1292.人口老龄化背景下社区老年服务设施体系建设探讨

汤婧婕冯雨峰潘聪林

摘要：应对人口老龄化带来的社区老年服务设施不足、类型单一、空间设置不合理等问题，本文借鉴发达国家和地区的社区老年服务设施建设经验，提出“全方位服务、持续性照顾”的社区老年服务设施体系建设构想，即重点面向老年人提供居家生活服务系统、健康服务系统和文化娱乐服务系统，形成软、硬件相互依托的产品体系，为老年人营造“颐养天年”的生活服务空间与精神娱乐家园。

关键词：人口老龄化社区老年服务设施体系全方位服务持续性照顾

Abstract: Coping with aging elderly community service facilities, single type, space setting is unreasonable a problem, the article draws lessons from experience of developed country and area‘s elderly community service facilities construction ,then put forward " all-around service, continuing care " for the elderly community service facilities system ，that is the focus for the part of elderly home service , the part of health service and the part of culture and entertainment service, to form product’s system with soft and hardware, creating living space and spiritual entertainment home for the elderly people to " live an easy life in old age" .

Key Word: Population aging Elderly community service facilities All-round service Continuing care

1我国人口老龄化与社区养老需求

1.1人口老龄化形势严峻

第六次全国人口普查数据表明，中国60岁及以上人口占全国人口的比重为13.26%，65岁及以上的人口比重为8.87%，老年人口规模达1.78亿，相当于欧洲老年人口的总和，是世界上惟一一个老年人口超过1亿的国家。在经济发达的中国沿海省区，老龄化的趋势更为严峻。以浙江为例，2010年常住人口中60岁及以上人口占13.%，65岁及以上人口更是高达9.34%。按照国际标准○1，我国已完全步入老年型社会，且呈现出“未富先老”的典型特征。但面对来势迅猛的人口老龄化和不断增长的养老服务需求，目前我国社会养老服务体系尚不健全，养老服务设施建设压力巨大。

数据来源：《第六次全国人口普查主要数据公报》、《浙江省第六次全国人口普查主要数据公报》

1.2社区养老服务的现实需求

近10年来，不断变化的经济环境、住房条件、代际关系及价值观念使多代同堂共居的传统居家养老方式向分而不离的居住方式和养老方式转变（董戈娅，2006）。一方面，我国长期的计划生育导致家庭结构小型化，呈现为“4-2-1”的倒三角格局，“空巢老人○2”家庭比例不断升高，传统居家养老功能弱化，老人生活照料、医疗、文化娱乐等需求难以满足。另一方面，我国如此庞大的老年人群体若采用集中供养的机构养老模式，对、社会的财政负担重，而实际上受我国传统居家养老观念影响，老年人对机构养老的接受程度有限。

在此背景下，社区养老由于符合老年人心理、生理的要求，弥补了传统居家养老与机构养老的不足，逐渐成为主流的养老模式。社区是老人居住、活动的主要场所和空间，也是老人们都熟悉的交往方式与交流环境。通过在社区内（居住区-居住小区-组团）配建各种老年公共服务设施，就近提供居家养老服务，使得老年人可以不离开家庭与熟悉的社区，就可享受社会专业机构提供的多样化服务。但目前对于如何构建社区养老服务设施体系，以提供持续的养老服务，尚未形成成熟的技术规范和实践经验。

2发达国家老年公共服务设施建设经验

2.1发展历程

发达国家老年公共服务设施的发展历程大致经历了五个阶段：“初始阶段（1872年后）——探索阶段（20世纪50年代）——成长阶段（20世纪60年代）——深入阶段（20世纪70年代）——成熟阶段（20世纪80年代至今）”（表2）。

1872年，法国成为世界第一个进入老龄化的国家。之后，大多数先发工业化国家也都进入了老年型社会发展阶段。20世纪五六十年代，美国、英国、日本、瑞典、荷兰等发达国家纷纷颁布、修订与老年设施相关的法案条例。20世纪六七十年代，各国纷纷出台有针对性的行动计划和公共，并成立老年研究中心，专项研究如何提供便利、贴近老人喜好的公共服务设施等，以改善老年人生活质量。这一时期最有成效的举措当属英国首推的“社区照顾”(community care for the elderly)型养老模式，其内容包括“社区内照顾”（不离开熟悉的生活环境）和“由社区照顾” （提供社区老年设施与服务人员）两层含义（苏珊·特斯特，2002）。这种不离开固有的居住场所就能接受专业照顾的养老模式得到老年人的青睐，同时帮助大大缓解兴建各类集中规模型养老机构的财政压力。20世纪80年代后，社区老年设施类型越发多样化，涵盖日常照顾、文化娱乐、健康护理等诸多方面，并由原先的集中封闭型向社会开放型转变。

