中国排污费制度及其完善

排污收费制度起源于工业发达国家，作为一项完整的制度，大约开始于20 世纪 70 年代初。当时，世界上许多发达国家为了制止环境污染和生态破坏，根据“污染者负担”原则，在环境领域中逐步引入和实行了向排污者征收排污费的制度。

我国实行排污收费制度大体经历了三个阶段：第一阶段，从 1978—1981 年。这是排污收费制度的提出和试行阶段。1978年 12 月，批转原环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》，首次提出在我国实行“排放污染物收费制度”的设想；1979 年 9 月，五届全国常委会第十一次会议原则通过的“环境保（试行）”第十规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”，从法律上确立了我国的排污收费制度。自 1979 年开始至 1981 年底，全国有 27 个省、自治区、直辖市逐步开展了排污收费的试点工作。

第二阶段，从 1982—1987 年。这是排污收费制度的建立和实施阶段。1982年 2 月，在总结全国 27 个省、自治区、直辖市排污收费试点工作经验的基础上，发布了 《征收排污费暂行办法》，对实行排污收费的目的、排污费的征收、管理和使用做出统一规定，标志着我国排污收费制度的正式建立。

第三阶段，从 19 年至今。这是排污收费制度改革、发展和不断完善阶段。1988 年 7 月，总理签署 10号令，颁发了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，在全国实行了排污费的有偿使用，由此拉开了排污收费制度改革的帷幕。

排污收费制度的法律依据：

制定排污收费法规的法律依据主要是基本法环境保及大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等一系列单项法。1979 年《中华人民共和国环境保（试行）》的第十规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超过标准排污费，并负责治理。水污染另有规定的，依照水污染防治的规定执行。征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用，具体使用办法由规定。”明确了：（1）由来制定排污收费的具体办法，1982年颁布的 《征收排污费暂行办法》是行规，在全国普遍适用，是地方制定收费具体办法的依据；（2）征收排污费包括超标准排污费、二氧化硫排污费及污水排污费等；（3） 缴纳排污费是排污者的责任义务；（4） 在征收超标准排污费时执行国家或地方的排放标准；（5） 征收排污费必须用于污染防治，保证资金专款专用。《征收排污费暂行办法》则是排污收费的专项法规，它对征收排污费的目的、对象、收费的标准依据、主要及其管理与使用作出了详细的规定。

我国现行排污收费制度存在的缺陷

1、排污费征收标准偏低

从经济学角度看,对排污者征收的排污费应该等于他给社会其他成员造成的损失,从而使其私人成本等于社会成本。 然而我国现行排污费征收标准征收的排污费往往连治理污染的成本都无法完全弥补。 这种偏低的环境资源价格， 既没有反映资源的稀缺程度， 也没有反映环境治理成本和资源枯竭后的退出成本。 根据有关部门测算， 我国排污费征收标准仅为污染治理设施运转成本的 50%左右,某些项目甚至不到污染治理成本的 10%。 例如,目前我国二氧化硫排放量收费标准为 0.63 元/千克， 而火电厂烟气脱硫平均治理成本为 4～6 元/千克。 这必然会导致企业从自身利益出发,宁肯交纳超标排污费,也不愿积极治理污染,造成企业违法成本低、 守法成本高的现象。 这说明排污收费标准偏低是排污收费设计的重大缺陷,它不可避免地会使结果与目标发生背离而造成 “失灵”。

2、排污费的开征范围不全面。

1982 年 《征收排污费暂行办法》 中规定了废水、 废弃和废渣排污费的征收标准， 其中超标废水 20 项， 超标废弃 21 项。 1991 年全国统一了噪声排污费征收标准， 1993 年开征了污水排污费。 1991 年、 2003 年先后修订了排污费征收标准。 1991 年将超标废水的污染因子增加至 29 项，2003 年又增加至 65 项 ， 废弃物的污染因子由1982 年的 21 项增加至 2003 年的 44 项 ， 2003 年还增加了危险废弃物排污费征收标准。 但目前排污费征收标准仍然不够全面， 放射性物质、 垃圾、汽车尾气以及面源等污染物仍然没有排污费征收标准， 这些污染物的排放带来了很大的环境污染问题， 但由于对这些污染因素的规定很少,有的甚至没有任何规定,从而造成受害方无法保护自己的合法权益。 事实上,只要排放了污染物,就会给环境造成损害,就必须花费成本进行治理。 对这些排污行为不征收排污费,违背了 “污染者付费原则” ,使排污收费存在无法干预的 “真空”。

