我国湿地保护的法律思考

作者简介:黄锡生,重庆大学法学院副院长,法学博士,教授,硕士生导师,主要从事环境资源法、经济法的教学与研究。

我国湿地保护的法律思考

黄锡生　黄亚珍

(重庆大学法学院,重庆　400044)

摘要　湿地是一种不同于陆地和海洋的特殊生态系统,具有重大的经济、生态和教育价值。长期以来,我国对湿地的价值认识不足,对湿地过度地开发利用,也未进行有效的保护,使之遭到了前所未有的破坏。我国对湿地保护的法律规范多散见于其他相关的法律法规之中,没有一部专门的法律规范对其进行调整,与我国严峻的湿地保护形势不相适应。本文针对我国湿地保律制度中存在的问题,提出了完善我国湿地保护的若干法律构想。关键词　湿地;价值;法律制度;湿地保

中图分类号　DF46　　　文献标识码　A 　　　文章编号　1002-2104(2005)06-0126-04

　　湿地与森林、海洋一起并称为全球三大生态系统。它作为地球水域与陆地交界的过渡地带,形成一个不同于陆地和水域的独特生态系统,具有陆地与水域系统不可替代的功能。根据《国际湿地公约》的定义,湿地是指不问其为自然或人工、长久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带,具有或静止或流动,或为淡水、半咸水或咸水水体者,包括低潮时水深不超过6m 的水域。此外,湿地还包括海岸地带的珊瑚滩、海草床、红树林、河口、河流、淡水沼泽、沼泽森林、湖泊、盐沼及盐湖。在我国,湿地主要包括一些湖泊、沼泽、草滩地和沿海滩涂。从广义上说,一些水稻田、水库也可以作为湿地看待[1]。湿地是人类赖以生存的重要资源和环境要素,对人类的生存与发展具有特殊而重要的经济、生态和教育价值。

1　湿地保护的概述

1.1　湿地的价值

(1)湿地的经济价值。湿地生态系统的存在依赖于陆

生系统和水生系统,这种过渡位置决定了湿地有较高的生产能力及陆生系统和水生系统无法替代的经济功能。首先,湿地提供了可直接利用的水源,是我国工业、农业生产用水和城市生活用水的重要来源;其次,湿地营养物质丰富,具有发展农业、渔业、畜牧业、副业的巨大潜能。湿地可为人类提供大量的动植物资源,还可提供多种矿产资源;最后,湿地还可供人们观光、旅游、娱乐。我国许多著名的旅游风景区分布在湿地区域,一些以湿地为基础的娱

乐活动可直接产生经济效益。

(2)湿地的生态价值。湿地具有调节洪水流量、补给

地下水和维持区域水平衡的作用。湿地具有较强的蓄水、透水能力。当洪水来临时,湿地可以将洪水储存于土壤之中或以地表水的形式保存于湖泊或沼泽中,减少了下游的洪水量;湿地还是生物多样性的重要生存环境。湿地中不仅栖息着许多具有重大科学价值和重要经济价值的类群,而且还栖息着大量的濒危、渐危和稀有物种。中国湿地生物种类的已知数占中国物种已知数的百分比分别为:哺乳动物占13%,鸟类占24.1%,爬行类占12.8%,两栖类占

16.1%,鱼类占36.6%,被子植物占2.6%,裸子植物占3.5%,蕨类植物占0.5%,苔藓类植物占7.5%[2]。湿地还

具有有效地降解污染、净化水质的作用。湿地之所以被人们称为“自然之肾”,是因为湿地可以使进入水体的有毒物质随沉积物而降解和转化,减轻土壤侵蚀和环境污染。

(3)湿地具有不可替代的教育价值。湿地生态系统、

多样的动植物群落、濒危物种等,在科研中具有重要地位,为教育和科学研究提供了对象、材料和试验基地,为人类可持续发展奠定了重要的前提和基础。

1.2　我国湿地保护现状

我国湿地面积仅次于加拿大和俄罗斯,居世界第三位。我国大约有湿地总面积50万km 2(其中:沼泽11万

km 2,湖泊12万km 2,盐沼地1.2万km 2,潜育化、沼泽化水

田以及水库、池塘等25万km 2)[3]。长期以来,我国人们通过排干湿地的做法进行了大面积的农业生产和其他活动,

中国人口・资源与环境　2005年　第15卷　第6期　　CHINA POPU LATION,RESOURCES AN D ENVIR ON MENT 　V ol.15　N o.6　2005

