新公共管理视角下我国服务型建设探析(1)

2009年5月第23卷第2期

May ,2009Vol.23,No.2

收稿日期：2009-03-09

基金项目：浙江省社科联科学研究项目“乡镇绩效外部评价的有效路径分析———以宁还乡镇为例”（08N106）

作者简介：薛慧（1966-），女，浙江宁海人，高级讲师，从事职能及公共研究；韦朋余（1982-），男，江苏连云港人，讲师，律师，行政

管理硕士，从事社区治理及公共研究。

从20世纪70年代开始，传统公共行政日益受到新的外部环境的严峻挑战，其“赖以建立的两大理论基础———威尔逊和古德诺的政治———行政二分论和马科斯·韦伯科层管理理论均无法回答和解决所面对的日益严重的问题和困难：财政危机，社会福利难以为继，机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对能力失去信心，‘失败论’开始占据主导地位。”[1]在此历史背景下，一种新的公共行政理论———新公共管理理论在20世纪80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。作为一种新的公共行政理论，以现代经济学和私营企业的管理理

论与方法作为自己的理论基础，将传统公共行政的“主体（）中心主义转化为客体（顾客）中心主义，将权力中心主义转化为服务中心主义，将效率中心主义转化为成本中心主义，将个人利益中心主义转化为公共利益中心主义”，用于改造传统的公共服务模式。这一理论为我国服务型建设提供了相应的理论依据。

一、新公共管理理论视角下服务型建设的内涵（一）“以民为本”是服务型建设的核心要求服务型，是指在社会主义市场经济条件下，“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主

新公共管理视角下我国服务型建设探析

薛慧，韦朋余

（宁海县委党校，浙江宁波315600）

摘要：随着市场经济的逐步完善,我国又开始探索新一轮的变革,即建设“公共服务型”。目前，构建服务

型是我国管理方式转型的主导趋势。新公共管理理论将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务的提供中来，用于改造传统的公共服务模式，为我们提供了一个独特的研究视角。目前，对新公共管理视角下的我国服务型建设进行探讨，不仅必要而且十分重要。

关键词：新公共管理理论；服务型；模式

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1673-9973(2009)02-0048-03

管理

The Perspective of China's Construction of a Service-Oriented

Government from the New Public Management Theory

XUE Hui ，WEI Peng-Yu

(Ninghai Party School ，Ningbo 315600，China)

Abstract:With the market economy gradually improving ,our Government has begun to explore a new round of government changes,that is,the construction of "public service-oriented government".At present,building a service-oriented government manage -ment of our government are leading the trend in transition.The new public management theory which pulls the mechanism of market competition and corporate management practices into the transformation of the traditional government's public service model,provides us with a unique perspective.At present,the theory of New Public Management from the Perspective of China's service-oriented govern -ment building-related discussion is not only necessary but also very important.

Key words:new public management theory;service-oriented government ；pattern

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“以民为本”是服务型建设的核心要求。新公共管理理论认为，应改变传统管制型模式下与社会之间的关系，对的职能及其与社会的关系进行重新定位，把社会公众真正放在一个平等的位置上，把自己定位成一个服务者的角色。不能是凌驾于社会之上的封闭官僚机构，而应是负有责任的企业家，公民则是公共服务的消费者——

—“顾客”或“客户”，企业家式的应以顾客的需求为导向，并为其提供高质量、高效率服务的。因此，新公共管理理论认为服务型应该是“以民为本”的。

（二）高效运作是服务型建设的基本保证

新公共管理理论认为，作为对管制型的革新和替代物，服务型应在最大程度上克服管制型所带来的行动迟缓、效率低下、回应性差等弊端，这是服务型建设的基本保证。而解决这个问题的根本出路是要引入竞争，因为机械的效率是有限的，而竞争的效率则是无限的，哪里有竞争，哪里就会取得较好的结果，从而增强成本意识，提供优质服务。新公共管理理论主张运用“企业化”的模式来运作，并在内部引入竞争机制，以便在公共物品的分配过程中，形成公共部门内部、公共部门与私人部门之间的竞争格局，从而高效率地提供公共服务。