3、排污费不能足额征收

目前， 全国范围内都不同程度存在着少缴、欠缴、 拖缴排污费的问题， 全国平均收费率 50%左右。 主要原因是： 1.按照现行的排污费征收程序,排污费征收额测算的基础是排污者申报和环保部门核定,而目前在一些地方主要依靠企业自报,申报数据的可靠性、 准确性、 真实性难以保证,谎报、 瞒报现象较为严重， 再加上污染源检测也受到技术、 手段、 采样的瞬时性等制约， 无法提供与实际排放相符的准确数据； 2.地方保护主义下的行政干预严重， 部分生产企业通过当地行政领导对环保部门进行干预， 以达到少交或不交排污费的目的， 使得 “协商收费”、 “人情收费” 的现象很普遍； 3.环保部门执法力度不够， 少数收费人员法律法规意识较差， 排污收费掌握不准，业务素质较低， 征收排污费不按标准执行， 对一些应该进行检测检查的排污单位仅仅是走形式，甚至是放任不管， 严重影响了排污费的足额征收。

4、排污处罚力度不足， 超标加倍收费制而不止

2003 年颁布 《排污费征收使用管理条例》 相对于 1982 年 《征收排污费暂行办法》 ,由原来的超标收费改为排污即收费和超标加倍收费并行,这无疑是一种 “帕累托改进”。 然而污染物排放标准作为环境可以相对容纳、 稀释和消化的最高限度,应具有强制性和约束力,超标排放污染物已构成违法行为,应追究其法律责任,给予行政处罚,而不仅仅是征收超标排污费。 况且,在现行排污费标准偏低的情况下,加收一倍的排污费不足以遏制超标排放的现象。

5、排污费使用不规范

根据 2003 年颁布 《排污费征收使用管理条例》 规定,排污费必须纳入财政预算,列入环境保护专项资金进行管理,主要用于重点污染源防治、 区域性污染防治、 污染防治新技术、 新工艺的开发、 示范和应用等项目的拨款补助或者贷款贴息。 但在实际工作中,由于工作不透明,对于所征排污费的用途不公开,所以很多环保部门不同程度存在着自身建设支出挤占污染源治理资金的问题,一些环保部门甚至将全部排污费用于自身经费支出,如人员经费、 办公费等。 据有关报道,审计部门经对山西省 11 个市、 86 个县区排污费分配使用情况的审计调查发现,有 79 个市、 县财政部门存在违反规定安排环保部门自身建设经费的问题,占调查市、 县总数的 81%； 有 56 个市、 县环保部门将污染治理资金 3457 万元挪用于本部门经费支出,占拨付环保部门污染治理资金总额的 50%。

改革我国排污收费制度的对策建议

一、科学制定排污收费标准

1.要高于污染治理成本,以实现环境污染外部成本内部化,促使排污企业加强污染治理和减少污染物排放， 建议在“十一五” 期间,逐步将二氧化硫、 污水等主要污染物排污费征收标准提高到治理污染全部成本水平。 当然， 提高排污费不可能一步到位,应当从大城市逐步推广到中小城市、 再逐步推广到广大乡村。 提高收费标准可能给困难家庭带来负担,有责任提供补贴并直接补贴给居民；

 2.要以 “主要污染物排放总量减少 10%”为约束性目标,在总量控制、 逐级分解的基础上核定排污收费标准。 排污收费标准的确定还可通过引入排放绩效指标,在污染物排放总量控制下实现对环境容量资源的有效配置； 

3.要同步调整现行企业会计制度关于排污费会计处理的规定,因超量超标而形成的排污费和罚款支出不得进入定价成本。

二、扩大排污费的征收范围

随着我国社会经济的发展,许多原来没有显现的污染因素逐渐突出,对环境的危害越来越大,如流动污染源、 居民生活用水污染、 城市生活垃圾等。 因此，按照 “污染者付费” 的原则,任何单位或个人,只要向环境排放了污染物,都应缴纳排污费。 当前应特别把握排污收费的全面性,将排污收费对象由企、 事业单位扩大到直接向环境排放污染物的所有排污者,除征收废水、 废气排污费外,应加大噪声超标排污费和固体废物排污费的征收。 对于新产生的各种污染源,都应规定为征收排污费的对象,以扩大排污费的征收范围,控制污染， 还百姓以洁净的水、 明亮的天、 宁静的家园和和谐的环境。 2003 年颁布的 《排污费征收使用管理条例》 增加了个体工商户为收缴排污费的对象,这就是一个进步。

三、加强排污收费队伍建设， 加大排污收费稽查力度

1.开展对广大排污者现场稽查,及时纠正排污申报不实的现象

2.开展上级对下级环境保护部门的稽查,通过稽查减少排污收费中的地方保护主义

3.开展环境保护部门内部稽查,纠正其排污收费中的违规行为。

四、推进排污收费制度向税制的转变

实行 “费改税” ,将会产生更积极的作用:

1.既可增加国库收入,又可调动地方的积极性,为国家的区域性综合治理集中和积累财源；

2.强化了环境执法力度,向污染宣战,对排污者更具有威慑力

3.确保了这项制度的执行与落实。

4.归税后,税务机关本身有强制执行权,可更有效地发挥其杠杆作用,促进治理与资源优化配置。