表2 国外老年公共服务设施发展演变过程总结

资料来源：作者整理。

2.2建设经验

从英国、日本、、等发达国家和地区的社区老年设施建设现状看，都具有共同特点，那就是体现了就地安老（居住在熟悉的社区）、可近性（设置居住区-小区-组团各等级设施）、健康老年(强调健康老年人健康、护理)、综合性（涵盖日常照顾、文化娱乐、健康护理）、连续性（针对不同年龄段老人需求）的全方位社区照护理念。

从设施建设上，可将各国的社区老年服务设施总结为“日常照顾型、文体康乐型、健康护理型”三大类：

（1）日常照顾型老年设施。主要是为社区老年人提供日间托养、餐饮服务、家政服务、法律咨询、紧急救助等居家生活服务设施。各国在居住区为无人照料或自理能力差的老人提供的日间托老中心、长者地区中心、老年饮食服务部等。如，在居住小区内往往设置长者邻舍中心，可更方便地为老人提供各种居家服务。

（2）健康护理型老年设施。主要为老年人提供健康咨询与检测，为不能自理老人提供康复护理的机构。如的长者日间护理中心，日本的保健训练中心等，随着人类寿命延长及高龄老人不断增多，健康、护理需求迅速攀升。

（3）文体娱乐型老年设施。主要是为健康自理老人提供文化教育、娱乐，丰富精神生活，如在居住区设置老年活动中心、老年俱乐部、老年之家等，在居住小区内设置老年活动室、户外活动区，在居住组团内或住宅架空层布置健身器械、散步休闲。并将这些设施建在儿童设施（如托儿所）附近，营造出老幼共融、同乐的场景。

除在一般居住区配置完善的老年公共服务设施外，城市还鼓励市场开发面向老年人群体的专属社区，受到老年人的热捧，主要为纯老年社区和混合型社区两种类型。

（1）纯老年社区。主要居住人群为老年人，这种模式下老年居住建筑包含老年公寓、老年住宅和护理院、康复中心等类型，大多位于城市郊区。

（2）混合社区。即指各年龄人群混合居住的社区，包含了老年住宅、普适性住宅、社区托老所、老年公寓、社区养老院等。与纯老年社区相比，多样化老年公共服务设施与普通住宅结合的混合社区模式让老年人更能享受到健康、丰富、充满活力与希望的晚年生活。

资料来源：作者整理。

3国内老年设施规范与实际建设问题

3.1老年设施建设相关规范

近年来，相关职能部门日渐重视人口老龄化以及相应的设施建设标准问题，陆续出台了《老年人社会福利机构基本规范》（2001）、《老年人居住建筑设计标准》(GB／

T50340—2003)、《城镇养老设施规划规范》（GB 50437一2007）等专项规范标准。而《城市居住区规划设计规范》（GB5018—2002)也在1993年版的基础上，增加了养老院、托老所、护理院等相关的养老设施项目，主要对居住区及居住小区级养老设施提出建设要求，是目前养老设施建设参考的主要规范。但总体上看，现有的规范标准体系性不足，还跟不上实际的建设需要，表现为：

（1）规范性规定侧重于集中供养的较大规模的养老机构，对社区（居住区—居住小区—组团）层面的老年设施建设要求和建设标准规定涉及较少。如杭州、上海等地广泛兴建的社区老年食堂、居家养老服务中心（站）等社区老年服务设施得到了广大社区老人的认可和欢迎，但规范中很少涉及，这给实际建设标准带来较多随意性。

（2）《城市居住区规划设计规范》（GB5018—2002)中老年设施不是控制性指标，多为“宜设”项目，许多开发商在住宅开发中往往漏建；老年活动中心（站）是唯一一个“应设”项目，但归入综合文化活动中心项目，没有对老年人使用部分的建筑和用地指标做细致规定。