（三）公众参与是服务型建设的根本保障

新公共管理理论认为，公众参与是服务型建设的根本保障，行政机构应该为公众参与提供渠道。离开公众的参与，行政人员或专家往往无法获得制定所需的必要信息，甚至得不到正确的信息。行政应该在思想上意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己，为公民所有[3]。的任何一项决策都不应该排除公众参与。没有任何一个能够在排除公众的情况下拥有解决综合、动态、多样化问题所需的全部知识与信息，也没有任何一个有足够的知识与能力去应用所有的难题。如果排除公众对重要决策的参与，将会造成上的失误。所以说，服务型应该是一个注重公众参与的。

二、新公共管理理论视角下服务型建设的模式分析

由于各国的国情不同，各地发展水平的差异，服务型在实践中有着不同的模式。比如，同样是经济发达的西方国家，美国和德国采用的是强调社会保障制度中市场主导性的俾斯麦模式，英国采用的是强调机会平等、鼓励个人自助的贝弗里奇模式，瑞典、芬兰、挪威等国采用的是强调全面公平的斯堪的纳维亚模式。具体划分如下：

（一）以美国和德国为典型代表的俾斯麦模式：“市场主导型”公共服务模式

“市场主导型”公共服务模式是一种在社会保障与社会福利等公共服务上坚持以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式。以美国和德国为典型代表。美国的公共服务型模式强调通过自由竞争和经济增长确保劳动者加入劳动市场，以劳动者对生产的贡献程度保障其生活。德国的公共服务制度同样强调市场主导，非常注重社会保障制度中的权利和义务通过市场达到对等性，同时，德国公共服务制度比较重视的辅助作用。

（二）以英国为典型代表的贝弗里奇模式：“基本公平型”公共服务模式

贝弗里奇模式最初起源于英国推广的由著名经济学家贝弗里奇向提交的“社会保险和协调服务”计划，该计划在全球范围内掀起了一股建立福利国家的浪潮。该模式认为，不管是本国的公民，还是居住在本国的外国人，都有权按规定享受同等待遇[4]。英国的公共服务制度是基本公平型的制度，把国家保障范围仅限于“平等的最低生活”。国家的责任是平等地保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要则由个人承担。

（三）以瑞典等国家为典型代表的斯堪的纳维亚模式：“全面公平型”公共服务模式

全面公平型的公共服务制度把“公平”作为首要价值理念。它强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障。国家承担着保障全体国民的义务和责任，每一个人都必须享有社会保障的权利。以瑞典、芬兰、挪威等北欧各国为其典型。与英国不同，以瑞典为代表的北欧模式是全面公平的公共服务三项式。它保障的不仅是社会成员的最低生活水平，而且是对社会成员进行全面的、高水准的保障，带有浓重的收入均等化的色彩。

除上述三种模式外，目前又出现了另外一种模式，即新加坡和智利等国家采用的“注重效率型”公共服务模式。“注重效率型”的公共服务型模式通过国家立法等强制手段，以家庭或个人的储蓄来进行自我保障。这种模式国家负担轻，对经济效率产生正面影响较大，其运行方式目前也越来越受到了人们的重视。当然，世界上没有最好的公共服务模式，中国应该根据自身特点，创造适合自己国情的公共服务体系。

三、新公共管理理论视角下加快服务型建设的对策

当前，我们应当从新公共管理理论的视角出发，借鉴国外服务型建设的模式，以我国国情为依据，加快服务型建设的步伐。具体来说，应从以下几个方面展开：

（一）转变职能，改变服务模式，完善多元化的公共服务提供机制

我国服务型建设的开端是由清理行政审批诱发的，是为了更好地提供公共服务。所以，在服务型建设时要切实转变职能，改变服务模式，完

管理

49善多元化的公共服务提供机制。要在厘清关系的基础上确定的角色和职能，再根据职能的需要来确定机构的设置、机构权力的配置和各个机构应该管理的事项。我国当前的服务型建设应改变原来单一的公共服务垄断模式，充分的放权、还权，通过合同承包、私有化、公私合营等一系列市场化手段，建立由部门、私人和非营利机构构成的合作型组织模式，以适应公共服务的社会化和市场化的要求[5]。首先，在厘清原有经济职能体系的基础上，、削弱乃至返还给市场、企业或社会某些权力或职能，即放弃社会资源指令性计划配置和直接生产经营的权力，把属于企业的自主权下放给企业；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用；把经济活动中的社会服务性及相当一部分执行性、操作性职能转移给社会中介组织。不再直接经营竞争性产品和服务的生产和提供，而让市场去生产和提供竞争性的产品和服务。把财政从主要投入生产经营领域转到提供基础设施、教育、卫生、文化、社会保障等公共服务。其次，在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、国有企业下岗职工再就业以及人口控制等领域让私人企业和非营利机构参与提供公共服务。私人企业和非营利机构的参与，必然在公共服务提供领域引入市场机制和竞争机制，这不仅可以改善公共服务产品的质量，而且可以大大降低提供服务的成本，提高服务供给的效率，并减少设租寻租现象的发生。

