耕地保护与可持续发展

赵　旭

(南京经济学院)

摘要　在阐明我国耕地现状的基础上,指出由于人口增加和经济发展,造成了我国人地矛盾的严重激化和耕地的持续减少。从可持续发展角度,认为总量动态平衡是我国耕地保护的唯一选择。提出了协调人地关系,实现耕地保护的保障机制。

关键词　耕地　可持续发展　保护

　　耕地是土地的精华,是农业生产最基本的、不可代替的生产资料。我国人口众多,耕地资源紧缺并且每年以数百万亩的速度递减,多年来我国人口以每年1000多万的速度递增。因此,人地矛盾正变得日益突出,这种现实正在成为我国经济和社会可持续发展的重大制约因素。国外有人发问:21世纪谁来养活中国人?我们的回答是:靠中国的土地能够养活、养好中国人!从可持续发展战略角度来看,加强土地管理,十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是当务之急。

1　我国耕地的现状特点

人多、地少、耕地后备资源不足,是我国基本国情之一,也是制约我国经济社会可持续发展的重要因素。我国耕地的现状特点表现如下。

1.1　耕地面积有限、耕地总量逐年减少

我国有960万平方公里的国土,但耕地只占国土总面积的14%,人均仅有1亩多,不及世界人均耕地的一半。全国有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。1957～1985年的28年间,平均每年净减少耕地53.3万公顷,而同期全国人口增加4亿多,人均耕地减少近1倍①。近10余年来,随着经济建设的发展,各业用地需求量剧增,耕地数量仍在净递减。据统计,1986～1996年非农建设占用耕地近195.7万公顷,农业产业结构调整和灾害毁田数量巨大,这两项达466.0万多公顷,加上建设占用耕地686万多公顷,而同期全国复垦耕地491万公顷,净减耕地仍达193.3万公顷,且耕地减少中优质耕地首当其冲,加之待开发荒地资源逐步减少,进而导致耕地总量锐减。

1.2　耕地质量在不断下降

目前,我国不仅耕地面积在急剧减少,而且50%以上的耕地存在着程度不同的质量问题。表现之一,水土流失严重,目前全国水土流失面积已达368万平方公里,每年有50多亿吨泥沙流入江河湖海,被带走的氮磷钾等植物营养物质相当于我国一年生产的4000万吨化肥所含的营养量,受水土流失危害的耕地面积约占全国耕地总面积的1 3。表现之二,土地荒漠化在扩大。据调查,全国荒漠化土地面积已达262.2万平方公里,占国土面积的27.3%,而且每年还以2460平方公里的速度扩展。表现之三,土壤遭到污染破坏。随着工业化、城市化进程的加快,特别是乡镇企业的蓬勃发展,废水、废气、废渣、化肥和农药中的有害物质对耕地的污染越来越严重,全国每年都有数以百万亩计的耕地因污染而减产,甚至绝收。

2　总量动态平衡:我国耕地保护和可持续发展战略我国的粮食问题实际上是土地问题。近期我国粮食单产不会有大幅度提高,因此,保护耕地、阻止耕地递减趋势,实现耕地总量动态平衡,即保证现有耕地总量不再减少,并随着经济发展和人口增长,耕

第12卷　第3期1998年5月　　　　　　　　　　　　　　中　国　土　地　科　学

CH I NA LAND SC IEN CE

　　　　　　　　　　　　V o l.12,N o.3

　M ay.,1998

3本文于1997年7月收到。

①耕地问题研究组.中国耕地递减问题的数量经济分析.P15.经济科学出版社.1992.5地总量还有所增加,是我们的唯一选择。实现耕地总量动态平衡是一个全新的目标,这是实现经济增长方式由粗放到集约的要求,也是经济社会可持续发展的要求。

80年代以来,我国违法占地、乱占滥用耕地的情况日益严重。根本原因是现行土地收益分配办法导致了多占耕地的机制,现行用地“分级限额审批”制度不能控制土地供应总量。针对我国耕地保护工作中存在的问题,发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,决定冻结非农建设项目占用耕地一年;冻结县改市的审批;严格控制城市建设用地规模等措施。

吃饭用地要保,建设用地也要保,如果我们能加强管理,走集约、节约利用土地的路子,大量建设可以避免占用耕地,实在要占用的,可采取开发、复垦挂钩以补偿。这样,可使耕地总量在增减过程中达到动态平衡,促使土地资源配置的优化和高效利用。适应“两个根本性转变”的要求,我们必须转换发展思路,根据土地供给的有限性,抑制对土地的无限需求,建立供给的引导、制约机制,实现土地管理和土地利用方式的相应转变。那么,怎样挖掘土地潜力,以实现耕地保护、总量平衡目标呢?

2.1　控制城市发展规模,提高土地使用效率

盘活城市存量土地,提高城市用地潜力,就可以减少对耕地的外延占用。目前全国600多个城市中,人均占地超过国家规定100平方米指标的有400个,如果逐步降到现行规定城市人均用地的高限指标100平方米,就可以节约1 3的土地。据估算,我国城镇土地至少还有40%的潜力,如果集约利用,可节约每年占用耕地的60%。

2.2　改造村镇,调整村镇居民点用地

我国约80%的人口在农村,村镇用地总量占全国城乡居民点用地的87.3%,目前我国村镇居民用地1600万公顷,大大超过了计划用地1333.3万公顷的控制指标。优化村镇布局,退宅还田,就可以增加大量耕地。江苏省实施村镇规划,计划把28万多个自然村缩并成5万多个较大的村,就可以增加约20万公顷耕地。可见,这个潜力是多么巨大。

