农信社改革应以组建地市农商行为主

时间：2010-08-16 13:20  

　　编者按：近年来，关于农村信用社改革方向和路径问题，一直是国内监管部门、业内学术界研究和关注的热点问题。本文作者通过对2003年以来我国农村信用社改革现状和问题分析，提出以市为单位组建农村商业银行，进一步深化农村信用社改革的建议。本报将分三期进行连载。

　　改革现状2003年6月，出台《深化农村信用社改革试点方案》。与之相配套，银监会专门制定了《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》和《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》，由此形成了我国农村信用社改革的三种模式。

　　第一是农信社模式，主要有两种形式：一种是以县为单位统一法人。上世纪90年代末，江苏在全国率先试点，将农村信用社与县联社各为法人合并为一个法人。实践证明，这种做法有利于明晰产权关系，有利于减少管理环节、提高管理效率。截至2010年6月末，全国组建以县（市）为单位统一法人机构1695家。另一种仍保留乡镇法人。全国尚有83个县的800多家农村信用社未实现统一法人。目前全国农村信用社资产和负债总额分别为59693亿元和57245亿元。

　　第二是农合行模式，已成立了205家农村合作银行，包括两种形式：一种是县级农合行。2003年3月成立的宁波鄞州农村合作银行是我国首家股份合作制银行，目前全国共有203家县级农合行；另一种是市级农合行。主要是江西新余、吉林延边合并全市农村信用社成立了市级农村合作银行。目前，全国农村合作银行资产负债规模分别为14454亿元和13560亿元。

第三种是农商行模式。到今年6月末，全国已成立了55家农村商业银行，并组建了5家省级农村商业银行。北京、上海、重庆等地组建了分支机构，以直辖市为单位组建了省级农村商业银行；宁夏在自治区联社和银川市联社的基础上组建黄河农村商业银行，对自治区内19家农村信用社分别参股20%，通过持股公司模式，以资本为纽带来管理辖内法人机构，发挥规模效应；天津则分别组建了天津、滨海两家农村商业银行；深圳、武汉、广州、东莞、成都、常州和马鞍山等地以市为单位组建了地市级农村商业银行，注册资本金大多数超过40个亿，资产规模大多在1000亿以上；张家港、常熟等42个县（市）以县为单位成立县级农村商业银行。从已组建的农商行来看，产权关系比较明晰，公司治理较为完善，内部控制和风险抵御能力较强，多项核心经营指标达到国内商业银行先进水平。这些银行类机构成立后，通过引进战略投资、投资参股其他机构、跨区设立分支机构和积极筹备上市等措施，业务得到了快速发展。目前，全国55家农村商业银行资产负债规模分别为20997亿元和19771亿元。

存在的主要问题首先是三种产权制度加大了改革成本。2003年后，我国农村信用社改革采取农信社、农合行和农商行三种产权模式，制度设计明显不合理，人为加大了改革成本。我国农村信用社名义上是合作制，事实上在结构、特征、机制等方面早已完全背离合作制的宗旨。由于国家在税收和准备金优惠制度设计上，人为对农村信用社和农村合作银行实行比农村商业银行明显的优惠，导致绝大部分早已达到农村商业银行条件的农村信用社不愿改制或仅改制为农村合作银行。

　　其次是县级法人模式规模约束效应明显。我国农村信用社改革主要采取以县为单位实行一级法人模式，资产规模小、资产质量低、人才储备少、抗风险能力弱的矛盾日益突出。一些农村信用社一手扶持起来的企业发展壮大后无奈流失，在和其他商业银行的竞争中处于明显劣势。由于规模小，在教育培训、人才培养、信息化建设和产品开发等方面受明显制约，特别是在IT技术成本投入与产出效益、业务宣传上难以达到规模效应，与股份制商业银行和城商行在信息化水平方面的差距越来越大。另外，农村信用社无论是产品开发、风险管理还是经营理念方面与其他商业银行比都有较大差距，中间业务发展缓慢，盈利主要靠存贷款利差。