第一,过度开发利用湿地。农用地开垦和城市开发占用天然湿地,直接削减了湿地面积;工农业用水增加,湿地得不到足量水的补给而退化甚至消失;对湿地生物资源的过度开发利用也严重破坏了湿地的生态平衡。

第二,湿地污染加重。工业污水和生活用水的大量排放,废气、废渣等污染物的无组织排放,不仅使湿地水质恶化,而且对湿地的生物多样性造成严重危害。

第三,水利工程对湿地的影响。水利工程人为地切断了湿地中洄游鱼类的通道,切断了湿地汛期洪水的补给,使湿地生物群落发生变化,湿地沼泽化进程加快,出现盐碱化甚至干涸的现象。

第四,自然因素的变化对湿地的影响。随着全球气候变暖,许多地区持续高温、干旱,使一些地区湿地的地表水面积锐减,矿物质富集,形成很多盐碱化湿地。

第五,对湿地保护、管理不力。我国对湿地多种生态功能的认识、研究不够深入,环境资源意识薄弱,保护措施缺乏,管理工作力度不够。我国自1992年加入《国际湿地公约》后,加大了对湿地保护的力度。湿地保护区的建立虽然在一定程度上起到了保护湿地资源和生态环境的作用,但还是未从根本上遏止湿地生态环境恶化的趋势。

2　我国现行湿地保律制度的评述

2.1　我国湿地保律制度的现状

我国在未加入《国际湿地公约》之前,湿地保护作为整体自然保护工作的一部分已初步纳入立法的范围。如《中华人民共和国》就将滩涂、草地等与湿地有关的资源列入了调整范围,规定国家保护自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物,禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源;《水污染防治法》是一部关于防治内陆水体污染的专门性法律,也为湿地水体的污染防治工作提供了法律依据;《土地管理法》强调了土地的开发利用和保护的协调,增加了土地用途管制制度、耕地保护制度、土地使用总量控制制度等内容[4],为湿地自然保护区的土地权属问题提供了法律依据;《野生动物保》是关于动物保护的专门立法,它不仅要求保护珍贵、濒危的野生动物,也要求保护野生动物的生存环境,这就使作为野生动物生存环境之一的湿地也包含在其保护范围之内;《水法》关于禁止围湖造田和围垦河流的规定有力地保护了湿地水资源;《环境保》规定保护珍贵、濒危的野生动植物自然分布区域以及重要的水源涵养区域,并规定关于污染

环境的建设项目必须进行环境影响评价,为预防湿地遭受人为的污染和破坏提供了强有力的法律保障;《海洋环境保》规定禁止毁坏海岸防护林、风景林、风景石、红树林、珊瑚礁等天然林石,同时强制实施环境影响评价制度、“三同时”制度和海洋环境污染民事赔偿制度等规范,为海滨湿地的保护提供了法律依据;《渔业法》中关于保护珍贵水生动物、捕捞强度的控制和捕捞业结构调整的规定有利于保护湿地生物多样性。此外,《刑法》就破坏“水源”“水产资源”和“野生动植物”资源的行为规定了刑事责任及处罚方式,《民法通则》就“滩涂”、

“水面”、

“草地”等自然资源的使用及管理做了相应的规定,《草原法》、

《森林法》、

《水土保持法》、

《防洪法》等法律规范也涉及到湿地及其资源的保护。

自1992年正式加入《国际湿地公约》后,我国加快了湿地保护立法的步伐,制定和修订了许多有关湿地保护的法律法规。如与湿地保护最为密切的行规是《自然保护区条例》,它直接将“湿地”一词作为法律用语使用,规定具有特殊保护价值的湿地可以划为自然保护区[5]。一些地方性法规也明确将湿地作为保护对象,如《黑龙江省自然保护区管理办法》规定湿地类型的自然保护区为重点自然保护区,《海南省红树林保护规定》是专门针对湿地类型之一的红树林而制定的,《辽宁省乡镇企业环境管理条例》规定乡镇企业从事湿地开垦的建设项目须执行环境影响评价制度。