（3）基于养老设施公益性、盈利难的特点，即便如《城镇老年人设施规划规范》这样较为齐全的规范出台也难以派上用场，实际规划中往往被其他公共服务设施或其他用地取代。

资料来源：作者整理。

3.2设施建设中的现实问题

老年设施不足已成为一个普遍性的社会问题。本文以浙江杭州、嘉兴、绍兴、台州、舟山等地的抽样调查③为例，总结社区老年设施现状及存在的主要问题。

（1）日常照顾型老年设施明显不足。“十一五”期间浙江省出台了《关于促进养老服务业发展的意见》和《浙江省居家养老照护体系建设指导意见》等一系列文件，社区兴建居家养老服务中心（站），各市中心城区的居家养老服务工作也初见成效。但从抽样调查看，在较为适宜的步行半径内，除老年活动中心（站）的覆盖率较高外，其他类型的社区老年服务设施的覆盖率均较低，尤其是托老所、老年食堂等日常照顾型老年设施供不应求现象明显。而多数老年人认为托老所缺少食堂和专职照料人员，不能得到应有的照料护理。由此，依托于托老所的家政服务、上门照料、紧急救助、日间托养、精神慰藉、法律帮扶等老年人日常需求也很难得到满足。

数据来源：根据五个城市抽样调查整理

（2）文体娱乐型老年设施配置较为齐全，但社区老年学校相对不足。老年活动中心（站）一直以来都与居住区其他公共服务设施统一规划、统一建设，因此配置最为齐全。但为满足老年人“老有所学”的社区老年学校由于资金、场地有限往往形式大于内容，覆盖率仅为21.3%（表5）。老年人教育学习（图书室、学习教室）、休闲健身场所（户外活动、健身舞蹈）较为缺乏。

（3）健康护理型老年公共服务设施极为欠缺。现有的社区卫生服务站只能满足老年人“小病不出社区”以及日常的健康保健服务，仅部分社区依托社区卫生服务中心开设老年病床。对自理能力较差或出院后仍需护理、康复的老年人基本没有设置专门的社区护理院、康复中心。伴随人口高龄化，老年人健康护理设施的供需矛盾正在进一步激化。

（4）设施配置往往集中在居住区和居住小区级，且设施规模大多未能达到规范标准。根据国家现有城市居住区等级划分，居住区内的公共服务设施一般分为居住区、居住小区、基层社区三级。而现有设施在居住区-小区级配置较为集中，缺乏组团级、基层社区级老年公共服务设施。与此同时，设施规模也未能达到规范标准，如抽样调查五个城市居家养老服务站平均建筑面积113.4m2/处，与国家标准的150m2/处的差距较大。

资料来源：《城市居住区规划设计规范》（2002版）和《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》

4社区老年服务设施体系的建设思路

从居住区配套服务设施的使用频率以及在小区的逗留时间来说，家庭劳动力成员大部分时间都用在工作上，而老人和小孩才是使用社区配套频率最高的人群。一直以来，幼儿园、中小学都是居住区的规定性配套内容，但面对来势汹汹的银发浪潮，居住区配套服务设施体系是时候将目光扩展到“社会曾经的奉献者”——老年人的需求上。为了老年人能享受愉悦的晚年生活，老龄化社会的居住区需要构建亲切、持久的社区老年生活服务体系，全面关怀老年人的各种需求。

4.1 建设原则

（1）体现全方位、连续性照顾。社区老年生活服务体系应该包含居家服务、健康服务、文化娱乐服务等三大系统，一一对应于老年人“老有所养（居）、老有所医、老有所学、老有所乐”等生活到精神层面逐级提升的各方面需求。不同年龄段、身体状况、兴趣爱好的老年人都能在其中选择到适合的服务设施及服务项目（表7）。

（2）层级化均衡配置，适度集中。结合国家和地方居住区规划设计规范中对居住区等级划分标准，老年公共服务设施布局中应依照设施的使用频率，按其服务老年群体范围、服务半径及规模适当分级布置，形成由点到面的服务网络。

（3）整合资源，新老社区差异化配置。新开发的居住区老年服务设施应与居住区中小学等公共服务设施摆在同等重要的位置，将老年服务设施作为居住区土地出让的必配条件，并要求同步规划，同步建设。老社区一般位于中心城区，新建设施难度大，应以“改建、扩建、整合”为原则挖潜用地，同时加大对周边资源的整合力度，如综合利用市（区）级老年大学、老年公寓等资源，为社区居家老年人提供文化、养老等全方位服务，弥补社区硬件设施的不足。