（二）注重责任取向，明确责任划分，健全多元化的责任体系

责任取向不应当是单一的，而应是多元的，即不能将责任取向仅仅局限于效率的提高，而应当更多地关注、法律、社会价值观、政治规范和公民利益等。责任体系指责任的各种表现形式即各种责任现象所构成的有机整体。在管理活动中，责任作为一种管理方式，可以分为责任、政治责任、行政责任和道德责任等。前三类是客观责任，它是由法律规定的，后一类是主观责任，它反映的是国家公务员的伦理自主性。对于公共服务行政来说，法律制度规定的责任是被动的责任，而积极的责任则是道德责任。与其他责任形式不同的是，道德责任的特点是自觉性和主动性，表现为行政主体对责任的自觉认识和行为上的自愿选择。国家公务员只有具备充分的行政道德责任意识，才能在法律对他的岗位责任存在空缺的时候，更充分地履行其岗位责任。这四类责任都是客观存在的，它们之间既相互区别，又相互渗透、相互影响、相互转化，从而形成一个具有内在联系的责任体系。据此，应注重责任取向，明确责任划分，健全多元化的责任取向体系，以强化的服务功能。以成都和安阳为例，这两个城市目前所实行的首问责任制、限时办结制、失职追究制等制度，有效地保证了服务型建设的顺利进行，收到了较好的预期效果。

（三）推进社会互动，注重多元评估，构建多元化的绩效评估体系

在确定我国绩效评估的标准和方式时,可以借鉴西方学者提出的“社会互动模式”的合理成分。美国学者林德布洛姆提倡通过民主社会多元利益主体的制度性互动，协调彼此，并最终达成行政决策。他设计的社会互动模式是：“分散的意见——

—社会互动——

—综合的意见”。他这样解释他设计的模式：现实的政治家与行政人员之间、政治家与民众之间、行政人员与民众之间,以及各个行政组织之间，存在着极其复杂的关系，而且他们各自对绩效的理解都是取决于自身的利益，所以意见是极其分散的。经过各种正式的、非正式的相互交往和互动，彼此实现了意见的协调，这个最后协调的意见，不是任何一方提出的，但却是大家可以接受的，所以它实际上是一个不同价值的综合体[6]。林德布洛姆的“社会互动模式”中提出的“社会互动”理念具有一定的启发意义。基于这样的理念，我们设计绩效评估体系至少应该包括这样一些内容：一是评估价值取向的多元化。绩效评估的基本价值取向应包含增长、公平、民主、稳定、自由、进步等主要内容，其中增长和公平是两个经济变量，民主和稳定是两个政治变量，自由和进步是两个社会变量；二是评估指标的多元化。按照科学的发展观和正确的政绩观的要求，绩效评估的内容和评估指标应该包括：城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、人与自然和谐、国内发展和对外开放统筹等方面的内容；既要有经济、效率与效果方面的内容，也要有公平方面的内容。三是评估方向的多元化。评估的方向应该是多向的，一是自评，二是系统内进行的多向评估，即机构内、上下级之间、同级各部门之间以及领导与一般工作人员之间的相互评估；另一个是系统外进行的多向评估，即公众对、公众对行政领导、公众对公务员的评价。

参考文献：

[1]〔澳〕欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.彭和平，等译.北京：中国人民大学出版社，2001：.

[2]段忠桥.当代国外社会思潮[M].北京：中国人民大学出版社，

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[3]〔美〕罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特.新公共服务：服务而非掌舵[J].中国行政管理，2002，(10)：38.

[4]姜南.英国福利制度的演变及其作用[J].世界历史，1999，(4)：39.

[5]唐铁汉.强化公共服务职能努力建设公共服务型

[C]//公共服务创新，北京:国家行政学院出版社，2004：27.

[6]〔美〕查尔斯·林德布洛姆.决策过程［M］.上海：上海译文出版

社，1988：52.

[责任编辑、校对：任山庆]

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