2.2　我国现行湿地保律制度的不足

我国现行法律法规对湿地保护发挥了一定积极的作用,但由于认识的局限性和客观条件的,现行湿地保律制度还存在以下不足:

法律概念不明确。目前,尽管《国际湿地公约》对湿地的概念进行了明确的界定,但我国涉及湿地保护的法律法规都未对湿地给予明确的定义。很多法律法规未出现湿地这一用语,即使是出现“湿地”用语的《自然保护区条例》和《海洋自然保护区管理办法》,也将湿地与属于湿地亚类的“内陆水域”、

“河口”、“滩涂”、“海湾”、“渔业水域”等相提并论,这足以说明“湿地”概念在法学角度尚不统一[6]。大部分环境保律法规并未涉及湿地及其生态系统的整体保护,而是将湿地分解为对人类有用的各种资源分别加以规范,这必然会导致对湿地管理方面的混乱。因此,很有必要将“湿地”的概念在法律上予以明确。笔者认为,湿地是指包括湖泊、沼泽、水库、草滩地、沿海滩涂、水稻田等在内的生态环境的总称。

管理机构和权限不明确。由于国家层面缺乏权威性的以保护湿地为目的的专门法律,使得湿地保护的管理机构及其部门间合作机制运行不畅。湿地保护直接或间接

黄锡生等:我国湿地保护的法律思考涉及到林业、渔业、环保、工商、海洋、农业、土地、交通、地矿等部门的通力合作,但现有的法律法规没有明确各部门之间的具体职责及协调合作等内容。明确规定国家林业局“组织、协调全国湿地保护”工作,但实际上不同部门之间在湿地保护、利用、管理方面的目标和利益不同,导致各部门之间有利益时相互争夺,出现问题时相互推诿的现象;湿地资源多头管理、交叉管理的现象;各部门各行其是,各自为政的现象时有发生,影响了湿地的科学管理。

3　我国湿地保护的立法思考

湿地保护是一项功在当代,利在千秋的事业,是人类保护生存环境的重要组成部分,是实现人与自然的和谐统一和社会可持续发展的重要前提,也是我国履行《国际湿地保护公约》、

《生物多样性公约》等多个国际公约的必然要求,加之我国关于湿地保护的现行法律制度存在以上诸多缺陷,因此,我国急需完善湿地保律制度。为此,笔者认为应尽快制定一部适合我国国情的《湿地保》。

《湿地保》作为一种相对稳定的制度是长期、持久地保护湿地的有效措施。它能从维护整体湿地生态系统的高度来规范与湿地有关的各种行为,以便更有效地保护湿地。《湿地保》的主要内容应包括以下几个方面:

(1)《湿地保》的适用范围。关键问题就是要明确“湿地”或“湿地资源”的概念。中国湿地资源丰富,类型复杂,“湿地”或“湿地资源”概念的准确界定对于避免《湿地保》与其他法律法规的适用范围冲突,以及避免同一法律体系的不同法规之间由于对湿地概念的不同理解而出现多重管辖或无人管辖的局面奠定了基础。

(2)湿地保的基本原则。主要包括公共利益优先原则、保护自然湿地原则、合理利用湿地原则、风险预防和充分考虑湿地价值原则等[7]。湿地保护基本原则主要是为平衡局部利益与整体利益、短期利益与长远利益之间的冲突,为保护公共的生态安全而制定的。合理利用湿地和充分考虑湿地价值的原则可以使湿地资源得到有偿使用,从立法上严格控制湿地的不合理开发利用和污染行为,使湿地资源能永续利用。

(3)完善湿地保护措施。为有效地保护湿地,在原有湿地保律措施的基础上补充或者建立新的措施是必要的。目前,在湿地保护中应建立的措施包括:湿地影响评价制度、湿地保护区制度、湿地资源开发利用的审批制度、对湿地的资金投入及法律补救或救济措施。《环境保》规定了环境影响评价制度,在《湿地保》中可以设立湿地影响评价制度,对湿地环境和资源有重大影响的人为活动进行评价。对于不利的人为活动,要求其采取相应的工程补救措施或替代方案,将对湿地生态环境的影响降到最低程度;具有特殊生态价值的湿地都应设立国家重点湿地或基本湿地自然保护区,禁止任何形式的人为破坏活动。湿地保护区制度的建立有赖于湿地用水保障机制及湿地生态保护移民等措施的实施。只有湿地生态用水的水量配给问题解决了,才能维持湿地的基本用水,恢复湿地生态系统的功能;湿地资源开发利用的审批制度是指我国应规定有专门负责审批湿地资源开发和利用的行政管理部门,保障湿地的开发和利用活动有组织、有计划、有秩序地进行;规定对湿地的资金投入是因为我国湿地资源已遭严重破坏,生态环境日趋恶化,要维护湿地生态系统的功能发挥,对湿地投入大量的资金进行保护是必不可少的;法律补救或救济措施指现有法律法规中的个别条文只规定如何处理一个问题,而未规定没有处理或处理不当的补救或救济措施。《湿地保》应弥补这方面的立法空白,尽快完善救济措施。

