对公共工程投资项目效益审计的探讨

财务与会计　　　　　　　　　　　山东财政学院学报(双月刊)　　　　　　　　　　2005年第5期(总第79期)　对公共工程投资项目效益审计的探讨

刘　毅　邢　英

(济南大学,山东济南　250022)

　　[摘　要]我国的各级审计机关不同程度地开展了类似效益审计的试点和探索,但这种试点和探索只是初步的、零星的,缺乏系统性。本文以公共工程投资项目效益审计作为研究内容,探讨效益审计理论与实务的相关问题,希望有助于我国效益审计实务的顺利开展。

[关键词]效益审计;审计公告;和谐发展

[中图分类号]F239.42　　　　[文献标识码]A 　　　[文章编号]1008-2670(2005)05-0080-03

[收稿日期]2005-06-02

[作者简介]刘毅,男,山东寿光人,济南大学管理学院讲师,会计学硕士,研究方向:审计理论;邢英,女,山东菏泽人,济南大学管理

学院讲师,管理学硕士。

一、公共工程投资项目与效益审计概念的界定公共工程投资项目,广义上是指由财政性资金或组建的特定机构通过资本市场融资筹集的资金投资或参与投资的投资项目,也包括国有企业事业单位投资的投资项目。公共工程投资项目按照项目性质的不同,可以分为经营性公共工程投资项目和非经营性公共工程投资项目。经营性公共工程投资项目以盈利为主要目的,对这类公共工程投资项目可以采用项目法人责任制进行管理,由有关部门按资金来源不同依据《中华人民共和国公司法》分别设立有限责任公司(含国有独资公司)和股份有限公司,由项目法人充当项目业主,担负项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的功能,可以用经济评价指标评价该投资项目的经济性、效率性和效果性。非经营性公共工程投资项目一般是非盈利性的,主要是提供公品,追求社会效益最大化的投资项目。由于非经营性公共工程投资项目提供的是社会效益,而社会效益很难用经济指标评价,因此如何评价这类项目的效率性、效果性是效益审计的难点。应当指出的是,随着投融资和国有企业改革的深入,公共工程投资项目的范围在逐步缩小,很多过去主要依靠财政投资的项目

已开始转变为经营性项目,如城市污水处理、高速公路建设等投资项目,已有外商或私人资本开始涉足,按照成本效益原则实行商业化运作。本文公共工程投资项目是指狭义概念,仅指不以盈利性为主要目的,利用外国捐款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式,独资或合资兴建的固定资产投资项目,主要集中在三类:政权设施项目、公益性和公众福利性项目、基础设施项目。

因此,本文对公共工程投资项目效益审计的概念界定是:审计机关及审计人员,对部门投资管理活动进行检查,评价其是否合乎经济性、效率性和效果性,是否符合公共管理责任的要求,以促进其改善公共管理,提高管理效果的审计活动。

二、公共工程投资项目效益审计产生　和发展的理论基础

　　(一)和谐发展与可持续增长理论

“和谐发展”首先在欧洲一些发达国家提出,从提出到现在不过30年时间,已引起世界各国和国际社会的广泛关注。和谐发展理论要求人们必须认识到环境是人类赖以存在和发展的基础,一切环境资源都具有价值,有些资源是有限的,消耗掉就没有了;有些资源再生困难,一旦被污染、被破坏很难再恢复原样,即使恢复也会为此支付巨额费用。

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(二)公共受托经济责任与公共工程投资项目效益审计

所谓公共受托责任是指受托管理公共资源的机构,报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。受托管理公共资源的机构一般称为公营部门,其范围包括和地方机构。对于部门而言,受托管理并有权使用公共资源和纳税人的税金,并向纳税人及公众说明其活动情况。当然,纳税人的钱不能由纳税人行使使用权,根本的原因就是纳税人广泛而分散,无法行使其权利。一个明显的事实是,能够在一种完全隐秘状态下工作的管理者比那些需要按照民主程序按部就班地对其行动方案做出报告的人具有更大的权力。公开性促使权力透明并使责任增加,隐秘性使权力增加而责任减少。同时,自七、八十年代起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚的“新公共管理”是以现代经济学为理论基础,以良好的、高效的公共治理为基本特征,以绩效为导向,重视活动的产出和结果,引进竞争机制,尝试用经济学理论对传统行政管理进行根本性或方向性的调整,更重要的是一场追求“三E”(Econ2 omy,E fficiency and E ffectiveness)目标的管理改革运动。以“新公共管理”理论为基础,建设“责任”,已经成为各国所确定的发展取向。由于是依法行使国家行政事务权力的机关,拥有行政权并履行相应的公共管理职能,代表国家意志行使公共财政资源的筹集、使用和管理的权力,所以必须受到资源提供者及其代表、国家法令、合同协议及其它约定的,必须对资源使用的经济性、有效性和使用效果负责,这就是广泛存在于及其管理当局与社会公众之间的公共受托责任。要解决公共责任问题的最有效手段是借助于公共工程投资项目效益审计这一手段。尽管这种审计并不能解决所有问题,但只要在法律保护下认真实施效益审计,那么,所有严重的浪费、无效率、财务上的滥用职权或徇私舞弊行为和投资项目的效益低下都将被揭露,这可能是公众防止滥用职权的最佳方式。并且也需要有部门来评价自己的绩效,获得民众的肯定;民众也需要的部门评价的绩效,以了解是否真正在高效率、低成本、负责任地运行。来自国家、和社会民众的这种政治需求就是效益审计的目标和任务,也就使效益审计成为一种必然的选择。

