城市社区体育公共服务供给现状-以W市为例

行政管理专业专科生毕业小论文

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毕业小论文（设计）成果归浙江工业大学所有。

特此声明。

                    --以温州市鹿城区为例

名字

2014 年 8月17日

摘　　要

随着经济的发展与生活水平的提高，人们进行体育健身与休闲的意识也逐步提高，体育消费能力不断增长，对体育公共服务的需求越来越多元化和个性化。近年来，越来越多的学者和组织逐渐意识到完善社区体育公共服务体系建设的重要性，显然，体育公共服务体系的完善需要有良好的体育公共服务供给机制。社区作为人们生活交往的重要单元，理应着力满足社区成员的体育需求，浙江作为我国最发达的城市，其社区体育公共服务供给水平和供给机制在全国具有引领和模范作用。本文以社区体育公共服务供给为研究对象，选择浙江温州市鹿城这一具有代表性的城市进行相关研究，试图分析鹿城区社区体育公共服务的供给现状，结合公品供给理论和国外先进实践经验，提出完善温州鹿城区社区体育公共服务供给机制的方式。

关键词：社区；温州市鹿城区；体育公共服务；供给机制

引  论

世界公认的三次人类文明的高峰与体育运动的发展都有着密切的关联。第一次是古希腊文明，它兴起了古代奥林匹克运动；第二次是在曾自称为日不落帝国的英国，它是近代第一次现代化工业的代表，催生了户外运动；第三次是以知识经济为代表的美国，在第二次工业过程中，将竞技体育运动的职业化、商业化推到了极致，同时还衍生了休闲体育，使以奥林匹克为核心的国际竞技体育和以休闲健身为标志的大众体育成为当今世界的重要文化活动和国际交流形式。体育，除了是运动锻炼方式以外，还是一种很好的教育方式，一种健康的生活方式，事关人的健康、全面发展和人的基本权利。体育公共服务在整个公共服务领域中是不可或缺的重要内容。

随着社会经济的发展与生活水平的提高，人们进行体育健身与休闲的意识也逐步提高，同时消费能力不断增长，对体育公共服务的需求也越来越多元化和个性化。近年来，越来越多的学者和组织逐渐意识到完善社区体育公共服务体系建设的重要性。显然，体育公共服务体系的完善需要有良好的体育公共服务供给机制，这成为本文研究的出发点和目的。浙江作为我国最发达的城市，其社区体育公共服务供给水平和供给机制在全国具有引领和模范作用，本文选择浙江温州市鹿城区这一具有代表性的城市进行相关研究。

一、鹿城区城市社区体育公共服务供给的总体概况

（一）供给内容的多样性

1.群众体育健身设施得到明显改善

认真落实《办公室 市办公室关于分解落实2013 年“十大民生工程”工作任务的通知》（温委办发〔2013〕14号）要求，研究制定《2013年温州市全民健身工程建设方案》，分解建设指标，落实建设用地，督促工程进度，市本级共投入3609万元，在全市新建农村社区健身广场100个、省小康体育村300个、登山健身步道30条、塑胶跑道10000平方米，改建门球场、市区街头篮球场25片，全市新增体育活动场地面积105万平方米以上，人均体育场地面积达到1.5平方米。市区新增30所公立学校体育场馆向社会开放，共达到80所。

2. 群众体育公共服务的完善

一是借力我市全国民政综合改革试验区的东风，体育协会如雨后春笋般得到迅猛发展，市级体育协会由36个发展到51个，县级体育协会达到272个，乡镇级体育协会1000多个，发展态势列全省之最。二是加强基层体育骨干队伍建设。培训了太极拳、体育舞蹈、健身气功、健身排舞、地掷球、登山、风筝等项目教练员、裁判员1012人次；新增国家级、一级、二级、三级社会体育指导员3556人，全市各级社会体育指导员发展到18000多人，达到了体育强市要求的占总人口2‰的标准。三是加强国民体质监测工作。一年来，全市各级国民体质监测中心、监测站共为4万多名群众进行了体质测试，提供科学健身指导服务。

