关于立法机关与立法权

导引： 

先对下面几个表述进行判断，检验你对这一问题的理解情况。

1、凡是立法机关都有立法权。

2、凡是有立法权的机关都是立法机关。

3、我国的立法机关是和常委会。

4、在行政机关中，只有拥有立法权。

正确答案是：

如果你对这几句话没有判断正确，或者不知道正确的说法是什么，那么，你就有必要对这一问题进行进一步的学习和了解。

现有观点与结论：

按照我国现行《》和《立法法》的规定，正确的观点应该是：

立法机关：《》第五十和《立法法》第七条都规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”由此可见，全国和全国常委会是我国的立法机关。除此之外，其他任何国家机关都不是立法机关。

享有立法权的机关：

《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”

第五十六条规定：“根据和法律，制定行规。”

第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同、法律、行规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同、法律、行规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。本法所称较大的市是指省、自治区的所在地的市，经济特区所在地的市和经批准的较大的市。”

第六十六条　规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”

第七十一条规定：“各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和的行规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”

第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的，可以根据法律、行规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”

由此可见，在我国，享有立法权的国家机关包括：

1、国家权力机关系统（和常委会）的：全国、省、自治区、直辖市、较大的市的及常委会，自治州、自治县的。

2、国家行政机关系统（及下设机构）的：、各部委、央行、审计署、具有行政管理职能的直属机构、省、自治区、直辖市和较大的市的。除此之外，其他国家机关都不享有立法权。

由此可见，凡是立法机关都有立法权，享有立法权的机关不一定都是立法机关。

这些享有立法权的机关，享有的权限大小不同，所立法律法规名称不同，法律法规的效力也不同。具体如下：

进一步的讨论：

关于立法机关和立法权的讨论似乎到此结束，实则不然。

立法权与立法机关的内在一致性问题

细心的人会发现一个问题：享有立法权的机关范围要大于立法机关，也就是说，有很多享有立法权的机关不是立法机关。

为什么享有立法权，而不能称为立法机关？可能有三种解释：1、只有全国和全国常委会才有完全自主的立法权，其他国家机关的立法活动必须依照和全国与全国常委会制定的法律，或者根据授权，属于从属性的不完全的立法活动，所以，只有全国和全国常委会才可以称为立法机关。2、各级的是行政机关、执行机关，地方和常委会的主要职责是落实国家各项法律法规，他们的主要职责都不是立法，只有全国和全国常委会的主要职责是立法。所以，只有全国和全国常委会才能称为立法机关。3、只有制定“法律”的机关才能叫做立法机关，那些制定行规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章的国家机关只享有一定的立法权，而不能称为立法机关。

三种观点都有一定道理，但是，也都存在明显不足。

第一种观点最具有说服力。但是也存在一些问题，那就是没有看到我国立法的实际情况。在我国，由于大多数法律都规定的比较宽泛，缺少操作性，所以，绝大多数法律都需要及其部委制定行规和部门规章。再加上中国地区差异较大，地方，尤其是少数民族自治地方享有了较多的权力，可以制定较多的地方性法规和规章。最终的结果就是，在我国的立法体系中，和地方分享了更多的立法权限，甚至出现了没有行规、部门规章、地方性法规和规章，法律就无法得到贯彻落实的情况。

尤其是，不但可以根据和法律制定行规，而且在尚无法律规范的领域，可以先行制定行规，此时，的行规就代替了法律的作用，具有了更高的法律效力。被称为“橡皮图章”和实际享有的较多的立法权限不无关系。

第二种观点虽然陈述的是实际情况，但是，却没有抓住问题的关键。“主要”与“次要”是相对的。全国和全国常委会除了制定和修改法律，还有很多职责，比如监督、人事任免、重大事项决定等等。随着中国法律体系的逐渐完善，未来立法在全国和常委会工作中的分量会越来越轻。所以，很难说立法就是其主要职责。所以，以此为理由说明全国和全国常委会是立法机关是站不住脚的。

第三种观点中存在两个问题：一是立法权中的“法”和立法机关中的“法”的含义问题。二是什么是“法”的问题。先来讨论第一个问题，无论什么是“法”，立法权中的“法”和立法机关中的“法”的含义都应该是一致的。否则就会出现逻辑上的混乱。如果只有法律才能称为“法”，那么，全国和全国常委会既享有立法权，又是立法机关。其他的国家机关制定的就不是“法”，因而享有的也不是立法权，也不是立法机关。如果我们承认法律、行规、地方性法规、规章都是“法”，那么，制定这些法的机关享有的当然是立法权。至于是不是立法机关，则需要再加上“是否享有完全、自主的立法权”这一条标准，做进一步的区分，分出立法机关和非立法机关。

所以，判断是否享有立法权，关键看是否能够进行立法活动。判断是否是立法机关，关键看这种立法活动是否是完全、自主的。

什么是“法”？

那么，到底什么是法？按照马克思主义的观点，法是由国家制定或认可，并以国家强制力保证实施的，反映统治阶级意志的规范体系。法的几个主要特征是：法是调整人的行为的规范；法由国家制定或认可，并具有普遍约束力；法规定了权利和义务；法由国家强制力保证实施。

根据上述定义，我们可以看出，不仅“××法”是法，从、法律，到行规、地方性法规、规章、自治条例、单行条例，都是法。

而且，从我国的司法实际看，最高人民根据法律做出的司法解释发挥着很重要的作用。有时候比法律还要重要。所以，从广义上说，最高院的司法解释其实也是“法”，也是一种立法活动。

从我国的执法实际看，很多部门的红头文件的规范性更强，其实，也是广义上的“法”。

由此看来，如果从最广义的角度理解“法”，在我国实际享有立法权的国家机关是很多的，也可以说，在我国，凡是国家机关都享有立法权。

其他相关问题：

1、各级和常委会都是国家权力机关，但并非都享有立法权，更不都是立法机关。只有全国、省、自治区、直辖市、较大的市的及常委会，自治州、自治县的享有立法权。只有全国和全国常委会是国家立法机关。

2、我国的全国和常委会虽然是立法机关，但从性质上看，是我国最高权力机关。西方三权分立制度下的议会，只能称为立法机关，而不能称为权力机关。

3、全国只能修改，但不能制定。制定需要成立专门的制宪委员会。全国常委会只能解释，监督实施，不能修改，更无权制定。

    4、从性质上说是国家最高行政机关、最高执行机关，但是，也享有一定的立法权，即制定行规的权力。