城市轨道交通建设引入PPP模式研究 以北京地铁四号线为例

2014.6

一、社会先行资本（SOC）与财政投融资的内在逻辑

（一）城市基础设施与社会先行资本

平衡增长理论的先驱罗森斯坦·罗丹在其著名论文《东欧和东南欧国家的工业化若干问题》中首次提出了“社会先行资本”（Social Overhead Capital，简称“SOC”）

概念，［1］强调“在一般的产业投资之前，一个社会应具

备的在基础设施方面的积累”。SOC 包括诸如电力、运输、通讯之类所有的基础工业，这些基础工业的发展，必须先于那些收益来得更快的直接生产性投资，它构成了社会经济的基础设施结构和作为一个总体的国民经济的分摊成本。从理论上说，SOC 是社会各产业（行业）均衡增长的充要条件，特别是对于进入城镇化建设高峰期的国家，SOC 不仅是城市基础设施建设的重要内容，更成为其他城市基础设施发展的基础，对SOC 的管理直接影响着社会总成本的高低。

按照世界银行《1994世界发展报告》有关内容，基础设施分为经济性基础设施和社会性基础设施，前者一般指能源、交通、邮电等设施，包括永久性工程设施、

设备等。［2］对一个特定城市（特别是超大城市）来说，

轨道交通的可运营性以及对相关产业、周边土地的拓展性开发，使得其经济性特征明显，加之其本身具备的持久性以及在需求上的不可分性，这些都充分赋予了轨道交通成为SOC 的基本特征。

摘要：轨道交通建设作为“社会先行资本”（SOC）的重要内容，其建设运营管理模式直接制约于财力和治理水平，对于走向成熟市场经济的中国，原有的管理模式以及财政投融资已经不能满足轨道交通建设需要，而PPP 的合作伙伴关系以及风险、利益共担的模式，不仅可以减轻投资压力、引进社会资本参与公共领域市场化建设，更能够倒逼管理改革。北京地铁四号线是国内第一条引入外资并且采取PPP 模式建设的地铁线路，为PPP 模式的推广发挥了示范性作用，但后期的其他线路仍主要采取了投资建设的模式（亦庄线采取了BT 模式）。如何在轨道交通建设实践中推广PPP，并且切实以PPP 推动治理水平，都需要我们进行认真的思考。

关键词：社会先行资本；轨道交通；PPP 模式

中图分类号：F124 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2014)06-0047-05

（二）SOC 与财政投融资

考虑SOC 对应产品（或服务）的非竞争性和排他性（超过一定规模的使用人数），从经济学角度看，SOC 具有“混合公品”的性质。从另一方面看，SOC 在生产上一般具有投资规模大、沉淀成本高、投资回收期长的特性，其“资本性”特征导致完全依靠市场不能保证有效的供给水平。生产的“资本性”以及产品本身的“准公益性”属性就要求SOC 应当充分发挥财政投融资作用。

财政投融资是一种性投融资，它不同于一般的财政投资，也不同于一般的商业性投资，而是介于这两者之间的一种新型的投资方式。财政投融资的根本作用在于充实SOC，填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白。在市场经济尚不完善、民间资本活跃度受到的时期，只能以财政投融资即以财政资金为主体进行SOC 建设，这也是一个国家经济发展初期所必须经历的；而在市场经济成长与成熟期，特别是随着市场准入门槛的降低，财政投融资在SOC 建设领域的主导性功能应有所调整，逐步向引导和协调功能转换。

二、PPP（Public-Private-Partnership）与财政

投融资

（一）PPP 的基本内涵1.PPP 的概念

英国财政大臣肯尼斯·克拉克在1993年出版的《新

城市轨道交通建设引入PPP 模式研究

——以北京地铁四号线为例

文／武树礼

突破》一书的副标题即为“面对公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系”，即最早的PPP 概念。以来，PPP 成为经济学界和城市基础设施建设领域讨论和研究的一个重要话题。相关国际组织和开发机构都对PPP 作出过定义，比如欧盟委员会认为“PPP 是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”，联合国发展计划署认为“PPP 是、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险”，世界银行认为“PPP 是私营部门和机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任”。

从我国的理论探索看，财政部将其界定为“和社会资本合作模式”，这一解释与党的十八届三中全会提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”相对应。在实践中，这也与我国实际以国有企业为主体参与PPP 相嵌合。受法律环境、项目管理水平、风险负担机制等因素影响，我国的PPP 概念将会以渐进性的方式予以完善。