3. 群众身边的体育活动丰富多彩

一是市本级利用节假日、重大活动等时间节点，每月组织举办一次大型示范性群众体育活动。自1983年开始，已连续举办了30届元旦万人健身跑、31届春节横渡瓯江冬泳活动、5届百镇千村万场篮球赛、5届城市社区运动会等。二是加快推进民间划龙舟运动发展。6月12日，举办了2013温州龙舟文化节暨塘河龙舟拉力赛，共有98支龙舟（包括19支竞赛龙舟、支传统龙舟），约5000运动员参赛。龙舟队和华侨队龙舟队参赛，海峡两岸同河竞渡，海外游子欢度端午，促进了温州与的体育交流。三是各县（市、区）积极举办各类群众体育比赛活动，如龙湾第四届滩涂趣味运动会、瓯海首届社团运动会、乐清第47届职工篮球赛、瑞安外滩千人万米长跑赛、永嘉第二届全县干部职工运动会、文成全民健身跑活动、平阳第六届运动会、苍南第四届运动会等。机关、学校、企业、社区、体育社团经常性组织各类体育比赛活动，其中51个市级协会举办各类体育活动537项。

（二）温州市鹿城区体育公共服务供给主体呈现出单一性

查阅温州市鹿城区体育局官方网站以及各县区体育局网站以及通过访谈，得知现阶段温州市鹿城区体育公共服务供给主体是。

一方面从温州市鹿城区的组织、开展体育活动的现状来分析，无论是竞技体育活动的举办还是群众体育的组织还是当地民族特色体育项目的发展，承担了大部分的组织权和办理权。例如每年举办的武隆国际山地户外公开赛、重庆国际马拉松赛、等国际重大比赛，群众体育开展的全民健身运动会、社区运动会、农动会，以及民族特色体育项目像合川区的龙舟比赛、城口县的红色运动会、云阳的登梯比赛，大部分有当地、各区县以及体育局和各区县体育局来组织。笔者认为温州市鹿城区市场机制不能有效地解决好体育公共服务的供给，所以形成了供给体育活动的现状。当时访问鹿城区举行青少年篮球比赛的一位负责人说：“此次比赛的组织、开展、资金的投入均都是由鹿城区、鹿城区体育局投入。虽然有很多企业参与活动赞助，但是不管理活动的组织、开展，当时最大的赞助商，鹿城区鸿星尔克品牌商以及远鹏公司就投入资金来说微乎其微。

另一方面，群众体育的健身场地和设施几乎有提供。例如 2009 年，建成的 131个群众体育场地，全民健身中心 26，体育公园 9 个，健身路径 349 条，篮球场 1694 个，乒乓球台 3238 个，2010 年完成的 150 个社区路径工程、1000 个农民体育健身工程、

50个乡镇农民体育健身广场建设，新资助命名 20 条全民健身登山步道以及新创建 1000 个“文体中心户”、10 个国民体质监测站，以及 2011 年兴建的农民体育健身工程,乡镇健身广场，社区健身路径工程，登山步道 142 条，大部分由提供。又如鹿城区建立体育馆，此场馆气势恢宏，容纳量大，每年都组织大型运动会、演唱会等大型活动，现成为了鹿城区一条独到的风景线。但建设鹿城区体育馆的大部分资金来源于温州市鹿城区，拨款承包给公司建设，但承包公司不参与体育馆的投资，仅仅是承包即拿的资金来兴建体育馆。

笔者认为无论是从温州市鹿城区体育活动的组织以及开展还是从体育健身设施的兴建，承担了大部分的责任，这样不仅造就了巨大的压力，更重要的是形成了供给主体的单一性，而没有把市场激活。

（三）温州市鹿城区体育公共服务供给方式呈现出复杂性

体育公共服务的供给方式，主要是指资金来源的渠道。资金是体育公共发展必要的条件，若没有资金任何事业都无法进步，无法发展，所以说资金是体育公共服务的前提。温州市鹿城区非常重视对于体育公共服务发展资金的拨放。目前，体育公共服务资金来源的渠道主要包含以下方式，其一是出资办体育公共服务；其二是委托企业或个人兴办体育公共服务；其三是企业和个人直接投资兴办体育；其四是利用捐款集资的方式兴办体育。而现阶段温州市鹿城区体育公共服务供给方式主要有出资，呈现出供给方式的单一化。温州市鹿城区对于体育公共服务资金的投入主要基于体育彩票公益金的使用。2013 年温州市鹿城区利用体育彩票公益金使用情况（见表 4）。

表1   2013 年温州市鹿城区利用体育彩票公益金使用情况

      项目                                  金额(万元)                         