（4）便捷可达，安全无障碍。基层社区级和组团级设施的设置加强便捷可达；根据设施所服务的层次范围，置于相关区域的中心或者是出入口处，可提高设施的服务效率；在路面出现高差的部位及公建、住宅等建筑入口处应设置不同形式的坡道，形成无障碍通道，便于老年人及乘坐轮椅者的使用；适当细部处理如风雨廊等，以保证连接住宅和设施之间通道

的通畅性，避免老人前往受到不利气候的影响。

资料来源：作者整理

4.2 居家生活服务系统

居家生活服务系统包括为居家养老的老年人提供的老年住宅、居家养老服务中心（站）、老年日托中心、老年食堂以及必要商业设施，以及这些设施所包含的服务内容（表8

），主要为老年人的日常生活提供软硬件服务。

老年住宅应该保证老人的安全感、私密性和社会交往需求，建议采用混合住宅开发模式，布置在小区靠近中心的位置，被全包围或半包围在一般住户之间，避免产生“孤立化”。建筑设计应针对老年人的生理、心理特点精心设计，最好为设置电梯的多层或小高层建筑，并避免较多的地面高差设计，考虑轮椅行走空间、注意地面防滑处理、设置供暖系统等。同时住宅应尽可能靠近老年食堂、老年活动中心和医疗保健中心。而居家养老服务中心（站）、老年日托中心、老年食堂三大生活设施的服务功能紧密相关，适宜结合设置，并临近小区或组团的绿地、公园，既解决了居家和日间托管老人的饮食起居，又提供了休闲、交往的空间。

资料来源：作者整理

4.3 健康服务系统

健康服务系统主要包括老年护理院、老年医疗保健中心、健康服务中心等医疗护理机构等，以及这些设施所提供的各项服务，主要为老年人提供便捷、专业的医疗康体服务。

表9 健康服务系统硬件设计要求及软性服务项目

资料来源：作者整理

4.4 文化娱乐服务系统

文化娱乐服务系统包括老年活动中心（站）、老年学校等硬件配套设施建设，以及这些设施所提供的各项服务。主要为老年人提供身心健康、体育、艺术、再学习等方面的专业服务。

由于城市社区内的用地一般较为紧缺，建设较为困难，建议利用社区内的公共文化活动中心和公共图书馆的师资和场地资源，开设养生、国标舞、烹饪、书画、声乐等一系列符合老人兴趣爱好的娱乐课程，满足老年人心理健康、学习娱乐以及睦邻交往的需要（表10）。空间布局上，各级老年人活动场地既要有相对的性，避免过多干扰，又要和儿童活动区有方便的联系和视觉上的通透，使老年人活动区和儿童活动区形成一个互补式的整体，既可活动，又可营造相互照顾、和谐共融的社区氛围。

资料来源：作者整理

5 结语

应对人口老龄化下社区老年设施不足、服务品质欠佳等问题，本文认为应秉承“全方位服务、连续性照顾”的社区老年服务设施体系建设理念，以老年人的多元化需求为导向，以社区为基本单元，在持续性建设有形的硬件设施的同时，应加快形成以居家生活、医疗健康、文化娱乐等为主要内容的软件服务体系，从而为老年人营造出“颐养天年”的生活环境和精神家园。

注释

○1根据联合国划分人口老龄化程度的标准，在一个国家或地区中，当60岁及以上的老年人口占总人口的比例超过10%，或当65岁及以上的老年人口占总人口比例高于7%，人口年龄中位数超过30岁，0～14岁少儿人口的比例低于30% ,老年人口与少儿人口的比值在30%以上,这个国家或地区就进入了老年型社会。

○2空巢老人家庭是指不与子女同住的老年人家庭，包括独居老人，只有一对老年夫妇、与其父母同住以及与孙子女同住的家庭。调查数据表明，2010年浙江省城镇空巢家庭比例高达75.84%。

③本文调查数据来源于浙江杭州、嘉兴、绍兴、台州、舟山等地共10个社区的抽样调查结果，共向老年人发放问卷310份，回收302份，有效率97.4%。

参考文献

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作者简介

1.汤婧婕，女，1984.11出生，硕士，绿城房地产集团有限公司，规划师。

2.冯雨峰，男，1958.5出生，硕士，浙江科技学院，高级城市规划师，中国城市规划学会会员。

3.潘聪林，男，1985.4出生，硕士，浙江大学城乡规划设计研究院，规划师。