2.PPP 的基本特征

PPP 作为一种市场经济成熟期的管理模式，其系统性运行具有合作伙伴关系、利益共享、风险共担三个基

本特征。

［3］

从逻辑上看，合作伙伴关系是PPP 的基石和核心，由其衍生出利益共享和风险共担两个特征。

第一，合作伙伴关系。不管从世界各国或开发机构的概念界定还是从单个项目的实践看，合作伙伴关系存在的关键为共同的目标。对一个具体的项目而言，是要以最小的经济代价获得更多公品或服务的提供，私营资本（社会资本）是要以最低的风险投入获得相对较高的投资回报。合作伙伴关系，就成本的最小化和收益的最大化来说，就成为一种必要的载体。

第二，利益共享。从世界各国PPP 实践以及PPP 自身的特点来看，其适用范围主要是公益性领域，特别是基础设施建设领域。对于利益的理解，应当拓展至公共利益方面，既包括经济利益，也包括社会利益。在一个成熟的市场经济体内，可以通过PPP 减少资金投入（集中表现在建设期），还可以通过市场化的管理水平降低建设成本；而私营部门既可以得到稳定的投资回报，还可以有效提升企业知名度，进而奠定与部门合作的基础。

第三，风险共担。在原有的投资模式中，项目风险、管理风险、法律风险等主要由部门承担，除

资金支付风险和违约风险外，私营部门几乎不承担其他风险。而在PPP 模式中，基于合作伙伴关系，风险在

共担的基础上实现了分担，同时对于风险的内容、节点、应对措施都有了更深层次的测算和判断。

3.PPP 的实施流程

PPP 的实施都是针对一个具体项目而言的，就流程来看，一般包括项目确定、招标、设计、建设和运营五个阶段。第一，在项目确定阶段，主要考虑项目的必要性、可行性和合规性因素，在形成初步计划的基础上通过资金价值定性评估和可持续性评估，进而形成项目方案。第二，在招标期，主要是与潜在投标人进行沟通，在确定候选投标者的基础上发出招标邀请，与优先中标者谈判并签订合同，当然在此过程中可保持非排他性谈判，尽可能保持长期竞争。第三，在设计期，主要是了解客户需求、进行概念设计，经过和项目公司多轮审查后形成最终实施方案。第四，在建设期，基于确定的实施方案实行总包招标，除了总承包商外，还应同步确定各项分包商，取得许可后进场施工，待工程验收合格后移交。在此过程中最重要的就是投资控制，即在没有大多数社会公众认同的情况下，工程造价原则上不应发生调整。第五，在运营期，主要建立基于项目表现的付费机制，同时结合项目收入情况对事先约定的项目投资回报率区间进行调整，如果因市场变动导致回报率超出区间，双方将在下一个调价周期进行调整。（二）PPP 与财政投融资

党的首次明确提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”，将财政的功能进一步提升。同时，我国已经进入了新型城镇化建设时期，大部分区域的SOC 仍处在集中建设和质量提升的阶段，因此，如何看待财政投融资与PPP 的关系，对我们下一步有效推进PPP 和提高国家治理水平有着极为重要的理论意义。

1.PPP 不是单一的融资模式，而是一种治理模式当前对PPP 如何从融资角度给予城镇化建设支持的讨论成为一大热点，应当承认，PPP 确实具有融资功能，但如将其界定为一种单一的融资模式，那么在实践中将难以发挥PPP 的实际功能。PPP 与传统的融资模式有着极为显著的区别：PPP 可以让私营部门所掌握的资金（资源）参与到项目建设当中，这与单纯依靠银行、债券、信托等金融机构的金融功能有着质的差距；PPP 可以吸引更为先进的管理水平，而不是寄希望于等待自身管理水平的提高；PPP 可以降低参与方的风险，并可实现风险共担；PPP 涉及价格、管理、法律、融资、精算等社会领域，而不是单纯的金融领域。

PPP 模式，必须要从治理的高度加以把握和推进，

2014.6

其本身不是一种手段，而是综合项目审批、价格改革、民主法制建设、投资监管等内容的系统。随着PPP 项目的增加和部门、私营部门参与领域的拓宽，其治理模式的本质内涵将会逐渐体现和被认知。

2.财政投融资应引导并协调PPP 发展

在公品和准公品领域，PPP 的引进不会也不可能完全替代财政投融资，特别是在推动PPP 的初期，财政投融资仍将发挥主导性功能，但随着经济社会的发展以及法律体系的健全，财政投融资的功能将发生调整，调整的要点包括：

第一，PPP 主要适用于基础设施建设领域，对于非基础设施建设领域外的公品、准公品的提供，仍以财政直接投资和财政投融资为主。因此，财政投融资将适时从基础设施建设领域退出，主导性功能转化为引导性功能，即以引进私营资本（社会资本）为目标，而不再主导具备PPP 竞争性的基建领域资金筹措功能。