全民健身路径工程                         951.6

农民体育健身工程                         999.7  

雪炭工程                                 2199.0

全民健身中心                             6.9

全民健身基地                             35.4

俱乐部建设                               152.5

培训管理                                 159.1

修建体育场地                             368.3

其他                                     1250.1

注:数字来源《2010 年体育事业统计年鉴》国家体育总局体育经济司 编

从表1 中可以看出，全民健身路径工程 951.6 万元，农民体育健身工程 999.7 万元，雪炭工程 2199.0 万元，全民健身中心 6.9 万元，全民健身基地 35.4 万元，俱乐部建设 152.5 万元，培训管理 159.1 万元，修建体育场地 368.3 万元，其他投入 1250.1 万元。温州市鹿城区体育场地设施的投入资金大部分都有来承担，但是随着群众体育需求的多元化，单一的供给方式越来越难以市民日益增加的体育需求，所以应采取多元化的供给方式。

二、温州鹿城区社区体育公共服务供给问题

（一）体育场地和设施依然无法满足居民需求

温州鹿城区社区体育场地设施建设仍然滞后,且质量水平、管理效率需要提高,现有社会体育设施的规模依然无法满足人们的需求。如表1所示,温州鹿城区人均体育设施面积只有1.75平方米,与国内其他中心大城市如北京、广州等相比,仍然落后。而德国在70年代中期,社区运动场的人均建设面积已达到4平方米。虽然现有的体育设施中有许多是用于竞技体育训练和比赛的,而这些体育设施不可能经常性地向普通市民开放,人均体育设施面积并不能非常全面地衡量某个城市的体育公共服务供给能力,但在衡量某个城市社区体育场地和设施的供给中人均体育设施面积依然是一个重要参考指标。在整合社区体育设施资源方面,温州鹿城区还有许多用于竞技体育的场馆和设施不经常向社区居民开放,而在学校体育场馆向社会开放方面,尽管温州鹿城区中小学体育场馆对社会开放的程度已达80%,而在日本,这一比例为90%。可以看到,温州鹿城区在提高社区体育场地设施资源利用率方面仍有较大的上升空间。

表3 2013年底全国各大城市人均体育设施面积对比(单位:m2)

体育公共服务供给不均衡主要表现在各区县间的不均衡、各社区的不均衡、有形的体育产品与无形的体育服务的供给不均衡,以及大众体育与竞技体育间的发展不均衡。在郊区,人们进行体育锻炼和参加有组织的体育活动和观看比赛的机会较少；新建社区体育基础设施较老社区体育设置好；体育场馆、设施等有形产品提供多于体育信息服务、健身指导服务、体育竞赛表演服务等无形体育产品的提供；竞技体育发展依然占用较大支出,尽管温州鹿城区每年用于体育事业的财政经费在不断增长,但用于社会体育领域的经费所占比重依然不高。社会体育建设资金筹集渠道较为单一,资金使用效率不够优化,这在很大程度上阻碍了社区体育公共服务的供给效率的提高。

（三）体育立法不完善

尽管温州鹿城区的社会体育法制建设已小有成效,但与快速发展的社会体育事业相比,仍然滞后,主要表现为各种名为“办法”、“规定”、“实施意见”的性文件较多,而法律性文件较少,性文件变化较快且较容易出现不连贯,行政管理随意性过大的问题。除此之外,现有体育和法规内容不够完善,许多社会体育参与和管理方式缺乏法律法规明确规定,造成灰色地带,如社会体育公共服务的市场准入制度、公共体育设施的建设管理、非公益性体育组织参与公共体育服务的评估与监督、对非营利性体育组织的管理与财政支持等缺乏明确法律依据。此外,对社会体育法律、法规的贯彻实施缺乏有效监管。对于市场和社会组织参与体育公共服务提供缺乏配套的法律支撑,这一方面不利于多元供给机制的形成,另一方面不利于对市场组织参与体育公共服务提供的监管,会使一部分企业钻法律漏洞空子,甚至可能会出现寻租等行为。

（四）体育公共服务供给主体仍较单一,效率不够高

虽然市场和社会组织参与体育公共服务供给的情况在不断增多,可是并没有改变温州鹿城区市体育公共服务生产和供给中的绝对主导地位。温州鹿城区的体育协会大多挂靠在部门之下,其经济来源也主要是资助,多属于半行政半社会性质的社团,性不够,没有很好起到社会参与供给的作用。由于缺乏多主体参与供给导致缺乏竞争,缺乏监督与评估,体育公共服务供给效率依然有待提髙。比如许多学校体育场馆还未完全向社会开放；许多体育场地没有照明设施以致这些场地晚上完全无法被利用起来；弱势群体和偏远地区没有得到足够的服务；地区发展不均衡等。

