公告送达存在的问题、原因及对策

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来源：《法制与社会》2012年第20期

        摘　要　公告送达作为一种拟制送达方式，我国现行法律规定只有在受送达人下落不明或者以其他方式无法完成送达时才能适用。但在适用公告送达过程中，存在一些较为普遍的问题。本文旨在从立法上和实践上阐述公告送达存在的问题，分析产生问题的原因，并提出对策。

        关键词　民事诉讼　公告送达　下落不明

        作者简介：王莉，永城市人民。

        中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-128-02

        送达是民事审判活动的一个重要环节，是整个诉讼程序能够顺利进行的前提，是完成诉讼、实现实体正义的基础，也直接影响案件的效率和质量。公告送达是我国法律规定的一种送达方式，《民事诉讼法》第八十四条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”但在实践中，公告送达的适用不断增多，公告送达存在的问题日益凸显。

        一、公告送达存在的问题

        （一）公告送达的适用增多

        公告送达是一种拟制送达方式，并不是真正意义上的送达，实际上，当事人通过公告送达参加诉讼的案件很少，也就是说，公告送达很难达到送达的效果，同时，公告送达也会削弱受送达人参加诉讼的机会，所以，法律规定公告送达方式只有在受送达人下落不明或穷尽其他方式不能送达后才能适用公告送达。然而，近年来，公告送达的适用日渐增多。以永城为例，2012年1-5月共受理各类民事案件1791件，其中公告送达68件，占3.7%。

        （二）公告送达方式单一，流行形式现象凸显

        最高人民《关于执行（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》规定了三种可选择的公告方式。但在实际操作过程中，多数法官只采用一种公告方式，很多公告都是“一‘公’了之”，并不关注公告送达的实际效果。更有甚者，个别法官仅将公告入卷，既未在报纸上刊登，也未在公告栏和受送达人原住所地张贴。

        （三）公告送达的内容不规范、不全面

        适用公告送达主要包括两种情况：一种是在开庭审理之前向被告送达的诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票等；另一种是判决后向被告送达判决书。普遍使用的主要有以下两种格式性公告：

        第一种：“XX：本院已经受理XX诉你XX纠纷一案。现依法向你公告送达起诉状副本、开庭传票、应诉通知书、合议庭组成人员通知书、举证通知书等，自公告之日起经过六十天即视为送达。提出答辩状的期限为公告送达期满后的十五日内，举证期为公告送达期满后的三十日内，本院定于XX年XX月XX日XX时在XX开庭，请依时出庭，逾期将依法裁判。”

        第二种：“XX：本院受理XX与你XX一案，现已审理终结。限你自公告之日起60日内来本院领取判决书，逾期则视为送达。如不服本判决，可在公告期满后15日内向本院递交上诉状，上诉于XX中级人民。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。”

        第一种公告未写明原告起诉理由和诉讼请求。第二种公告仅交待当事人的上诉权利，而不说明判决的主要内容，对受送达人而言，不能得知判决的主要内容，就无法正确地行使上诉权。上述两类公告，对期限的表述也过于专业化。对原、被告信息的描述仅限于名字，没有基本信息，而我国公民重名的现象多，同一地方重名的就有几个甚至几十个，当事人很难确认公告上的人就是自己。

        （四）公告送达易导致多次诉讼

        许多离婚案件，原告起诉离婚，被告下落不明（不包括一方是恶意的）。依法进行公告送达，公告期满，在被告未到庭的情况下，感情是否破裂、财产状况等事实很难查清，在原告第一次起诉离婚的情况下，一般判决不准离婚。半年后，多数原告会再次起诉，被告下落不明仍公告送达，这不但浪费了当事人的诉讼成本，也造成审判资源的浪费。

        （五）公告送达的案件处理效果差

        首先，公告送达的，最终多以缺席判决结案，调解率低，特别是离婚案件，难以查清事实，审理效果差。其次，受送达人通过公告送达获取信息的几率低，受送达人也很难与联系，如果送达程序未谨慎适用，还易使受送达人产生不满情绪，抵制执行，致使原告多数情况下“赢了诉讼，输了执行”。最后，因公告送达削弱了受送达人参与诉讼、提供证据的机会，不利于查清案情。近年来，有多起案件因申诉人未能接到出庭通知而缺席，因而造成对判决不服的申诉。

        二、存在问题的原因

        （一）方面的原因

        随着民事纠纷日益增多，审判任务也不断加重，法官的大部分精力都用在审判上，对送达保障不够，重视不够。在认定“一方当事人是否处于下落不明状态”时，缺乏严格的审查，将不属于下落不明的情况按照下落不明的情况对待，未穷尽其他送达方式而轻易进行公告送达。

        （二）原告方面的原因

        原告恶意诉讼或者规避管辖权时，故意提供了不正确的被告的住址，给送达制造障碍，在送达时主要依据原告提供的受送达人的地址送达，在送达不能的情况下，采取公告送达。

        （三）立法方面的原因

        《民事诉讼法》第84条规定了公告送达的条件，最高人民《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第88、条规定了公告方式和公告应载明的内容；最高院2004年发布《关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》也涉及到了公告送达。但客观上，我国法律对公告送达制度规定的比较粗糙、简单，缺乏科学性，如公告送达的前提、举证、审查机制等都没有规定，导致适用公告送达的随意性。

        （四）报纸媒体方面的原因

        以永城为例，目前，公告送达的报纸媒体主要是《》和《检察日报》。这是在法律方面的专业性很强的报纸，是法官及法律专业人员日常阅读的报纸，其影响力主要局限在及相关领域。对普通群众的当事人来说，该报纸不具备普及性和日常性，当事人从报纸上获取案件信息的几率很小。另外，报纸媒体在公告送达方面的垄断导致收费的垄断，一个100字左右的公告按100元-150元的收费。为了节省费用，减轻当事人的负担，在发布送达公告时压缩字数，报纸媒体为了增加公告的数量，也对公告内容压缩，导致公告内容信息不全。