(4)湿地的行政管理。《湿地保》应明确湿地的管理机构及其法律地位、职责范围、管理权限、基本权利、义务等,还应实行湿地保护管理公务合作制度。因为湿地常涉及跨省的区域,上下游之间关系密切,在建立流域性和区域性的湿地保护机构的同时,要明确协调机构,解决跨省、跨地区的水污染纠纷,对流域实行有效的监督和管理。

(5)冲突解决机制和法律责任。在湿地保护工作中不可避免地会出现各种形式的冲突和纠纷,如湿地保护区建设与当地利益之间的矛盾,跨省、跨地区的水污染纠纷等,合理地解决这些纠纷,关系到经济与环境的协调发展。因此,应建立完善的冲突解决机制,对冲突各方的利益进行平衡。《湿地保》应明确公民及湿地保护管理部门的工作人员违反湿地保护的法律责任,包括经济责任、行政责任和刑事责任的追究。

此外,还应制定与《湿地保》相配套的行规和地方性法规。为了切实贯彻执行《湿地保》,及其行政主管部门还必须制定相应的行规或者行政规章与之配套;并要求未制定湿地保护地方性法规的地区结合当地湿地保护的特殊需要制定符合当地实际的湿地保护地方性法规。黑龙江省和甘肃省的湿地保护条例已首开我国湿地保护地方法规的先河,值得各地方立法机关借鉴。

(编辑:温武军)

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Thinking about the Legislation of Wetland Protection in China

HUANG Xi2sheng　HUANG Ya2zhen

(Law School of Chongqing University,Chongqing400044,China)

Abstract　Wetland is a special ecosystem that is different from land and ocean ecosystem.Wetland has much value including economical,e2 cological and educational that is important to s ocial development.F or a long time,we have not acknowledged of the value of wetland and overuse the wetland to serve for our life,which makes it to be seriously destroyed,s o it is important to protect wetland in china today.This pa2 per,from the view of the legislation,discussed s ome problems that existed in the wetland protection w ork,and put forward s ome legal sugges2 tion in order to improve the wetland w ork of our country.

K ey w ords　Wetland,value,law system,wetland protection law

环保总局:中国1/5城市人口居住在空气污染严重的环境中

国家环保总局副张力军在区域空气质量管理国际研讨会上透露,中国有五分之一的城市人口居住在空气污染严重的环境中。

张力军说,当前中国的城市和区域空气质量与人民群众的要求、与国际水平相比尚有一定的差距。中国酸雨面积占国土面积的三成左右,局部地区酸沉降污染严重;城市空气污染依然维持在较高的水平,部分城市空气污染较重;空气污染构成日趋复杂。目前,中国城市空气污染包括烟尘、酸雨、光化学烟雾、可吸入颗粒物等,经过物理、化学、生物等作用和反应,形成复合型污染,造成空气能见度低的状况。中国大型城市空气污染明显重于中小城市,尤以人口规模在一百万至二百万的特大型城市空气污染为最重,污染特征均以复合型污染为主。

张力军说,未来十五年,中国人口将达到十四点六亿,经济总量将翻两番,按现在的资源消耗和污染控制水平,污染负荷将增加四至五倍,因此这个阶段将是中国环境与发展矛盾最突出的时期。面对如此严峻的环境形势,如不采取坚决措施,环境问题将严重危害群众健康,影响经济社会的可持续发展和中华民族的长远利益。环保总局已经着手采取积极措施控制空气污染,解决城市和区域环境问题。

黄锡生等:我国湿地保护的法律思考