三、我国开展公共工程投资项目效益审计的对策

1.加强对公共工程投资项目效益审计的宣传,推行审计公告制度

有步骤地推行审计公告制度,保持公共工程投资项目效益审计的公开性,有利于打破“自己审自己”的局面,让社会审计机构、社会公众等进行讨论、监督,乃至积极参与。只有人们对效益审计的认识加深,认为可以从中受益,才会给予积极的配合。公共工程投资项目效益审计有了良好的群众基础后,其影响就会扩大,开展的阻力就会减少,审计成本会随之降低,审计效果也更有保证。在这方面,英国的做法值得推崇。英国的每个公民都有权知道效益审计的结果,审计部门不仅每年要公布这些审计结果,还要将审计结果邮寄到公民手中。我们的审计机关也应尽量实现审计信息的透明化与公开化,努力实行事前审计和事中审计,通过媒体定期或不定期地向公众告知审计的目的、程序、结果等,真正实现人民的知情权和监督权。在现有的条件下,根据我国的实际情况可选择在较大的城市开展,这些地方审计资源比较集中,可选择审计项目丰富,运作较为规范,社会关注和支持的程度也较高,可以达到积累效益审计的知识、技能和经验,用效益审计评价公共工程投资项目的经济性、效率性和效果性的目的。

2.加快法制建设步伐,建立公共工程投资项目

18效益审计规范

要实施公共工程投资项目效益审计,使效益审计工作规范化,就必须加紧制定有关效益审计规范。可以在国内广泛开展效益审计的研究,从理论上探索开展效益审计的路子、方法和准则,并通过单独制定《效益审计准则》或在《国家审计基本准则》的基础上,制定具体的效益审计职业规范,建立健全审计制度,规范审计主体行为和审计信息传导机制,实现效益审计的规范化、制度化、法制化。如制订效益审计的程序、方法、标准、审计主体和客体、审计报告的内容和格式等职业规范指南,为审计人员进行效益审计提供明确的指导。在法制建设上,要完善经济责任追究制度,建立财政资金使用效益、效率、效果评价制度,加大执法力度,严肃查处重大损失浪费事件的责任人,追究其行政责任和法律责任、经济责任等。对于使用财政资金未能达到预期目标的责任单位,也要进行绩效评价,并作为有关责任人业绩考核、晋升的重要依据。

3.建立公共工程投资项目效益审计指标体系

由于我国审计的范围广泛、单位类型复杂、工作性质各不相同等原因,致使长期以来未能形成统一的评价标准,这就为效益审计的开展带来了一定的困难。根据这一现状,结合我国已经积累的公共工程投资项目效益审计经验,审计署应尽快建立一套完整的、可操作的效益审计指标体系。一套完整的评价绩效的指标体系应包括:评价资源占用的标准;评价资源利用的标准;评价管理活动的标准;评价社会效益和生态效益的标准。同时还应考虑下列因素:(1)不同领域和行业有其各自的特点,应制定相适应的评价指标。如,评价企业的绩效是看其在市场竞争中能否获胜,以及盈利能力如何等。而衡量部门的绩效是看其决策是否正确,提供服务工作质量如何,是否达到了预期的效果等。(2)绩效评价指标一般是可以量化的,但还有相当一部分是难以量化的、而又对被审计的项目产生重大影响的资源和耗费,也应采用一些特殊的方法进行估量,并纳入评价范围。我国建立效益审计指标体系时,应考虑绩效评价的特殊性,将定量评价与定性评价相结合。

4.适当缩小审计工作范围,集中力量进行公共工程投资项目效益审计

缩小审计工作范围,有计划地把审计重点放在具有决策权的部门,以增强对权力机关的制约,己成为一个世界性的趋势。当前,我国审计的中心任务应当逐步转向对财政拨款的部门、事业单位、救灾救济资金投放、所属大型国有独资和控股企业、重大投资项目、公用建设项目的审计监督上。与此同时,除了对一些关系国计民生的国有企业、接受财政补助较多或者亏损数额较大的国有企业进行审计外,我们认为对一般中小型国有企业和国家控股企业可以委托社会审计组织进行审计。在对被审计单位进行效益审计时,如果涉及到与这些企业有关的决策,审计人员完全可以利用社会审计组织。

参考文献:

[1]付敏,常琪.效益审计:现代审计的主流[J].中国审计,2004,(2).

[2]文硕.世界审计史[M].北京:企业管理出版社, 1996.

[3]贝洪俊.新公共管理:基于绩效导向的会计系统[J].财会研究,2004,(5).

(责任编辑:王向成)

Discussion on Performance Auditing of The Public Investment Project

Liu Yi　Xing Ying

Abstract:The auditing authorities at all levels of our country pilot and explore the efficiency audit in various degree similarly,but it is preliminary,fragmentary and lack of systematization.This thesis takes g overn2 ment’s investment project as the research contents of the efficiency auditing,probes into relevant problems on the efficiency auditing theories and practices,and hopes to contribute to the sm ooth the development of the practice on the efficiency auditing of our g overnment.

K ey w ords:efficiency auditing;auditing announcement;harm ony development

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