第二，PPP 模式的出现，必然要求与市场投资边界的合理划分，建立健全成本的价格、收费机制及调整机制，明确界定和地方事权、财权，而上述内容均是财政投融资改革的内在要求。可以说，没有财政投融资改革，PPP 工作在实践中将无法有序、规范、平稳进行。此时，财政投融资的协调功能将日益突出，如何发挥这种协调功能以及如何建立协调机制将是未来PPP 研究和财政投融资改革研究的重要命题。

3.以PPP 为载体提高财政投融资的水平

尽管PPP 不能完全替代财政投融资，但是其在基础设施建设领域内的先进理念和运作方式仍值得财政投融资借鉴和吸收。PPP 中的私营资本对于项目可行性具有极大的关注，从规划、成本控制、融资、法律以及社会风险稳定性评估方面，其对问题的发现能力以及精细化程度远快于部门，有利于提高项目筛选效率，进而推进行政审批制度改革。另外，私营部门的技术研究、产品应用和创新能力，相对于固化的管理，有着较为显著的优势，这些优势可以倒逼提高治理水平。

［4］

最后，PPP 的合作伙伴关系能够实现风险共担，这较原有财政投融资全部由部门承担风险具有无可

比拟的优势。

［5］

三、北京地铁四号线案例分析

北京地铁四号线是国内第一条引入外资并且采取PPP 模式建设的地铁线路，其在地铁领域“盈利”的模式一直为有关方面认可。由于商业合同保密等原则，我们无法就四号线具体合同内容进行研究，但仍可以在遵循PPP 基本逻辑的框架下，对从新闻以及各类媒体报道

中搜集的材料进行深入的分析。（一）减轻当期投资压力，引进先进地铁运营和管理理念

按照北京市基础设施投资有限公司公布的相关数据，京港地铁负担四号线30%的投资（46亿元），同时京港地铁负责运营期内线路、设备设施的所有维修维护和更新改造工作，预计需投入的资金接近100亿元，也就是说京港地铁累计投资额将达到146亿元左右。这将大大减轻当期财政压力，能够为其他民生领域投入

更多的资金。这已经体现出合作伙伴关系的基本内涵，社会资本以占股的形式参与到四号线建设，同时以前期部分投资、后期更新改造实现了建设期、运营期的分工

与合作。

在四号线的建设过程中，标志性地突出了“建营合一”的理念。在建设期，京港地铁就全程参与，从运营

的角度提出建设性意见和建议；在列车制造期间，京港地铁向列车制造企业长期派驻人员，对列车进行全程监造。建设期的充分参与为后期运营、维修改造打下了坚实基础。从国家及有关部门的后评价结果看，“四号线采用PPP 融资，引入社会投资者，有效缓解了当时北京市投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营市场主体多元化突破，形成同业激励，促进了技

术进步和管理水平、服务水平提升”。 （二）有效的投资控制与适度商业开发

在项目总投资上，PPP 模式的采用对和投资方都是一种，京港地铁可以通过科学的预算管理、审慎的商业原则以及对金融形势的准确判断减少投资风险。由于非正常因素引起的超概算由方面负担，因此的预算管理在实际建设过程中也得到了有效约束，项目管理水平得到了有效提高。伴随着PPP 模式在建成后的拓展，四号线的商业开发同样为京港地铁带来了利润，以广告、视频、通信收入为主的多种经营收入成为合理商业开发的所得，特别是通过深入挖掘，四号

线的广告收入大大超过其他单一线路的广告收入，这也

佐证了PPP 模式的成功。另外，通过线路间的对比，我们可以发现PPP 可以使得闲置的存量资源得到最大限度的开发和使用，在财政投融资模式下，既有的管理规定无法盘活存量资源，这对于治理能力的提高有着极强的刺激。（三）合同管理有效，未出现较大纠纷

四号线以《特许经营协议》为核心，有效构建了项目利益风险机制和监管机制，实现了、企业和公共利益的多方共赢。《特许经营协议》签订以来各方皆严格执行，至今未出现重大的合同争议事项，也未发现重

大协议缺陷，协议得到良好履行，保证项目顺利运营。除地铁票价调整因素外，与京港地铁均能履行各类《协议》，并通过友好协商的模式解决票价调整对应的收益问题。由此可见，稳定的合作伙伴关系的建立在整个项目执行期中有多么重要，PPP 对各方利益的稳定获得具有内在的约束性，任何一方不会主动去打破这种合作伙伴关系铸就的平衡。（四）科学的投资回报模型