　　第三是公司治理内外部人控制问题严重。由于经营规模小、产权不清、责权不明，形成治理结构上内外部人控制局面。一是现有高管人员内部人控制。从形式上看，农村信用社全面推行理事长、主任、监事长“三长”分设制度，普遍建立了“三会一层”管理架构，但实际运行中，决策权、监督权和执行权没有得到有效分离。理事长大多由省联社提名指定，理事会很难对信用社法人代表实施有效的监督和制约，“一长独大”的问题越来越严重；广大入股股东尽管拥有农村信用社大部分所有权，但由于股权分散且单股股金额度较小，实际上只是“名义股东”，对信用社基本失去监督、参与、管理和决策权利；监事会缺乏性，制衡和监督作用没有真正体现，实际上只能充当内部简单的稽核、审计职能，根本体现不了监督作用，约束和制衡乏力。二是省联社外部人控制。省联社不拥有农村信用社任何产权，但却对其高管人员配备、业务经营、制度设计、人员招聘、薪酬分配等重要事项进行直接干预，有的省联社甚至直接或间接审批大额贷款和财务开支，这种管理方式忽视了信用社的法人地位，直接削弱了农村信用社的业务经营自主权。

（未完待续）（作者单位：中国银监会江苏监管局）

目前，我国农村信用社改革、发展正处于一个关键的转折点上，如何抓住机遇实现跨越式发展，充分发挥在农村金融领域中的骨干作用，取决于国家有关部门的决心和力度

　　对改革模式的争论主要争论是：“是否要坚持县级法人地位不动摇的问题”。近几年，央行多次在货币报告、农村金融服务报告中提出“坚持农村信用社县（市）法人地位的长期稳定”，甚至提出“对保持县（市）法人地位的农村信用社，继续按照现行规定，执行利率优惠的再贷款和实施较低的法定存款准备金率。对保持县（市）法人地位长期稳定、且涉农信贷投放比例较高的农村信用社，拟进一步加大再贷款支持力度，支持加入银行间同业拆借市场，同时建议有关部门对其采取相对优惠的利费补贴和税收减免”。银监会也有领导表示“以县为单位的农村合作金融机构的法人地位这是不能动摇的，这个趋向，这个改革的方向不能动摇。这是农村信用社深化改革的基本底线”。当前界也有不少人认为“小银行常比大银行更有效率”、“我国不缺大银行，而是缺少小银行”，但也有不少学者认为“我国现在既不缺大银行，也不缺小银行，而是缺少真正为中小企业和‘三农’服务的银行”、“农村信用社改革不在于定位为哪级法人，不在于银行大小，而在于要根据我国农村经济发展的实际状况对信用社进行改革，没有必要坚守县级法人地位不动摇。”

目前，我国农村信用社改革、发展正处于一个关键的转折点上，如何抓住机遇实现跨越式发展，充分发挥在农村金融领域中的骨干作用，取决于国家有关部门的决心和力度。笔者认为，我国农村信用社进一步深化改革的时机已经成熟，改革不需要再进行“农信社—农合行—农商行”梯次推进。必须按照市场原则、股份制方向，对农村信用社进行大刀阔斧的突破性改革，进一步进行资源整合，权衡利弊，最优选择是以地（市）为单位组建农村商业银行，力争通过三到五年的努力，将农村信用社改革成产权明晰、治理完善、服务高效、经营有特色的现代农村商业银行。

　　改革可行性：一是有较好现实基础。我国农村信用社的改革，特别是从2000年以后开始的改革，已取得重要进展和阶段性成果，农村信用社各项业务平稳发展，资产质量明显改善，经营状况明显好转，支农服务进一步改善，总体上已经步入良性发展轨道。到2010年3月末，全国农村商业银行、农村合作银行、农村信用社各项存贷款分别高达7.6万亿元和5.2万亿元，比深化改革前的2002年末分别增长2.8倍和2.7倍，分别占全国金融机构各项存贷款总额的11.65%和11.46%。