（五）对体育企业的管理亟待规范

随着社会主义市场经济的建立,温州鹿城区市的体育产业也蓬勃发展,成为了新的国民经济增长点。截至2013年,在全市14 000多家体育场馆中,经营性场所达5 200多家,从业人员超过15 000多人,各种形式的健身娱乐俱乐部不断涌现。但由于各种体育健身俱乐部良秀不齐,快速发展的体育健身市场也有一些令人担忧的隐患,比如,有些不良经营者侵犯消费者的合法权益,或由于合同规定不明确、管理不规范等原因,屡屡酿成体育服务纠纷。导致这些现象的关键原因在于规范体育健身市场的有关立法滞后,这同时也表明,温州鹿城区市对体育企业的管理亟待完善。

（六）学校体育场馆向社会开放出现的安全隐患和成本问题

学校体育场地向社会开放本是好事,可是随着开放而来的场地和器材维护成本的提高却无人负责,单独让学校承担这一部分因向社会开放而增长的管理和维护费用显然不合理。另一方面是随之而来的安全隐患让许多学校对此颇有微词。学校本来是清净学习的地方,学生大多是青少年及儿童,自我保护意识和能力差,社会人员身份很难确定,一些违法乱纪份子会对学生安全和学习造成隐患。这些问题尚没有得到妥善的解决。

三、对完善温州鹿城区社区体育公共服务供给机制的建议

   未来会有越来越多主体参与到社区体育公共服务供给中,社区体育公共服务的供给可以根据具体情况采用前文所述的各种机制。但由于社区体育公共服务的公共性,在现今和未来相当长时间内,仍将发挥至关重要的作用,在社区体育公共服务供给过程中,将承担“体育公共服务直接提供者”、“制度安排者”、“供给机制选择者”、“监督评估者”等一系列角色。社区体育公共服务供给机制的完善有赖于进行合理安排和实施,因此本章主要针对温州鹿城区各级体育局、事处等机构提出如下建议:

   （一）转变体育管理

社区体育公共服务供给不足或低效的根本原因绝非供给主体缺位,其深层次原因乃是体育管理不健全。不健全的具体表现有以下几点:一是没有可持续的财政支持制度；二是没有形成规范的对体育公共服务进行分工和问责的机制,这很容易使体育公共服务指标形同虚设；三是体育发展战略过于注重竞技体育,对大众体育发展的重视仍然不够,这很容易忽略大众体育的发展和社区居民的普通健身需求。尽管温州鹿城区全民健身工程已实施很久并有所成效,但与发达国家相比仍存在较大差距。要根本上解决社区体育公共服务供给低效和不足的现象,需要改变体育管理的,尤其是改变重竞技、轻大众体育的,只有改变金牌战略的取向,把体育资源更多地归还与普通居民,才可以更好地提供社区体育公共服务,进而促进温州鹿城区大众体育的发展。改变体育管理虽然不是温州鹿城区一个城市可以做到的,但是需要不断调整自己的管理方式并努力影响和推动全国的体育取向。

（二）灵活选用不同的供给主体与供给模式

应进一步发挥及各级体育行政部门、非营利体育组织、营利性体育组织和个人志愿性服务等多主体供给的优势,根据体育公共服务的不同性质和内容,采用不同的供给模式。及体育行政部门应提供普遍义务性体育服务,非营利性体育组织提供公益性体育服务,营利性体育组织提供差异化体育服务,各种志愿组织和个人提供志愿性体育服务。应积极引导非组织和市场组织参与社区体育公共服务供给,根据社区状况和居民需求,因地制宜地灵活选用和安排合作模式,并制定监督和评估机制。

（三）完善法律制度

完善关于社区体育公共服务方面的法律制度刻不容缓,这不仅应包括体育方面的立法,还应包括社区管理、市场组织和社会组织参与公共服务管理等多领域法律制度。应加强社区体育公共服务供给相关的立法研究,最好成立跨领域的领导组织,统筹做好立法规划,明确立法重点。并注重行政执法工作,使体育法律、法规真正得到贯彻和落实,社会体育领域真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的有机协调统一,有效规范、市场、社会组织和个人的行为,建成完善的法治体系,促进规范有序的多主体供给社区体育公共服务秩序的形成。应逐步对体育行业市场准入、行业规范、从业人员资格认证、补贴额度等做出明确具体的规定。此外,还要特别保障社会弱势群体的体育健身权利,促进对老年人、残疾人、青少年儿童、外来人口等群体的体育立法。