地铁四号线并不是真正意义上的自负盈亏，会在其持续亏损时提供补贴保障，在其盈利超出预期时进行封顶，这就意味着京港地铁实际获得一定比例的投资回报，但其具体额度不得而知。投资回报建立在风险共担的机制上，即客流、多种经营收入等内容的科学预测，这也将项目管理的单一风险转化为、企业共担风险，从这个角度看，适度合理的投资回报率是PPP 模式成功的核心。

稳定的投资回报是PPP 中私营企业参与的基础，由于市场竞争中企业自身发展的不平稳性，私营企业对于PPP 的回报机制抱有强烈的愿望，这恰恰也是巩固合作伙伴关系的动力。对于部门而言，虽然在运营期付出总额相对较高的支出，但是考虑长期国债利率以及合理的市场利润，这种付出是可以承受的。（五）全要素的规划和制度设计

按照北京市介绍，北京市基础设施投资有限公司自2003年便着手制定了四号线市场化运作的初步方案，并开始与地铁等多家战略投资者进行接触，项目前期工作全面展开，历经近3年的沟通、报审和谈判，最终于2006年由北京市交通委代表市与港铁首创联合体正式签订《北京地铁四号线特许经营协议》。这就表明四号线在建设模式上的顶层设计科学合理，能够有较长时间进行规划、沟通与谈判，避免了由于前期工作不足而导致的边设计、边施工、边引资，为后期运营以及管理的开展打下了良好基础。

四、关于北京轨道交通引进PPP 模式的思考

虽然，地铁四号线为PPP 模式的推广发挥了示范性作用，但后期的其他线路仍主要采取了投资建设的模式（亦庄线采取了BT 模式）。如何在轨道交通建设实践中推广PPP，并且切实以PPP 推动治理水平，都需要我们进行认真的思考。（一）适时推进PPP 法律体系建设

我国目前尚无PPP 相关法律，主要以《特许经营条例》进行框架性约束，例如北京市2005年公布的《北京市城

市基础设施特许经营条例》中明确提出“城市轨道交通可以实施特许经营”。关于PPP 本身的法律文件的缺乏以及PPP 与相关领域的法律协调无力增加了PPP 实施的难度，绝大多数项目只能通过一事一议的方式解决。

从国际上看，巴西于2004年通过《PPP 模式法案》规范该模式的运作，英国、澳大利亚虽然没有专门的PPP 法律，但通过《应对投资风险》、《基础设施采购：实现长期价值》等一系列规范性文件和指南予以约束，南非通过了《公共财政管理法案（法案1/1999）》。从制度上看，PPP 法律的制定能够体现强有力的支持与承诺，规范（而不是统一）各部门以及地方各省市的做法，通过保护投资者权益来吸引投资者（含潜在国际投资者）

，对于中国而言，更为重要的是其能够与外商投资、税收、公司、金融机构、证券等领域与行业的法律法规进行协调，避免不同法律、不同部门之间的相互冲突。

（二）加强顶层设计，弱化工期因素影响

考虑四号线之后的年度新增通车里程以及以投资为主导的建设模式，我们很容易分析PPP 模式未得到有效推广的一个重要因素就是“工期”。诚然，以投资为主导的建设模式对于加快线路建设开通、缓解交通拥堵有着重要的作用，但是未充分使“市场在资源配置中发挥基础性作用”，也给当期财政带来极大压力。若使PPP 模式在轨道交通建设领域发挥作用，就应当加强规划和制度的顶层设计，在项目论证期就应考虑具体的建设模式，否则进入建设期后，在工期受到

的条件下，缺乏足够的时间引进社会资本。PPP 在项目实施方案最终确定前所需的大量时间实际是以避免建设期、运营期问题爆发为条件的，是以克服由于存在模糊

界定而可能导致法律纠纷为目标的，正所谓“磨刀不误砍柴工”。

（三）积极推进票制票价调整机制

前已论述，投资回报率是引进社会资本的核心，而投资回报主要来自票价分成、补贴和多种经营收入。从英国、澳大利亚、等国家和地区轨道交通PPP 机制看，对于价格的管制较松，基本由市场形成价格，

进而形成风险共担。而北京市的轨道交通准公益性属性较强，以此维持了低票价的收费机制。从市场的角度出发，对利润的追求以及运营的可持续性，就要求以财政

补贴为载体的投资回报机制进行完善。

北京市正在启动轨道交通票制票价改革，这种改革对于后期同类项目采取PPP 必然会产生重要的影响，更好地将风险分担至民营资本。当然，票制票价的改

革是需要考虑通胀、承受力、地方交通票价改革等一系

2014.6

列因素的，但是，其动态调整机制的建立是必须塑建的。从现实来看，单纯以减少建设期投入、增加运营期补贴的PPP 模式对减轻财政压力也没有发挥应有的作用。（四）积极拓展投资方市场

