发公共事件应急联动组织体系,以便真正实现公共安全及应急处理的联合行动。一、区域突发事件应急联动组织架构设计及职责分析

根据区域突发公共事件的特征,运用系统组织学原理,宜将区域应急联动组织设计为网络式动态联动组织。它是在从到地方按行政区划设立常设的应急管理机构的基础上,以应急管理法律法规为结合基础建立的动态连接体,区域应急联动指挥中心(根据需要可以是常设也可以是因突发事件而临时成立的)负责统一指挥统筹协调按行政区划设立的常设机构———地区(省、市、县)预警应急管理部门的关系与活动,这些常设机构可以根据需要与任何联动单位产生联结,这极大地提高了组织的弹性和对外界的反应能力并借助于现代信息技术作为彼此沟通与协调的桥梁,信息技术的应用又促使组织突破地域的界限。应急联动中心作为网络组织的中心其周围围绕着众多的联动单位。这些联动单位有紧密的纵

向与横向联系,并由中心进行协调,从而形成一种网络[1]。网络式组织结构的物质基础是计算机网络化,以突发事件的类型和级别作为任务的结合点,常态下各联动单位根据自己本单位职责对突发事件进行预测预控,非常态下对突发事件应急处置快速响应。见图1

。

图1　区域应急联动组织架构示意图

图中表示的是跨行政区的简单但较为完整的动态联动组织架构,该图可以反映动态联动组织的特性。对于相应的突发事件,涉及的部门及可能的层级都是不同的,他们之间的沟通模式更加复杂,需要与此相关的沟通技巧和一些特殊的收集信息的方式等。所以,对于各节点单位都要做相应的深入研究,合理确定和调整其职责。

这一机构的主要职责是给予区域内各行政地区(省、市、县)预警应急管理部门行动的指导方针,在较大范围内调拨物资、人力资源,处理大范围的协调工作,站在全局高度来审时度势把握全局,对下级的利益关系进行协调,并且制定强力措施,强制执行。

按照突发事件区域性特征不同,该机构可以是常设的,也可以是非常设的。如果地理位置是固定的区域,此机构宜为常设机构,如三峡库区。如果地理位置是动态的,此机构宜为非常设,如禽流感爆发时,就应以候鸟迁徙的路线为区域,迅速成立应急联动指挥中心,疫情被消除后,该中心可解散,对下一轮疫情的日常监测由各行政区域应急管理部门进行。

第二,地区(省、市、县)预警应急管理部门。它是按行政层级常设的机构,它执行指令的下达、实施和监督、确定收集信息的类别以及协调各联动单位的工作,制定议事规则,协调下层各级部门之间不能自己解决的问题和向上级汇报情况及资源需求(权利、资金及人力资源等)。在常态下负责与气象、环保、地质、旅游、医疗卫生等专业归口单位进行信息交流;督促专业归口单位对各类致错因子进行监测,定期向应急联动中心或上一级应急管理部门通报本地区运行状态,定期组织信息交流分析会,对各类突发事件进行预警预控;组织各类突发事件预案制定补充工作,形成一套完整的预案体系;组织本地区预案演练以及突发事件应急处理的人员培训工作。在非常态下对接警中心报告的突发事件进行分类分级,联系有关联动单位快速响应。

第三,各联动单位。气象、地质、环保、卫生等部门的职责是:常态下密切关注与本部门相关的运行状态,设立监测点,随时与地区应急管理部门沟通信息,定期进行信息分析,如气象要做好大风、大雾、暴雨、冰雹的预报,地质要做好地震、滑坡、泥石流的预报,环保要做好水质检测以及环境监测,卫生部门要做好食品卫生监测和各种传染病疫情的监测,提醒各单位准备好应对措施;参与制定突发事件专项应急预案,参与预案演练评估修订工作;做好科学普及工作;卫生部门的急救中心在非常态下接受应急联动指挥中心统一调配,参与应急救援工作。

各企事业单位、机关的职责是:常态下密切关注本部门运行状态,做好生产设施公共设备的安全检查工作;参与或组织本部门预案制定,进行预案演练评估修订工作;做好应对突发事件的物资储备;在突发事件发生的第一时间进行初期处置并向指挥中心或地区应急管理部门报告。

民政部门的职责是:常态下做好物资储备工作;与本地区各单位和社区非组织保持联系,做好宣传工作;参与预案制定,组织社区非组织进行预案演练评估修订工作;在非常态下动员社会力量参与救助工作,接受社会捐助并迅速将物资、资金拨付到受灾单位和个人;对参与救助的社会力量做好事后补偿工作。