（四）健全利益表达机制

体育公共服务供给低效的很大原因是公共服务提供的主体不了解社区居民真正的体育需求,进行预算和项目建设时没有科学合理的论证和市民参与的听证。虽然温州鹿城区目前己开通体育公共服务热线和微博,但这些还远远达不到体育公共服务需求者的要求,调查发现,许多市民有许多体育需求却不知如何表达、向谁表达。利益表达机制不健全或不透明,导致供需信息不对称,供给很难有效满足需求。应加快社区基层民主建设,鼓励公民参与,建立社区居民对社区体育公共服务的有效决策参与机制。可以继续发扬温州鹿城区已经实施的社区体育配送服务,逐渐提高回应社区居民需求的效率与服务的质量。

（五）加强对体育公共服务供给的监督与评估

监督保障指通过监督来纠正依法治体过程中产生的偏差,保证体育公共服务体系向预定方向前进。监督与评佔的主体既可以是,也可以是委托第三方组织,监督和评估的意义在于保障各供给主体可以按照预期目标合理的运用权力、使用资金,高效的开展工作,提供社区居民满意的体存公共服务。从当前情况看,监督应着重于三个方面:一是对权力运用的监督,即对是否滥用委托的管辖权及是否权力过分集中等问题进行监督；二是通过对体育组织绩效和管理人员的考核与评估,监督其在社区体育公共服务供给过程中是否履行了相应的职责和是否胜任；三是监督体育公共服务供给过程中各种经费的运用和去向,这需要增加体育组织的透明度来实现,如财务公开,公布年度服务计划和经费预算等。

社区体育公共服务供给效果的监管与评估一直处于尴尬状态,温州鹿城区推行的体育公共服务方面的评估仅有场馆自查等少数简单的评估,起不到应有的效果,虽然评估一直都是一项比较难以实施的工作,但是没有评估就很难对体育公共服务供给行为和结果做出有效控制,也难以针对问题做出提高。体育公共服务监管主要指对市场和社会组织及个人参与体育公共服务的监管,可以通过制定行业规范来实现。在这方面杨浦区体育局已经进行了一些有益的探索,但仍需要加强和推广。

（六）各主体建立联动机制,完善供给网络

要整合温州鹿城区现有的体育资源,促进营利性体育组织的对外开放；设立中小学、企事业单位等所属体育设施对外开放的资金补贴制度,以鼓励其对外开放的积极性；提髙体育设施的管理能效,促进体育场地设施管理长效机制的建立和完善；加强与市场、社会供给主体的对话沟通,建立联动机制,优势互补,促进体育公共服务资源的有效配置,完善体育公共服务供给体系。可对参与体育公共服务的市场和社会组织进行备案、评估和信用评级管理,这样能对特定的体育公共服务项目选择适合的供给方式和供给主体。

首先要完善、市场、社会组织在社区体育公共服务供给当面的分工。在社区体育公共服务供给过程中,市场和社会组织都是不可缺少的主体,但是当市场或第三方失灵时,应当承担最终责任。其次要积极探索社区体育公共服务供给的有效模式,可以在承担最终责任前提下,采取特许经营、参股、合约出租、招标采购等形式,将部分供给职能交予市场和社会主体,要使“闲不住的手”与市场“看不见的手”握在一起,打破传统公共服务垄断供给的局面,建立起主体公平有序竞争的市场环境,缓解因“失灵”对社区体育公共服务供给的负面影响。

结  语

城市社区体育公共服务的制度化建设是不断提高社区体育公共服务质量的前提和基础。制度建设是社区体育公共服务实施过程的重要环节，制度建设水平的高低直接影响和制约社区体育公共服务工作的有效开展。通过社区体育公共服务的制度化建设，可以使社区体育公共服务的社会规范系统化、条理化和正规化。随着我 国城市化水平的不断提高和经济社会的快速发展，对社区体育公共服务的水平和质量提出了新的要求，只有不断加强城市社区体育公共服务的制度假设，才能使资源得到有效利用，才能广泛调动社会一切积极的因素和力量，使他们参与社区体育公共服务的建设。在社区体育公共服务多主体供给机制下,和社区居民如何选择特定的供给方式,各主体间如何协调合作以实现高效供给,将是今后有待研究的问题。另外,未来的温州鹿城区将有许多社区朝向全球化、信息化发展,而利用信息技术把人们从虚拟社区中招聚出来参与实际的社区体育活动将会变得越来越必要,社区体育信息服务研究可能成为以后温州鹿城区社区体育公共服务研究的重要方向。

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