由于轨道交通投资巨大，相应的社会投资者应具备较强的资金和管理能力，应当通过明确的优惠条件培育和吸引社会资本。从与投资方的沟通看，单纯的财务投资已难以满足投资方需求，其更希望参与到建设和运营环节，较长时期的稳定现金流收入相对于单纯的财务投资更符合企业的市场追求。这就要求大力引进大型建筑承包商、联合体投资方，有序推进EPC（工程总承包）。这就需要积极协调产业投资和PPP 之间的关系，通过上下游以及产品全周期产业链条的打造，以轨道交通为基础，逐步向装备制造、机电产品、物流、信息软件平台等领域拓展。

（五）创新实现一体化开发，盘活存量资源

的一个重要理念就是“在解决交通出行问题的同时将土地价值最大化”，开发模式与运营模式统一纳入到“土地与交通整合规划”当中；地铁同样遵循上述规律，

以土地为手段进行综合一体化开发，极大减轻投资压力，据了解，广州也采取了准一体化开发的模式。目前来看，影响一体化开发的主要因素是土地和规划因素，这就需要对相关法律文件进行深入研究并适时修改完善，甚至可以“先行先试”的办法进行推进。参考文献：

[1]文力.中国经济发展的社会先行资本问题[J].中国流通经济，2004,(7).

[2]周林军.中国公用事业改革：从理论到实践[M].北京：知识出版社，2009.

[3]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究,2009,(10).

[4](英)达霖·格里姆赛，(澳)莫文·K ·刘易斯.公私合作伙伴关系：

基础设施供给和项目融资的全球[M].北京：中国人民大学出版社，2008.4.

[5]柯永建，王守清.特许经营项目融资（PPP）：风险分担管理[M].北京：清华大学出版社，2011.8.作者简介：

武树礼，财政部财政科学研究所博士研究生，北京市，100036。

责任编辑 李铁牛

（上接第24页）

综上所述，既然存在一部具有价值的准备著作——《1867-1882年手稿》，便应当对《资本论》手稿做出重新归纳。我们认为，马克思《资本论》手稿可分为四部分，即“1857-1861年手稿”、“1861-1863年手稿”、“1863-1867年手稿”和“1867-1882年手稿”。作为“第四手稿”的1867-1882年手稿不同于M E G A2的“整理、修改稿”部分，而应排除各出版稿和恩格斯的修改等内容。“四部手稿”与马克思的经济学笔记，《资本论》第一卷诸出版稿，马克思、恩格斯等人在《资本论》写作期间的通信等，共同构成了研究《资本论》的文本资源。注释:

①除第4卷第1册保留《1863-1865年经济学手稿》的提法外，后两册都以“1863-1867年手稿”为标题（参看MEGA2 II/4.1，II/4.2，II/4.3）。

②六册中第一册的第一篇和第三篇，即《资本的生产过程》和《资本和利润》或者称作《资本与结果实的东西》。③有关恩格斯写作、修改部分与马克思原稿的差异，可参看大村泉《〈资本论〉第2卷历史考证版的意义——恩格斯的编辑稿与 M E G A2第二部分第12、

13卷》（《国外理论动态》，2010年第5期）。参考文献:

[1][5]聂锦芳.《资本论》及其手稿再研究：文献、思想与当代性[M].北京:经济科学出版社，2013.2.

[2][3][4]徐洋.《资本论》的四个手稿[J].国外理论动态，2002，(8).

[6][9][12]卫华.马克思为《资本论》写了多少手稿？[N].光明日报，2014-4-28.

[7]刘秀萍.《资本论》著述原貌的文献学还原[N].光明日报，2013-8-27.

[8]马克思恩格斯文集，第10卷[M].北京:人民出版社，2009.196.

[10]马克思恩格斯全集，第24卷[M].北京:人民出版社，1972.3-25.

[11]徐洋.试论《马克思恩格斯全集》历史考证版(MEGA2) 第二部分的主要内容和学术价值[J].马克思主义与现实，2013，(5).

作者简介:

刘大皓，首都师范大学学院博士研究生，北京市，100048。

责任编辑 顾伟伟

熟市场经济国家(地区)的普遍做法。新加坡进行轨道交通建设

从世界各国(地区)的轨道交通建设来看,一体化开发是成