二是改革方向已明确。经过多年的改革争论，近两年，农村信用社改革坚持市场化、商业化、实行股份制已成为各方共识。今年年初，银监会刘明康在第三期农村信用社省联社理（董）事长培训班结业仪式上表示“我国农村信用社早就不是真正意义上的合作制组织，必须承认历史，尊重现实，不能走回头路”。

　　三是有一批成功范例。江苏常州、广东东莞等8个市以市为单位成立农商行进行了成功的探索，已取得了良好的成效。不仅有效化解了部分机构的不良资产包袱，也极大增强了“三农”金融服务的实力，有效解决了公司治理内外部人控制的问题。

　　改革必要性首先是为了化解农村信用社历史包袱的需要。近年来，农村信用社通过央行票据置换和自身经营利润处置了大量历史包袱，但由于历史原因，部分农村信用社仍存在较重的历史包袱，业务经营仍很困难，如不给予必要的扶持，单靠其自身努力，很难有实质性改观。目前全国农村信用社整体资本充足率远未达到8%的最低要求，不良贷款率仍超过10%，贷款损失准备充足率还有较大缺口，还有不少农村信用社严重资不抵债，对地方金融稳定构成潜在威胁。通过以市为单位合并成立农商行，进一步整合金融资源和拓展市场空间，提高风险抵御和综合竞争能力，可以较低成本消除部分农村信用社的历史包袱。

　　其次是满足了农村信用社可持续发展的要求。目前各类金融机构逐渐进入农村金融服务领域，农村信用社在资金实力、集约化管理、产品开发和人力资源方面都面临着新的竞争和挑战。为增强市场竞争力和抗风险能力、便于集约化管理，根据我国的经济发展水平和农村信用社发展的实际，改革后农村信用社机构设置规模既不能过小，也不能过大。对农村信用社按市进行合并重组，将“小舢板”拼组成有一定规模的“大轮船”，这样不仅能增强资本实力，而且可以统一调度资金、统一实施财务管理，提高资产运用效率并节约机构成本。同时，通过健全治理结构、改革组织体系、优化经营机制、加强内部管理、引进优秀人才、完善电子建设，可以显著提高其内在素质，使合并重组后的农商行成为资本充足、内控严密、运行安全、服务优质、具有较强市场竞争能力和可持续发展能力的现代金融机构。

最后是基于我国农村经济社会发展的要求。随着新农村建设的深入，我国城乡一体化进程明显加快，企业规模化扩张，农业产业化经营，农村信用社原有、机制和网点优势弱化，而品牌、科技和服务方面的劣势日益突出。要解决这一矛盾，必须对农村信用社、机制进行根本性改革创新。以市为单位进行合并重组成立农商行，能最大限度地发挥全市农村信用社资源潜力，利用良好的品牌和信誉，迅速做大做优做强，更好服务“三农”和促进城乡经济统筹发展。　　（蔡友才　中国银监会江苏监管局）

改革的原则第一，必须坚持“三农”服务方向。农村信用社是我国农村金融的主力军，无论怎么改革，必须要始终坚持服务“三农”的宗旨和服务中小企业、服务县域经济的市场定位，既要满足农民基本信贷需求，又要适应农村产业结构、生产方式提升的新特点、新变化，与时俱进，为促进农民增收、农业发展和农村各项事业提供更好的金融服务。

　　第二，必须采取“必要”行政方式。目前农村信用社高管层和省联社对农村信用社已形成了内部人和外部人控制，这些利益集团对改革十分敏感，为防止他们通过改革来维护或转化既得利益，或以服务“三农”为幌子千方百计阻挠改革，目前的改革还不能完全依靠市场力量来主导，必须采取必要的行政方式和监管手段推动。

　　第三，必须完善“法人”治理机制。必须通过改革，促进农村商业银行形成所有权、经营权、监督权三权分离、相互制衡、相互监督的完善法人治理结构，从而真正走向自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险和自我发展的良性轨道，成为真正意义上的现代金融机构。