        三、构建科学的公告送达制度

        （一）规范公告送达的前提和程序

        公告送达只有在受送达人下落不明或者以其他方式无法完成送达时才能适用，因此，适用公告送达的关键在于受送达人下落不明的认定以及如何穷尽其他的送达方式。

        1．下落不明的认定

        现在社会人员流动加速，外出务工人员增多，很多受送达人的居住地可能不止一个，受送达人不在居住地，不代表下落不明；即使在受送达人住所地或经常居住地找不到受送达人，但仍可通过电话、网络联系，能够联系到的，不可视为下落不明；能从受送达人亲属、朋友、邻居处得知受送达人信息的，不应适用公告送达。

        2．强化原告举证责任

        受送达人下落不明的证据主要由原告提供。原告必须出具受送达人下落不明的证明材料，如由受送达人成年家属、村民委员会、原住所地居民委员会或派出所提供的证明，并由核实后决定是否公告送达。此种做法可以增加当事人恶意诉讼、规避管辖权而故意提供错误信息的成本，一定程度上避免恶意诉讼、规避管辖权现象的产生。

        3．合议庭对是否公告送达进行合议

        由合议庭对当事人提供的证据进行核实，并对是否适用公告送达及公告送达方式进行合议，制作合议笔录。适用公告送达的证据材料、有关诉讼资料以及穷尽一切可能均无法与受送达人联系的过程，都记录入卷，并说明不能送达的原因和公告送达的经过。

        （二）对公告的具体内容进行严格操作

        最高人民《关于适用﹤民事诉讼法﹥若干问题的意见》第条：公告送达起诉书或上诉状副本的，应说明起诉或上诉要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；公告送达传票，应说明出庭地点、时间及逾期不出庭的法律后果；公告送达判决书、裁定书的，应说明裁判主要内容，属于一审的，还应说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民。最高人民《关于民事诉讼证据的若干规定》第33条规定：人民应当在送达案件受理通知书和应诉通知书的同时向当事人送达举证通知书。举证通知书应载明举证责任分配原则和要求、可以向人民申请调查取证的情形、人民根据案件情况指定的举证期限以及逾期提供证据的法律后果。

        《意见》如此规定，主要是从程序公正的角度出发的，是为了保护受送达一方当事人的权利。当事人是否应诉或上诉的选择权在于受送达人，受送达人是否应诉在于对案情和原告诉求的了解，是否上诉，则取决于对该判决结果（即判决主要内容）的态度。

        对诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票的送达公告，内容应写明原告起诉理由和诉讼请求、提交答辩状及举证期限、开庭时间、开庭地点及逾期法律后果等事项。对裁判文书的公告，应当说明裁判的主要内容、上诉权利、上诉期限、上诉、诉讼费用的负担等。对日期、时间的表述应通俗化，便于当事人理解和应诉或上诉，如“公告期满后15日”应注明某年某月某日。同时，对上述两类公告，有必要增加对原、被告信息的描述，增强公告的效果。

        （三）扩大刊登送达公告的报纸媒体范围和版面

        刊登送达公告的报纸媒体单一，造成其地位和收费垄断，导致为节省费用而压缩公告内容，造成公告内容信息不全。这一现象可以通过以下方式来解决：一是扩大刊登送达公告的报纸媒体的范围。实践中，并不是所有的公告都适合在全国性的法律专业性较强的报纸上刊登，在确定刊登送达公告的报纸媒体时，应考虑社会普通群众的阅读习惯和受送达人的活动范围，比如被送达人没有离开其所在的市、县，只是联系不上，这种情况下，送达公告完全可以在受送达人所在地县级以上发行量较大的主流报纸上刊登。这不仅能达到降低费用的效果，也能增加当事人或其亲属、朋友获取案件信息的机会。二是扩大刊登版面，降低公告费用。公告费由原告支付，不计算在诉讼费内，为减轻当事人负担，可通过安排专人负责公告送达事宜，和刊登公告的报纸媒体建立长期联系，通过协调，扩大刊登版面、适当降低收费标准，使公告内容信息更加全面。刊登送达公告和一般商业广告不同，媒体也应承担一部分社会责任，对一些生活困难的当事人，媒体根据当事人的提供的证明，适当减少或免除公告费用。

        （四）、网络公告送达应成为一种法定公告送达方式

        据新闻办公室主任王晨说，截止2010年5月，中国网民人数达到4．04亿；互联网普及率达到28．9％，超过世界平均水平，使用手机上网的网民达到2．33亿人。在科学技术不断发展、网络日益普及的时代，作为审判活动中的重要一环——送达也面临新的契机，应充分重视和利用网络的优势和功能，拓宽公告的覆盖面。笔者建议将网络公告送达作为法定的送达方式。具体做法是：在全国联网后，建立网络公告查询系统，再与百度、搜狗等大众性搜索引擎相连接。这样，只要将公告上网，全国乃至全世界的人都可以查到有关案件的公告信息。网络公告送达使当事人可以随时随地查询自己需要的信息，不仅能克服传统报纸媒体的局限性，也能为当事人节省公告费用。

        （五）选择两种以上的公告方式

        最高人民《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第8规定：“公告送达，可以在的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。公告期满，即视为送达。”按照该规定，目前，公告送达的方式有三种：一是在的公告栏张贴公告；二是在受送达人原住所地张贴公告，三是在报纸上刊登公告。按照笔者的建议，网络公告送达应成为第四种公告送达方式。