财政部门的职责是:按预算法规定做好应对突发事件的资金预算工作,参与预案制定,在非常态下,迅速按规定手续将资金拨付到位,应急处置完毕后,监督检查资金使用情况。

、、消防等部门的职责是:常态下随时与本级或上级应急管理部门保持联系沟通信息;参与本部门相关的预案制定,组织本部门进行预案演练评估修订工作;非常态下接受应急联动指挥中心或本级应急管理部门统一调配,在第一时间到达现场维持秩序,进行紧急救援。、部门在事件发生后负责保护人员和财产的安全,负责交通和运输管理;控制旁观者进入事件现场和事故危险区域,负责事件可能危及的地区内的人员疏散和撤离,确定死亡人员姓名、身份,通知死者和伤员的家属,防止和处理事件现场可能发生的刑事案件。消防部门应与事件发生地社区人员密切配合,扑灭火灾,控制火灾现场。

二、动态联动组织的运作流程

(一)信息传递流程

信息传递流程就是对预警应急信息的收集、交流、汇总分析与下达指令到各联动单位的过程,它是双向或多向流动的。所谓预警信息是指运行中出现致错因子活动,使运行偏离良好状态,应由基层信息采集者向上呈报,为应急管理赢得宝贵时间的信息[2]。突发事件发生后,有关突发事件

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・武汉理工大学学报(社会科学版)2007年　第20卷　的波及区域、状态、演变的信息则为应急信息。整个流程包括以下几个方面。

1.应急联动指挥中心和地区应急管理部门收集与汇总分析的过程。

2.汇总分析完成后应急联动指挥中心和地区应急管理部门做出决策与计划向下传递指令与计划的过程(传递收集信息的项目或者调整收集的目标与传达执行的指令),这个过程是双向流动而且是动态的交流过程。

3.联动单位间的交流,交流各个单位之间的信息和执行的情况,并协调两个或更多部门之间的工作,避免发生内耗。预警应急信息的传递过程是、企事业单位、民间社会进行信息互动的过程,其有效性有赖于建立强大实时的信息沟通网络和信息分析机制。在此基础上,各相关地区和部门提供实时基础信息的传递,并对各种信息进行加工分类,提交基于各时间段、空间地区和主题的报告和预警,对于各种致错因子进行数据结构划分,并提交格式化或规范化的分析报告。

(二)决策流程

决策流程是根据收集并汇总的信息,包括突发事件的信息与处理过程中传递回来的信息(即反馈信息),并且根据事件的特殊性,结合决策规范与自身情况制定对策与制定实施计划的过程。一般包括问题界定、目标设定、方案规划、方案选择以及绩效评估等几个阶段。

在突发事件的应急管理中更多的是非常规决策流程。它是在常规流程之外的流程,一般是因为突发性的事件的突然性,没有时间预先研究,也就没有比较详细的规划。非常规流程是建立在常规流程基础之上的,结合突发事件的特点组合不同的部门,迅速做出行动。各级要有相应的组织机构的保证,有比较完善的信息传递机制、决策机制、执行机制协调。非常规流程具有时效性,在突发事件结束后就应该被取消,将一般的突发事件预警工作交给的常规流程来处理。所以,应该有自己完善的常规流程规划及深入的相关理论与方法的研究,并做好预案。

(三)执行流程

执行流程就是根据制定的决策与实施计划,落实到部门与人进行实施,同时给出评价标准,并且随时反馈执行情况与其他信息,对相应措施进行调整以适应变化多端的环境或者纠正、计划的偏差,达到预期的效果。

各联动单位是实施应急联动措施以及处理措施的部门,它们执行制定的决策和计划,体现在行动流程、监督控制手段、资源的配置等方面。根据上级的指示,结合制定的决策与实施计划,落实到相关部门和人员,及时实施,同时在制定计划的时候给出评价标准。应急联动措施实施部门是产生效果的环节,工作质量主要由此部门反映,所以又是综合性的环节。这个环节实施得好与坏,直接影响到预警与应急的效果;同时它也是其他环节问题的综合反映,可以暴露各个方面的问题。

(四)监控流程

为了保证方案的正确实施并根据事态的变化时时调整,必须对执行过程进行监督与控制。监控流程随时反馈执行情况与其他信息给上级部门和相关的负责部门,进行第二次、第三次再决策,对相应措施进行调整以适应变化的环境或纠正与计划的偏差,达到自适应的效果。一旦发现问题,它会及时通过系统将信息上报到决策机构,以便结合各个方面的信息来调整执行计划和实施细则。