第四，必须合理“设置”股权结构。在股权设置上，要充分考虑农村中小金融机构服务“三农”特点，既不能太分散，也不能太集中，要形成包括国有股在内的多元化股权结构，形成大股东间的相互制衡局面。同时，要借鉴上市公司公开发行股票的形式，公开、公正通过市场化的方式向辖内企业、自然人和员工募集股本金。

　　改革步骤首先要全面清产核资，合理评估股权。通过清产核资摸清参与组建机构的真实资产状况，确定参加合并重组各机构的可折股净资产，再按照每股净资产和现金流折现等方法，合理确定折股系数。对央行票据置换超过现有注册资本金的，无论有多少净资产，折股系数不得超过“1”；对房地产评估增值部分不增加净资产，不良资产的用于消化不良，没有要处理不良资产的专项用于增加资本公积；对净资产低于实收资本的，按实确定折股系数。

　　其次是采取市场方式，消化不良资产。一是资产评估增值消化方式。利用现有土地、房产评估增值的方式消化不良资产；二是溢价发行股份消化方式。根据清产核资结果确定新募股金的溢价，将溢价形成的资本公积，全部置换不良贷款及处置非信贷不良资产；三是发行信托计划方式。借鉴江苏银行组建时处置不良资产方式，将不良资产打包给信托公司，由信托公司发行一定期限的信托产品，对相关金融机构发售，再由新成立的银行在规定期限内，通过清收不良资产和每年新增利润等途径全额回购，信托产品的利息由原形成不良资产的机构承担。

再次要募集充实资本，增强机构实力。依据资本充足率8%以上的最低监管要求、当地经济状况和新成立银行业务发展需要，制定增资扩股方案，依据监管要求和新银行业务发展需要，确定股本总额和新股价格，征集发起人，按照分散化、多元化原则，实施定向募集。对一些历史包袱较重的贫困地区农村信用社，可通过引进境内战略投资者或允许地方以合法方式进行阶段性持股等方式，解决资本金不足问题。

最后是组建设立机构，实行统一法人。可采取两种组建方式：一是新设合并方式。不设合并重组主体，采取新设合并统一法人方式，将市内参与合并机构成立一家单一法人的农村商业银行，原参与合并的各农村信用社、农村合作银行、农村商业银行法人资格取消，债权债务由新银行承继。新银行总部从各参与合并机构抽调业务骨干成立相关职能管理部门和营业部，实现一级法人管理。二是吸收合并方式。以一家规模较大、综合实力较强的农村信用社、农村合作银行或农村商业银行为龙头，吸收市内其他农村合作银行、农村信用社，成立单一法人地方农村商业银行，取消被合并机构的一级法人地位，实行统一经营管理。

　　改革配套措施一是结束省联社尴尬历史使命。随着农村信用社改革进程的不断深化，省联社行业管理的弊端也日渐显现，与深化农村信用社产权制度改革、建立现代金融企业制度有着不可调和的矛盾，建议根据农村信用社改革进程逐步撤销全国各省联社，尽快结束其尴尬的历史使命。

　　二是成立全国农商行行业联盟。为解决撤销各省联社后全行业的行业管理和服务职能，建议借鉴中国银联或山东城商行合作联盟有限公司的形式，由全国各农村商业银行和农村信用社共同出资成立全国农村商业银行行业金融服务公司，主要职能是为会员单位提供后台服务支持平台，满足成员行共同的网络建设、信息系统开发、新产品研发、资金清算和教育培训等公共服务，联盟对成员行没有管理、协调职能，也不经营具体银行业务。

　　三是成立真正的农村合作金融组织。为解决农村真正的合作金融需求，建议有关部门要聆听市场诉求，支持农民专业合作社开展生产、销售合作的基础上在信用合作，允许农民真正按照“自愿、民主、互助、合作”的原则建立规模适度的资金互助合作组织。（蔡友才　中国银监会江苏监管局）