2.3　开发后备荒地资源,复垦废弃地

在当前经济技术条件下可开发利用的土地后备资源约6880万公顷,其中能开垦为耕地的有813.3万公顷。我国因各种人为因素造成破坏废弃的土地,累计约为1333.3万公顷,其中由于从事开采矿产资源、烧砖、发电等生产和建设破坏废弃的土地约为333.3万公顷。这些废弃地,约有666.7万公顷可以复垦还耕,潜力是很大的。

2.4　合理配置国家建设项目,节约土地

我国每年国家建设用地约占建设用地的一半左右,主要是大型工业基建项目、高速公路、铁路、机场等占用,合理配置这些建设项目,调整和引导建设用地方向,盘活存量土地,就可以节约大量耕地。

我国人地关系比较紧张,耕地总量平衡的难度极大。但从以上分析可以看出今后10～15年,如果挖掘这几方面的潜力,全国有可能增加2000万公顷左右的耕地。我国已经有一批地区耕地总量在增加,更多的地区实现了耕地总量不减。山东省莱芜市撤掉200多个自然村,上山坡荒地建中心村,新增耕地666多公顷。珠海市在16年间耕地面积不但没有减少,反而增加了将近2万公顷,原因就在于“占地一亩、造地十亩”的实施。

3　实现耕地保护的保障机制

持续发展观的提出是对传统发展观的反思与创新。我国已将可持续发展确认为实现我国社会、经济和环境协调发展的基本战略。耕地总量的持续减少已制约着经济社会的可持续发展。因此,实现耕地总量动态平衡,保障土地的可持续供给,是我们面临的一大任务。适应两个根本转变,加强土地管理,关键是要建立起一套可行的防止耕地减少的保障机制、管理制度和。

3.1　加强土地的宏观管理

各级要认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作,严格按照耕地总量动态平衡的要求,提高土地利用率,确保本地耕地总量只能增加,不能减少,遵循占用耕地与开发、复垦挂钩的原则,严格控制非农建设用地规模。各地区要根据自身土地供给能力、用地状况,设立城镇建设用地控制区,制定村庄、集镇的非农业建设用地控制规模。土地利用总体规划要纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划,相应地各项建设用地就必须符合土地利用总体规划和城市总体规划,加强土地利用计划管理。

3.2　建立耕地保护的约束与奖惩机制

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　第1期　　　　　　　　　　　　　　　　赵　旭:耕地保护与可持续发展　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　严格贯彻执行《基本农田保护条例》,以土地利用现状调查的实有耕地面积为基数,划定基本农田保护区,实施耕地地力保养和环境保护制度,特别是对生产条件好、产量高的耕地实施永久保护。要落实到地块,明确责任,严格管理。实行占用耕地与开发、复垦挂钩,严格控制各类建设用地,充分利用现有建设用地和废弃地。非农建设和农业结构调整确需占用耕地的,必须开发、复垦相当数量质量的耕地作为补偿,开发、复垦耕地所需资金应列入建设项目总投资,若无法开垦耕地,须缴纳造地费。

3.3　充分挖掘现有建设用地的潜力,筹建耕地保护和土地开发复垦基金

严控土地供给,调整土地存量结构,对建设用地利用效率很低和土地大量闲置的地方,要增加改造挖潜的用地指标。建设项目用地都必须严格按照法定权限和程序报批,土地管理部门要对项目用地进行预审,纳入年度土地利用规划,做到建设用地总量、结构、区位和方向都有所控制。按照国家统一规划,遵循谁开发谁受益的原则,鼓励耕地后备资源不足的地区与耕地后备资源较丰富的地区进行开垦荒地、农业开发,加强土地开发复垦的规划、计划,特别是对大片的宜农荒地的开发利用。各省区要尽可能实现耕地动态平衡,若确实无法平衡的,要经国家土地管理部门批准实施异地开发。为此,建议设立耕地保护和土地开发复垦基金,可从土地收益、耕地占用税、农业综合开发资金、财政支农资金中筹集,也可鼓励企业进行土地开发和保护方面的投资,适当地也可利用外资。

3.4　健全土地法制体系建设

我国目前土地法制体系还不够完善,土地违法现象比较普遍,现行法律规定对农地转为建设用地不足等问题。因此要加快《土地法》和耕地保律的立法进程,有重点地制定如“复垦法”、“耕地保”等有关土地配套法规、规章。1997年10月实行的《刑法》中增设了“破坏耕地罪”、“土地非法交易罪”和违法批地造成严重后果的“渎职罪”等土地犯罪条款,破坏土地资源的罪行将受到严惩。同时,要建立起统一的土地监察司法机构,加大土地执法力度,重点查出土地违法和破坏耕地案件,特别是越权批地的违法案件。要规范地方行为,防止行政违法。

3.5　深化土地管理改革

目前我国实行的是块块领导的地方准二级机构的土地行政管理,这与土地管理现状严重脱节,导致地方把出让土地的收益做为本地区财政收入的主要来源,不利于耕地的保护和土地资源的可持续利用。因此,应建立集权统一的土地管理,采用管、用分离。同时改革和完善土地产权制度,明确国有土地所有权的主体地位,加强对土地收益的监督管理,防止资产流失。各地要严格实行耕地保护的行政首长责任制,要支持土地管理部门的工作。总之,土地管理要适合实现耕地总量动态平衡的全局性目标的要求。

参考文献

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5　王先进.我国耕地的现状、发展趋势及对策.中国土地, 19

(本文编辑　谢观正)

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