三、系统组织化状态分析

区域突发公共事件应急联动体系的系统状态反映了该系统不同部分之间的相互关联,它的状态随时都在变化,而且系统状态不同部分之间的变化也相互关联。系统状态及其变化之间的关联,反映了系统的组织化状态。由于系统状态及其变化之间的关联,我们可以用一组变量描述系统的状态及其变化。系统状态变量的每一组具体的取值,都是系统的一种组织化状态。系统的组成状况(联动单位的种类、数目、品质等)决定了系统可能的微观状态,而系统的组织架构设计,决定联动单位与常设应急管理部门之间相对稳固的联系,决定不同微观状态是否会出现或出现的概率。组织架构设计影响系统状态变量的选取,决定状态变量之间的关联,甚至影响状态变量的数量,还会进一步影响状态变量的取值范围。

如以X1表示预警监测系统的状态,X2表示应急联动系统的状态,X3表示资源保障系统的状态……系统所有状态变量的集合称为状态变量空间,表示为

X={X1,X2,…,X n}(1)以x1表示联动单位1的状态,x2表示联动单位2的状态……系统的每一微观状态S I均是其状态变量的某种组合

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　第5期蒋　珩等:区域突发公共事件应急联动组织体系研究

S I =s (x 1,x 2,…,x n )

(2)

系统所有可能的微观状态用S 表示

S ={s 1,s 2,…,s I ,……,S L }

(3)式中:L 为所有可能的微观状态数目。设微观状态S I 出现的概率为p (S I ),则系统的微观状态概率空间为

P (S )∶{p (s 1),p (s 2),…,p (s L )}

(4)且有

∑p (s i

)

=1

(5)

由信息论知道,获得系统处于微观状态的消息所

包含的信息量为

I (S I )=-log p (s i )

(6)获得该系统处于何种微观状态的消息所包含的平均信息量为

H =

∑

L

i =1

p (s i )log p (s i )(7)

H 称为系统的熵

[3]

。系统的微观状态的不确定

性越大,熵越大。

社会系统与自然系统不同。社会系统组织化的人为设计,了许多的微观状态出现,社会系统最为混乱的状态是未作任何组织化工作的情形。我们称社会系统未作组织化设计,处于最为混乱的状态时的熵为“综”,记为Z 。事实上社会系统总是会进行一定的组织设计,其实际熵H 总是小于Z 的。H/Z 为系统的混乱度,H/Z 越大,

系统混乱程度越大,也就是组织化程度越低[4]。社会系统的有序度R 定义为

R =1-H/Z

(8)　　总之,在区域突发公共事件应急联动体系中,通过设计完善的组织架构,可以一些不利的微观状态的出现,进而降低系统内部的熵值,提高系统的有序度。

[参考文献]

[1]　Benoit Morel ,Rangaraj Ramanujam.Through the

looking glass of complexity :The dynamics of or 2ganizations as adaptive and evolving systems [J ].Organ Sie ,1999(10):2782293.

[2]　佘　廉,罗　帆.水运交通灾害预警管理[M ].保定:

河北科学技术出版社,2004:31233;1782213.

[3]　Coombs W T.Ongoing Crisis Communication 2Plan 2

ning ,Managing ,and Responding [M ].New Y ork :Sage Publications ,Inc.,1999:1132148.

[4]　Wilsona J ,Oyola 2Yemaielb A.The evolution of e 2

mergency management and the advancement to 2wards a profession in the United States and Florida [J ].Satety Science ,2001,39(122):1172131.

(责任编辑　徐家英)

R esearch on U rgent Joint Action Organization

System of R egional Public Emergency

JIANG H eng ,SHE Lian

(1Zhi x i n g S chool of H ubei U ni versit y ,W uhan 430010,H ubei ,Chi na;

2S chool of M anagement ,H uaz hong U ni versit y of Technolog y ,W uhan 430074,H ubei ,Chi na )

Abstract :Urgent joint action organizatio n system of regional p ublic emergency should be designed as a network of dynamics joint action organization system ,and it takes t he type and scale of emergency as t he knot of assignment.Each joint action unit calculates and forecast s emergency in t he light of it s own obligation under normality ,and t hey will rapidly react to emergency management under abnormal con 2dition.The operating flows comprise t he informatio n transmitting ,resolution making ,implementing ,monitoring flows.A perfect organization may confine t he appearance of some negative micro sit ua 2tions ,so as to reduce t he ent ropy value wit hin t he system and improve t he sequencing degree of t he system.

K ey w ords :region ;p ublic emergency ;dynamics joint action

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5・武汉理工大学学报(社会科学版)2007年　第20卷