解读村镇银行

尤努斯冲击波

从2004年起，“一号文件”就不断强调农村金融改革的必要性，并逐渐形成了农村金融市场可以向内、外资同时开放的导向，但银监部门态度十分谨慎，一直未制定具体实施办法。银监部门认为金融改革的重点是重组和改造原有金融机构，而不宜增加新设机构。从2003年起，央行付出上千亿元巨资投入农信社改革，银监会从2004年开始也引导大银行关注小企业的金融服务，但农村金融下一步改革一直缺乏性的突破。

2006年，孟加拉格拉珉银行创始人尤努斯因小额信贷的成就，获得诺贝尔和平奖，在我国金融界引发震动。尤努斯30年的努力证明，向穷人发放无抵押担保小额贷款的银行也能成功。当年10月尤努斯访华，中国银监会曾当面盛情邀请他“到中国来开设分行”，但尤努斯称，由于受到孟加拉监管法律的，到国外开设分行并无可能；但他建议中国向民间开放市场，允许愿意从事小额信贷事业者合法从业。

对于小额信贷组织，尤努斯本人认为小额信贷必须。然而，央行似乎并不准备开放存储业务。央行副行长吴晓灵与尤努斯会晤时，向他解释，不批准是因为上世纪90年代农村基金会出现过金融风险，所以近年来一直非常审慎，不新批可以的银行业金融机构牌照。

两年试点

在城乡发展二元格局下，农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题日益突出，农村金融服务体系不健全成为制约新农村建设的重要瓶颈之一。在推进农村改革的政治压力和城乡发展差距不断拉大的现实压力之下，银监部门不得不加快农村金融改革步伐。

2006年底，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，调整放宽农村地区银行业金融机构准入，按照“低门槛、严监管”原则，引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，首批选择四川、吉林等六省区作为新型农村金融机构试点。

作为新型农村金融机构的主体，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行需由银行业金融机构作为主发起人发起设立。与商业银行分支机构不同，村镇银行是的企业法人，因而具有机制活、决策快的优势。

2007年3月1日，中国第一家村镇银行——仪陇惠民村镇银行在四川仪陇县金城镇正式挂牌开业，这标志着银监会放宽农村地区银行业金融机构准入取得新突破。“尤努斯冲击波”在中国获得的最强烈回应：自1996年以来，除2005年批准渤海银行成立外，从中国人民银行到今天的银监会，已经有十年的时间未审批过新设银行的牌照。《半月谈》将该行的成立评为“新中国历史上60个第一（最有历史性意义的事件）”之一。

2007年10月，在总结试点经验的基础上，银监会宣布，将扩大调整放宽农村地区银行业金融机构的准入试点范围，将试点省份从现在的6个省(区)扩大到全部31个省市区。截至2008年12月31日，全国已有105家新型农村金融机构获准开业，其中村镇银行家。

银监部门在村镇银行的审批和牌照发放上仍然保持审慎，虽表示不限具体指标，但实际上给予每个省确定的试点地区非常有限，一般只有两个。例如作为第二批试点省份的浙江省，只有长兴及玉环两个试点，河南省只有洛阳栾川、信阳固始两县试点。

三年规划

试点期间，村镇银行的发展实践基本符合设计者的预期。据统计，截至2008年底已开业的105家机构共吸纳股金40.4亿元，吸收存款42.8亿元，贷款余额27.9亿元，累计贷款39.7亿元，其中支持农户和农民的贷款占到60％以上，初步实现了把城市资金引入农村、把农村资金留在农村和激活农村金融市场的目的。盈利情况也表现不错，“不到两年的时间，一半以上的村镇银行已经过了盈亏平衡点”。

良好的试点情况消除了银监部门的顾虑。2009年7月，银监会正式发布《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》（下称“三年规划”），决定进一步扩大培育和发展新型农村金融机构，计划三年内在全国再设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，资金互助社161家。

为引导主发起人到经济欠发达地区设立新型农村金融机构，三年规划对新型农村金融机构提出了“准入挂钩”规定，即主发起人在全国百强县或大中城市发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行1：1挂钩，或与中西部地区实行1：2挂钩；在东部地区规划设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2：1挂钩，或与中西部地区实行1：1挂钩。

两重天

出于异地扩张的动力和监管激励，中小银行（城商行、农商行、农信社）对发起设立村镇银行颇为热情。2009年由中小银行发起设立的村镇银行约占当年全部新设村镇银行的80%左右。城商行中的台州银行、哈尔滨银行、包商银行、九江银行，农商行中的鄞州银行、江阴农商行、马鞍山农商行等在发起设立村镇银行方面最为积极。

掌控着全国近三分之二金融资源的大中型银行则对设立村镇银行颇为冷淡，中行、招行、深发展甚至未设立一家村镇银行。2009年由大中型银行发起设立的村镇银行占比不到20%。大中型银行对设立村镇银行不积极主要源于三个原因，一是村镇银行投资回报周期长、盈利能力有限，不如直接扩张网点效益高；二是村镇银行如果经营不善，出现问题，将对母银行的声誉和品牌造成伤害；三是对大中型银行来说，村镇银行是规模很小法人机构，不便管理。

银监会急了

按照银监会新型农村金融机构发展计划，2009年组建382家，2010年组建446家，2011年组建466家。而2009年的任务完成情况并不理想，当年共组建村镇银行等新型农村金融机构仅109家，仅相当于该年计划的28.5%，组建进度远远落后于原计划。除三年规划的发布时间较晚外，未完成计划的主要原因是大中型银行积极性不足和挂钩的掣肘。

2010年4月银监会发出急件《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》（银监发〔2010〕27号，下称27号文），再次重申三年规划“各地必须严格执行，确保如期完成”，同时特别强调不得抑制中小银行的热情，并明确有10家以上新型农村金融机构的主发起人可设立管理总部，有30家以上的主发起人可组建控股公司。

“井喷式”增长

控股公司的前景点燃了大中型银行的激情，大中型银行纷纷加快村镇银行组建步伐，并制定了雄心勃勃的计划。2010年6月份，建行在浙田、浙江武义、安徽繁昌等地连开4家村镇银行。据媒体披露，2010年上半年建行制定了到2011年底开设100家村镇银行的庞大计划，占全国规划的近10%。7月17日，建行批发业务总监兼村镇银行委员会主任顾京圃在中国村镇银行发展论坛上表示，建行已经将设立村镇银行的计划从100家增至200家，将占银监会三年规划指标的约20%。建行计划撒豆成兵，依靠村镇银行重返县域市场。中国银行也正计划与淡马锡旗下的全资子公司富登金融控股公司合资组建村镇银行控股公司。富登公司在微型银行和小额信贷领域具有丰富的经验，在印尼、印度、马来西亚等国均有相关投资，形成了较为成熟的经营模式。民生银行则计划联合一些国内大型企业法人在未来三年设立约三十家村镇银行。

中小银行本就对设立村镇银行热情甚高，但一度遭到抑制。大约从2009年12月左右开始，中小银行特别是城商行设立村镇银行获批难度加大。原因在于，部分银监局认为，中小银行设立的村镇银行占比过高，中小银行风控能力不强，而村镇银行远离母行，容易出现风险。但27号文明确要求各地银监局不得以任何借口阻挠中小银行发起设立新型农村金融机构。此外，27号文微调了挂钩，规定：“中西部省定贫困县可按照国定贫困县挂钩标准执行，辽宁、河北和海南三省视同中西部省份，区所有县（市）按国定贫困县对待。”挂钩使得中小银行可以通过在艰苦地区发起设立村镇银行，获得在经济发达地区设立村镇银行的机会。在阻碍破除后，中小银行的激情被再度点燃。多家中小银行从5月份开始明显加快了发起设立村镇银行的步伐，目标是在2011前达到30家。

外资银行也将广阔的农村地区视为在华扩张的重要市场。汇丰银行在这方面抢在了其他外资银行的前面，2007年12月13日，汇丰银行独家发起设立的国内第一家外资村镇银行——湖北随州曾都汇丰村镇银行正式开业。目前汇丰旗下已有7家村镇银行开业，分别设于湖北随州，重庆大足和丰都，福建永安，北京密云，广东恩平和大连普兰店，组成了外资银行中最大的农村金融服务网络，覆盖全国西部、中部、华东、华北和东北地区。今年下半年，汇丰还将在华设立至少两家村镇银行。除汇丰外，渣打也发起设立了在华村镇银行，花旗银行则在积极谋划中。

27号文规定，在实施机构间的有效风险隔离、设立严密“防火墙”的基础上，允许资产管理公司发起设立村镇银行。目前，四大资产管理公司纷纷提出向金融控股公司方向转型，普遍控股了证券、保险、基金等金融机构，但惟独银行是短板。信达和华融采用了入股城商行的方式，分别重组西安市商业银行和华融湘江银行，但不仅费时费力，而且地方一般都不愿出让控股权。而发起设立村镇银行，资产管理公司一开始就能主导并控股。达到30家之后还可以申请组建控股公司，曲线补足银行牌照的缺失。信达、长城两家资产管理公司已经在四川等地考察，与当地银监局和地方“谈牌照”，两家资产管理公司都制定了两三年内组建30家以上村镇银行的计划。

战略性稀缺资源

组建村镇银行狂飙突进的背后，是村镇银行牌照争夺的白热化。除村镇银行外，申请新的银行牌照非常困难，银行牌照作为一种战略性稀缺资源价值日益凸显。村镇银行虽然小，但毕竟是一家能够吸收存款发放贷款的银行。经营一段时间后可以申请设立支行，到邻近县域设立分行，机构数量和资产规模都可以呈几何级数膨胀。届时旗下拥有30家银行的控股公司极有价值。一些城商行甚至还希望村镇银行控股公司能够剥离出来单独上市。

银监会目前为了完成三年规划，不遗余力地鼓励设村镇银行，但等到三年规划完成之后，监管层的思路可能转而是新发牌照。到明年底村镇银行将达到一千多家，将极大地考验监管部门的监管能力，目前一些地方银监局已经在反映“人手不够，监管力量不足”。而村镇银行在经历今明两年的快速发展之后，可能会暴露出不少问题，监管部门可能将重点转到“规范村镇银行的发展”上来，让村镇银行的数量保持在一千家的以内。届时村镇银行牌照将变成“香饽饽”。